Основные недостатки и преимущества программно-целевого управления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Назначение системы управления состоит в обеспечении достижения поставленных целей. Под целями понимаются желательные состояния или результаты функционирования системы в определенный момент будущего. Целью управления является создание и поддержание условий, в которых обеспечивается долговременное сохранение системных свойств, структурных и функциональных характеристик организации в рамках заранее определенных целевых параметров. Такое управление требует выполнения детерминированной программы обеспечения устойчивости функционирования системы (рис.1).

Рис. 1. Детерминированный метод управления

Применение детерминированного метода в организации подразумевает, прежде всего целеполагание. На основе выявленной цели разрабатывается программа действий (план), затем создается и включается в действие механизм реализации намеченной программы, потом оценивают полученные результаты. Обратная связь обеспечивает строгое соответствие поведения системы разработанной программе. Назначение обратной связи - выявить отклонения объекта управления и привести его в запланированное состояние. В детерминированном методе управления план выступает как критерий результатов функционирования системы, а обратная связь обеспечивает условия воздействия на исполнительное звено при отклонении от программы. Достоинства детерминированного метода - простота и эффективность в условиях постоянства состояний внешней среды. Область применения метода в менеджменте - организации бюрократического типа. Недостатки детерминированного метода - жесткость, невозможность перестройки при изменениях внешней среды, которые ведут к противоречию между планом и целью функционирования организации.

Однако целью управления может выступать не только процесс самоорганизации деятельности системы, направленный на сохранение ее целостности и устойчивости, но процесс формирования качественно нового состояния системы путем установления и достижения новых целей и задач, изменения структуры, технологии функционирования под влиянием изменений во внешней среде системы - цель саморазвития. Ядро такого механизма составляют программно-целевой метод управления (рис. 2).

Рис. 2. Программно-целевой метод управления

Главное отличие программно-целевого метода от детерминированного заключается в развитом механизме обратной связи, обеспечивающем не только корректировку поведения системы, но и корректировку самой программы для достижения поставленной цели. Подчеркиваем, что речь идет не о произвольной корректировке программы, при которой констатируется сложившаяся ситуация, а о корректировке, обеспечивающей достижение поставленной цели оптимальным образом в условиях постоянно изменяющейся внешней обстановки с учетом непредвиденных внутренних изменений. Главным критерием для программно-целевого метода является цель, а не план. Более развитый механизм обратной связи обеспечивает гибкость управления. Он содержит две петли обратной связи. Первая петля обеспечивает корректировку поведения системы в случае ее отклонения от заданного планом состояния, если план не противоречит цели. Вторая петля обратной связи предназначена для изменения плана в том случае, если в процессе функционирования организации он придет в противоречие с целью организации. Механизм обратной связи обеспечивает не только фиксацию отклонений и формирование соответствующих управляющих воздействий, но и более сложные действия по анализу обстоятельств, способствующих возникновению этих отклонений. Программно-целевой метод является шагом вперед к управлению, для которого на первом месте стоит не формальный контроль за выполнением задания, а создание условий для эффективного функционирования организации.

В современных условиях программирование позволяет организационно обеспечивать решение задачи долгосрочного экономического роста, возникшей перед хозяйствующими субъектами. Целевые программы позволяют субъекту хозяйствования концентрировать свои усилия на определении целей, задач и направлений деятельности, разработке технологии их достижения с тем, чтобы обеспечивать регулярный переход системы из одного состояния в другое, способствующее росту. Структура программной системы в отличие от традиционно иерархической, строится на основе принципов непрерывной адаптации к изменениям рыночной среды, использования технологий проектов и команд как главных компонентов, вместо традиционных подразделений, внутренней ротации менеджеров в зависимости от их соответствия решаемым задачам. Она напрямую ориентирована на экономический рост.

Однако у программно-целевого управления есть ряд существенных недостатков.

1. Методическая незавершенность. До настоящего времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации программ. Так одной из главных причин неэффективности целевых программ является размытость проблематизации и целеполагания. В современных условиях в качестве основного метода разработки целевых программ чаще всего применяется метод экспертных оценок, который базируется на рациональных доводах и интуиции специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте и который, как известно, широко применяется в случаях большой неопределенности, отсутствия достоверной информации, если объект не поддается предметному описанию или математической формализации. Однако в России до сих пор отсутствует должное правовое обеспечение экспертного прогнозирования: не обоснован сам статус эксперта, требуют разработки «Положение об экспертном прогнозировании» и «Положение о стимулировании лиц, участвующих в экспертном прогнозировании, и об их ответственности». Не развита институциональная система применения данного метода.

2. Низкая эффективность программ Обоснованию эффективности программ препятствовали отсутствие aпробированных теоретических методов ее определения и слабая проработанность показателей, выражающих экономический и социальный эффекты, явно недостаточный уровень, а по сути отсутствие научно-методического задела по экономико-математическим моделям, пригодным для использования в процессе составления программ. В настоящее время расчеты эффективности не предусмотрены в программах всех уровней.

Пример показателей, отражающих эффективность ФЦП "Жилище" на 2011 - 2015 годы показаны в таблицах 1,2,3. Цель программы - формирование рынка доступного жилья эконом-класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.

Таблица 1. Целевые индикаторы программы

Таблица 2. Вклад ФЦП «Жилище» в социально-экономическое развитие РФ

Таблица 3. Практические результаты реализации ФЦП «Жилище» по годам

По данным, указанным в табл.1-3, довольно трудно оценить эффективность реализации программы «Жилище».

Низкая эффективность целевых программ вызывается следующими причинами:

- декларативными целевыми и концептуальными установками, что не позволяет четко структурировать содержание программы на стадии проектирования и контролировать ход ее выполнения на этапе реализации;

- недостаточным применением эффективных методов проектирования: системного подхода, проектных методов, сетевых моделей;

- непроработанностью правовых и экономических норм привлечения внебюджетных источников и утратой большинством программ собственного инвестиционного потенциала; во многих программах полностью отсутствует или же только декларируется (без подкрепления соответствующими мероприятиями) научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;

3. Проблемы масштабности и ресурсной обеспеченности программ. Увеличение числа целевых программ приводит к распылению ресурсов, ослабляет контроль над реализацией программ, многие из которых выполнялись неудовлетворительно. При теоретически обосновываемом уровне финансирования программ в объемах, составляющих 15-20% общей величины бюджетных расходов, выделялась доля, едва достигающая 10%, а реально на обеспечение программ расходовалось 5-6% бюджета. В 2013 году из федерального бюджета на ФЦП направили 994 миллиарда рублей, 97 процентов средств освоено. Из 817 показателей выполнено 581, что чуть выше 71 процента. Возникли определенные проблемы с софинансированием ФЦП из региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников.

4. Низкий уровень организации программных разработок и процессов их реализации обусловлены низкой эффективностью управления программой со стороны головного исполнителя и контроля со стороны заказчика программы, цели, задачи и мероприятия программ зачастую слабо увязаны между собой и формируются без должного предварительного экономического прогноза приоритетов будущего развития экономики. Следует отметить достаточно низкий уровень контроля и мониторинга реализации программных мероприятий, ослабление управления программой и контроля за выполнением подпрограмм и проектов, своевременной коррекции по мере выявления их значительного отставания во времени или срыва реализации. Программные проверки не являются, как правило, причиной корректировки или закрытия программы и, тем более, основанием для привлечения к ответственности лиц, использовавших средства нецелевым образом. Осуществляемый в настоящее время контроль реализации программ нацелен исключительно на мониторинг фактического расходования финансовых ресурсов, реальная же ответственность за реализацию программ конкретных лиц, предлагающих и лоббирующих утверждение тех или иных программ, отсутствует.

При отсутствии ограничении на количество и масштабность программ, выделяемые для их осуществления ресурсы оказываются несбалансированными с ресурсами, необходимыми для проведения мер, выходящих за пределы планов. Разработка и реализация примерно 200 локальных научно-технических программ, реализуемых на основе координационных планов, в целом не оказали требуемого воздействия на активизацию научно-технического и технико-технологического прогресса, распространение новой техники и технологии. Многие из них осуществлялись со значительным опозданием, отдельные научно-технические программы воспроизводили устаревший зарубежный опыт. Зачастую административные и партийные органы через реализацию программ пытались получить “мгновенные” хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены. Министерства и ведомства оценивали предписываемые программные задания с точки зрения своих интересов и, если эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то не выполняли эти задания. Так в 2013 году на территории Сахалинской области осуществлялась реализация 8 федеральных целевых программ. Организация их исполнения отражена в табл. 4.

Таблица 4. Организация исполнения ФЦП на территории Сахалинской области в 2013 году

5. Проблемы приоритетности, вариантности программных задач. Приоритетные программные проблемы выделялись по признаку наибольшей, настоятельности, неотложности в представлении лиц, принимающих решение. Это повлекло за собой разработку крайне разнообразных программ: мелких или наоборот слишком обширных (табл. 5).

Таблица 5. Выделение приоритетов в составе ФЦП

Как следует из табл. 5, в число приоритетных ФЦП включены все программы.

Не решена и проблема изолированности отдельных программ. В целевые комплексные программы входили в усеченном виде или вообще не включались мероприятия по обеспечению выпуска, реализации и потребления программной продукции, в области производства исходных материалов, развития транспорта, строительства, эксплуатации и рационального использования программного продукта. Слабым было участие потребителей программной продукции в разработке целевых программ. Принцип вариантности, согласно которому разработку программ следует осуществлять в нескольких вариантах, отбирая затем оптимальный, в практике разработки комплексных программ сводится, как и прежде, в основном к изменению видов мероприятий, сроков и масштабов их осуществления по годам.

Отражением развития представлений об управлении является ценностно-ориентированный метод управления (рис. 3), который основан на использовании программно-целевого метода.

Рис. 3. Ценностно-ориентированный метод

Ценностно-ориентированная модель основное внимание переносит на измерение и мониторинг результативности деятельности, которая выражается в степени достижения поставленных целей, количественном соотношении результатов и затрат и «эффекте обратной связи» (feedback), формирующего отношение и оценку населением деятельности органов власти и конкретных организаций. При этом основными критериями эффективности являются общественное мнение и удовлетворенность клиента.

Ценностно-ориентированный метод можно рассматривать как модель стратегической программной концепции управления. Этот метод выглядит довольно привлекательным, так как избавился от ряда обозначенных проблем и обладает несомненными преимуществами, к числу которых можно отнести:

- индикативность, сроки реализации программ находятся в прямой зависимости от обеспеченности необходимыми ресурсами;

- системный характер, цели и задачи программ направлены на решение сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем различного уровня;

- единство методологических и методических подходов к решению задач развития различного уровня;

- концентрация ограниченных ресурсов на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения;

- эффект мультипликатора за счет дополнительного привлечения средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств отечественных и иностранных инвесторов;

- сочетание программно-целевого метода управления с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для национальной безопасности страны - военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и к приоритетному развитию отдельных регионов страны - регионов-“локомотивов” экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;

- возможность общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

Эффективность ценностно-ориентированного метода программно-целевого управления определяется:

* эффектом целостности программ развития организации, обеспечиваемой взаимосвязью целей, задач и мероприятий;

* правильно выбранными индикаторами стратегической программы развития, нацеленной на максимально возможный полезный эффект;

* чувствительностью комплекса различных систем взаимодействующих при применении программно-целевого управления (система выбора целей и построения дерева целей; система мониторинга и контроллинга; система оценки), позволяющая управленческому персоналу иметь достаточно времени для принятия решения в случае сбоя реализации программных мероприятий;

* чёткой ориентацией на конечный результат, что помогает быстрее находить решение сложных проблем развития, максимально мобилизовать имеющиеся резервы;

* комплексным анализом внутренней и внешней среды организации;

* облегчением принятия управленческих решений, основанном на использовании специальных методов сбора и аккумулирования информации;

* координацией и коммуникацией всех процессов жизнедеятельности предприятия, ориентированных на стратегические цели;

* мобильностью в перестраивании (реформировании, модернизации) процессов развития организации;

* возможностью предвидения изменений среды и прогнозирования процессов изменения на предприятии;

* облегчением постановки стратегических целей и ключевых задач развития предприятия;

* эффективным решением ключевых задач в сжатые сроки;

* освобождением руководителей высшего уровня от решения множества оперативных задач и использования их знаний и опыта в инновационном развитии организации.

Особенностями программно-целевого метода на современном этапе развития России являются: новая мотивация: стремление включиться в программы связано не столько с престижно-политическими, и финансовыми интересами. Программа чаще всего воспринимается как повод для использования их знаний и опыта в инновационном развитии организации.

· более длительный горизонт планирования, позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;

· более открытый и гласный порядок формирования программ и хода их реализации;

· высокая степень прозрачности программных заказов и закупок, обеспечение контроля за эффективностью расходования программных средств;

· возможности эффективной корректировки программных мероприятий;

· возможность комбинировать и объединять усилия участников программ различных уровней;

· применение различных управленческих инструментов и технологий. Так, например, в процессе реализации программы возможна экспериментальная апробация полученных результатов до их полномасштабного внедрения.

К числу особенностей территориальных программ относится:

1) более четко выраженная социальная ориентация по мере снижения уровня управления, на котором разрабатывается программа;

2) инновационный характер: решение новых проблем, использование широкого спектра новых инструментов и методов оценки эффективности;

3) антиинерционная направленность программирования.

4) обособление предмета программного управления таким образом, чтобы он «не растворялся» в общем перечне вопросов, решаемых территорией. Целью программ должна быть реализация ключевых вопросов, отнесенных к компетенции территории.

5) увязка со стратегическим планированием, которое учитывает специфику конкретного объекта и основывается на выявлении потенциальных возможностей и анализе ограничений и препятствий (SWOT-анализ), т.е. формулирует программу усиление существующих, а также создание новых конкурентных преимуществ.

6) увязка с системой государственного прогнозирования и планирования. ценностный стратегический территориальный

7) соединение плановых и рыночных механизмов в целевых программах, когда целенаправленная хозяйственная деятельность осуществляется на коммерческой основе.

8) новые принципы привлечение исполнителей и распределение ресурсов: полная добровольность, индивидуальная и коллективная заинтересованность, усиление материального стимулирования.

9) выявление и усиление существующих, а также создание новых конкурентных преимуществ региона.

Реализация ценностно-ориентированного программно-целевого метода предполагает использование следующих способов и приемов:

1. Структурирование проблемы на подпроблемы и мероприятия в такой степени, которая позволяет раскрыть проблему. Выделение в ней подпроблем позволяет определить состав целереализующего комплекса;

2. Расчленение проблемы на задачи и мероприятия, что позволяет разработать программу решения проблемы;

3. Оценку приоритетности и последовательности выполнения мероприятий, что используется для разработки технологии выполнения работ по всей программе в виде сетевого графика, а также распределения ресурсов (инвестиций, материальных, трудовых) между организациями целереализующего комплекса;

4. Механизм управления выполнением целевой программы решения проблемы, куда включаются методы оптимизации сроков выполнения работ, использования ресурсов, методы стимулирования и система санкций;

5. Организационную систему управления решением проблем в целом. На каждом этапе решения проблемы с помощью программно-целевой методологии широко используются эмпирические методы, методы экономико-математического моделирования, сетевые методы планирования и управления, регрессионного анализа, финансового анализа и инвестиционного проектирования.

Список литературы

1. Елохов А.М. Стратегическое программно-целевое управление: монография / А.М. Елохов; НОУ ВПО ЗУИЭП. - Пермь, 2014. - 300 с.

2. Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник/ Б.Н.Кузык, В.И. Кушлин Ю.В. Яковец.- 3-е изд. доп.- М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2009.-591с.

3. Федеральный закон Российской Федерации "О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ.

4. Сайт: Федеральные целевые программы России. Путь доступа: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/

5. Исполнение бюджетной росписи федерального бюджета в разрезе федеральных целевых программ на 01.10.2014. Путь доступа: nfo.minfin.ru/fcp.php

Размещено на Allbest.ru