Новий державний менеджмент: визначення, сутність і ґенеза поняття

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОВИЙ ДЕРЖАВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ВИЗНАЧЕННЯ, СУТНІСТЬ І ҐЕНЕЗА ПОНЯТТЯ

У публікації узагальнено наукові підходи до тлумачення понять "новий державний менеджмент", "державний менеджмент", "врядування", досліджено їхнє історичне походження та проаналізовано взаємозв'язок з терміном "державне управління".

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Процес інтеграції України до європейських і світових економічних та політичних структур, зокрема до Євросоюзу, зумовлює необхідність проведення наукових досліджень, що спрямовані на вивчення питань, пов'язаних із реформуванням державного управління, адаптації сприйнятливих елементів європейського державно-управлінського досвіду та приведення у відповідність вітчизняної моделі державного управління до вимог і стандартів Європейського Союзу. Як свідчить досвід останніх розширень ЄС, інтеграційні процеси у сфері державного управління для країн, які приєдналися до Європейської Спільноти, конституювалися з такими термінами і поняттями, як "державний менеджмент", "новий державний менеджмент", "врядування", "правління", "державне управління", "адміністрування" та ін. Цілком очевидною постає потреба у проведенні досліджень щодо визначення шляхів реформування державного управління в Україні в сучасних умовах її суспільного розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання цієї проблеми і на які опирається автор. Питання теорії, практики та актуальні проблеми системи державного управління в Україні досліджувалися такими вітчизняними вченими: В. Авер'янов, З. Варналій, В. Голубь, Б. Кравченко, Н. Нижник, В. Олуйко, А. Ткачук та ін. Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні в контексті європейської інтеграції вивчали вчені В. Бакуменко, В. Воротін, Р. Войтовіч, С. Дубенко, В. Князєв, Г. Немиря, І. Радзієвський, І. Розпутенко, Ю. Сурмін, А. Чемерис та ін.

Зупинимось більш детально лише на тих роботах, які найтісніше пов'язані з темою нашого дослідження. З державного управління заслуговує на увагу дослідження Р. Войтович [2], яке присвячене впливу глобалізації на систему державного управління в сучасному світі. Дослідниця розкриває сутність, основні передумови та фактори виникнення глобалізації, аналізує особливості розвитку суспільства та держави в умовах глобалізації, наводить обернені форми глобалізації, ідентифікує основні глобалізаційні виклики суспільного розвитку тощо. Зокрема вона вказує, що державне управління в умовах глобалізації спрямоване на прилаштування до нових умов розвитку. "Це приводить до того, що відбувається засвоєння певних норм, традицій та ціннісних орієнтацій держав, які є суб'єктами відповідного інтегративного об'єднання. Завдяки цьому держава здобуває можливість входження, ствердження та повноправного членства в межах такого об'єднання, що, у свою чергу, не виключає можливості для держави зберегти свою національну ідентичність. про свою конкурентоспроможність у межах відповідних глобальних структур, але і здобути можливість впливати на управління світовими глобалізаційними процесами" [2, с. 593-594].

Дослідження І. Радзієвського [6] присвячене з'ясуванню та науково-теоретичному обґрунтуванню змісту і особливостей трансформації системних характеристик державного управління в умовах глобалізації, розробці на цій основі концептуальних засад, практичних рекомендацій стосовно напрямів подальшого реформування державно-управлінської системи в Україні.

І. Радзієвський розкрив багатогранність впливу глобалізації на системні характеристики державного управління, пов'язаного із розширенням та інтенсифікацією обміну ресурсами як між компонентами всередині системи державного управління, так і з зовнішнім середовищем, що зумовлює трансформацію її параметрів для підтримки внутрішньої упорядкованості як основи власної стійкості, перехід до більш складних форм суб'єкт-об'єктної взаємодії. Крім того, обґрунтовано теоретико-методологічні підходи до формування концепту публічного врядування, що передбачає органічне поєднання державного управління і соціальної самоорганізації на основі принципу системного інтегрування між- юрисдикційних, міжорганізаційних та міжсекторальних диференціацій як по горизонталі, так і по вертикалі, впровадження якого розширить можливості для адекватного реагування системи державного управління на виклики глобалізації та зрослі запити населення [6].

Не зважаючи на значну кількість робіт із цієї тематики, проблематика тлумачення зазначених вище понять і термінів та висвітлення їх історичної ґенези в науці державного управління залишається недостатньо дослідженою і актуальною. Актуальним є питання розуміння поняття "новий державний менеджмент" (НДМ) та висвітлення його взаємозв'язку з терміном "державне управління".

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується стаття. У незалежній Україні на сучасному етапі її державотворення особливо актуалізується питання розроблення та впровадження ефективних шляхів реформування державного управління в умовах її внутрішніх і зовнішніх викликів сьогодення. У сучасній державно-управлінській науці потребують комплексного аналізу міжнародні тенденції розвитку і реформування державного управління, розуміння його генезису, суті та особливостей.

Упродовж останніх десятиріч у широкому колі західних науковців і дослідників ведуться палкі дискусії стосовно тлумачення і використання на практиці терміну "державне управління" (public administration). Переважна більшість із них розглядають його як анахронічність, тобто таке, що не відповідає сучасності, та пропонують замінити його на "новий державний менеджмент" (new public management). Відстоюється думка, що доречніше посилатися на державний менеджмент, оскільки поширене вживання терміну "державне управління", яке переважно асоціюється з надмірною централізацію влади, ієрархічністю, нормативним регламентуванням, стає некоректним у контексті проведення адміністративної реформи, що спрямована на впровадження менеджеризму у державному секторі, обмеження впливу з боку держави [8, р. 22, 42]. Важливого значення, з огляду на проаналізоване вище, набуває проблема усвідомлення й теоретичного обґрунтування сутності понять "новий державний менеджмент", "державний менеджмент", "врядування" та їх взаємозв'язок з терміном "державне управління" з метою практичного термінологічного застосування у державно-управлінській діяльності в Україні. Невирішеність виділених вище проблем і актуалізувала потребу у проведенні дослідження в межах цієї статті.

Метою здійснюваного у статті дослідження стало наукове обґрунтування визначення сутності поняття "державний менеджмент". Для досягнення мети дослідження поставлено такі завдання: 1) проаналізувати наявні у науковій літературі теоретичні підходи до визначення дефініції "новий державний менеджмент", виокремити його характерні риси, сутність і складові та виявити відмінності між поняттями "державний менеджмент", "державне управління" і "врядування"; 2) висвітлити в історичній ретроспективі (друга половина ХХ ст.) передумови виникнення, становлення та тенденції розвитку нового державного менеджменту на прикладі зарубіжних країн.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. На початку дослідження наявних у наукові літературі підходів до визначення понять "новий державний менеджмент", "державний менеджмент", "врядування", "державне управління" та їх взаємозв'язку проаналізуємо категорію "державний". Це питання актуалізується з огляду на те, що значення "державний" в перекладі з англійської мови можуть набувати відразу два слова "public" і "state". Дослідники С. Ренсон та Дж. Стюарт [16, р. 10] тлумачать значення слова "public" як громадськість, тобто верства (верстви) населення, яке проживає (проживають) на визначеній території. Вони підкреслюють, що громадськість (public) обов'язково наділяється реальною можливістю "вступати в діалог" з владою і вирішувати нагальні питання територіальної громади. Таким чином, такий підхід до тлумачення цього терміну суттєво різниться від поданого у словнику [1] визначення public як державний і публічний, а також утворюваних похідних від нього понять, таких як державні послуги (public services), державне управління (public administration) та ін. Причина такого специфічного інтерпретування західними науковцями і дослідниками категорії public полягає в тому, що на практиці метою державного управління є спільна, колективна діяльність, яка спрямована на досягнення визначених громадськістю цілей. Іншими словами, до насущних завдань державного управління віднесено з'ясування (визначення), впорядкування (формулювання) та досягнення цілей громадськості. Місцеві органи влади наділяються достатніми владними повноваженнями і відповідальністю щодо перетворення громадськості у політичну громаду, яка наділена повноваженнями участі в управлінні державою. Категорія public також широко вживається для вирізнення суспільних секторів державного і приватного, відмінність між якими полягає у праві власності (спільне від імені всіх громадян володіння - колективна власність як противага індивідуального володіння - приватній власності) та мотивації (соціальні цілі як противага отриманню прибутків). Тобто, категорія public вказує на диференціацію державного і приватного секторів, а також на несхожість і навіть протилежність застосовуваних у них методів управління [7, р. 457-475].

Результати проведеного вище аналізу дають підстави стверджувати, що категорія public тлумачиться у різних значеннях, тому її можна розглядати проблематичною, тобто таку, яка породжує неясність і плутанину у розумінні її суті та утворених від неї похідних понять. Підтвердженням цього слугує неоднозначність у тлумаченні терміну державний менеджмент (public management), який охоплює комплекс концептуальний ідей. Науковці Т. Боверд і Е. Лоффлер [8, р. 5] розглядають державний менеджмент як підхід, в якому застосовується менеджерські методи (часто започатковані в підприємницькому секторі) з метою раціонального використання коштів на надання державних послуг. Зі свого боку, це поняття охоплює здійснювані державними менеджерами види діяльності у двох досить відмінних середовищах: в організаціях державного сектору (органи державного управління); в організаціях, які надають державні послуги (державні, неприбуткові та приватні).

Дефініція державне врядування (public governance) визначається як "спосіб взаємодії зацікавлених сторін з метою справляння впливу на результати державної політики" [8, р. 6]. Варто зазначити, що упродовж останніх трьох десятиріч більшість західних науковців, фахівців і державних діячів звертають увагу на відмінність між державним управлінням, яке часто асоціюють з системою правління, державної влади (від англ. - government) та "врядуванням", "правлінням" (від англ. - governance). Досить часто зміст і сутність цих термінів у вітчизняній державно-управлінській практиці розуміється неправильно: останній перекладають як "уряд", хоча це поняття відноситься до трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової, а також до окремих рівнів державного управління: національного (федерального), регіонального (штату), муніципального, адміністративних округів, районів та ін. Відстоюється погляд, що суспільство і економіка країн розвинутих Заходу трансформувалися до таких розмірів, що органи державної і місцевої влади змушені змінити свою внутрішню форму функціонування та шляхи залучення представників недержавних суспільних секторів. Прихильники концепції врядування вважають, що "недостатньо лише герметизувати зміни в державному управлінні, слід виступати в ролі каталізатора перетворень у відносинах між державою і суспільством" [10, р.758].

Під державним управлінням В. Бакуменко розуміє практичний, організаційний і регулятивий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей, що спирається на її владну силу, з метою її упорядкування, зберігання чи перетворення [4, c. 63]. Н.Р. Нижник визначає поняття "державне управління" як підзаконну діяльність органів виконавчої влади, спрямовану на практичну реалізацію суспільного життя і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їхнього матеріального, культурного і духовного розвитку [3, c. 5-6] та "діяльність виконавчо-розпорядчого характеру, основним напрямком якої є виконання законів і підзаконних нормативно-правових актів" [5, с.17-18]. Втім, слушним видається ствердження В. Д. Бакуменка [4, с. 11], що на сьогодні не існує загальноприйнятого визначення поняття "державне управління", а його зміст розуміють по- різному. Так в енциклопедії врядування [10, р. 758], термін "державне управління" (public administration) пропонується розглядати принаймні у двох аспектах: як діяльність і взаємодію держави. Тобто це поняття повинне визначати організацію діяльності органів державної влади та спосіб їх суспільної взаємодії шляхом розроблення та здійснення державної політики. По суті, у поданих вітчизняними науковцями визначеннях державного управління другий аспект не розкрито.

У середині ХХ ст. офіційне листування державних службовців та посадовців, включаючи питання їхньої взаємодії з політиками, які брали участь у законодавчому і нормотворчому процесах, а також у розробленні і ухваленні державної політики, зазвичай називали державне управління (public administration). Безперечно, що саме тому державне управління в уяві широкого загалу асоціюється з образами бюрократії, "довічно гарантованого працевлаштування", "несумлінного доведення справи до кінця" та відсутності заповзятливості (духу підприємництва) - костюми чорного кольору, похмурі обличчя та нудна стабільна робота [8, р. 6].

Втім, починаючи з 1980-х років і дотепер, в колах західних науковців, фахівців та дослідників можна спостерігати домінування нової фрази - "державний менеджмент" (public management). Аналіз ряду зарубіжних наукових праць дає підстави стверджувати: по-перше, це поняття інтерпретується по-різному; по-друге, державному менеджменту майже завжди притаманні риси, які нехарактерні для державного управління. Це стосується таких важливих аспектів, як: складання, виконання і контроль за виконанням бюджету, а не тільки "володіння" бюджетом; укладання контрактів щодо надання державних послуг, включаючи контракти із провайдерами послуг підприємницького сектору та трудові угоди для персоналу, які визначені на певний період і можуть бути не продовжені; підприємництво, взяття на себе ризику та покладання відповідальності за досягнуті результати [9]. Нижче подано порівняльну таблицю державного управління і нового державного менеджменту, на якій більш детально описано їх відмінності у характерних рисах, режимах функціонування і застосовуваних методах діяльності.

європейський менеджмент економічний реформування

Таблиця 1

Безперечно, що означені відмінності досить суттєві, втім подібне контрастування може призводити і до нівелювання відмінностей між представниками державного і приватного секторів, зокрема породжувати зміну і навіть протиріччя в очікуваннях зацікавлених сторін недержавного сектору, що починають вимагати від державного чиновника поведінку, яка притаманна менеджеру. Дилемою постає визначення меж між притаманною приватному секторові конкуренцією, співпрацею і партнерством.

Реформи менеджеризму, зокрема, були спрямовані на підвищення ефективності системи управління державою і раціональне використання державних коштів шляхом створення "невеликого за розмірами і конкурентоспроможного державного сектору, підвищення якості надання управлінських послуг населенню та оперативності реагування держави на задоволення потреб громадян" [15, р. 9]. Пізніше такий рух у колі науковців стали називати як "новий державний менеджмент" [12 р. 3-19]. Дослідники Д. Озборн та Т. Геблер [13, с. 325, 328] пропонують розглядати новий державний менеджмент (НДМ) як "глобальну парадигму перетворень" та "реформаторський рух". На практиці це означає розширення управлінських повноважень і самостійності "державних менеджерів" в організації надання послуг населенню на так званому квазі-ринку (система виконання визначених функцій держави недержавними організаціями - кванго) та підвищення їхньої відповідальності за продуктивність, що в умовах ринку розглядається як "задоволення потреб споживачів", в ролі яких виступають громадяни [10, р. 4].

До основних складових НДМ відносять [15, р.13]:

• зорієнтованість на управління якістю роботи (performance management);

• більш гнучкий і децентралізований фінансовий менеджмент;

• більш децентралізоване управління персоналом з широким використанням оплати за результатами праці та укладанням індивідуальних контрактів;

• більш оперативне реагування на потреби користувачів та замовників державних послуг; делегування владних повноважень і відповідальності від центрального на нижчі рівні державного управління;

• розширення фінансування застосування ринкових механізмів, таких як запровадження внутрішніх ринків, зборів з користувачів послуг, ваучерів, франчайзингу і виставлення надання послуг на контрактних умовах;

• приватизацію зорієнтованих на ринок державних підприємств.

До характерних ознак НДМ слід віднести і зростання кількості агенцій. Державні чиновники сповна відчули на собі масштаби охоплення та перетворення внаслідок здійснюваних реформ НДМ. Делегування повноважень щодо надання державних послуг від вищого до нижчого рівнів управління зумовили відокремлення виконавчих функцій від перших та передачу їх виконання до периферійних виконавчих агенцій. Такий підхід до виконання державних функцій значно змінив і форми діяльності чиновників, зокрема орієнтацію не на бюрократичні процедури, а на досягнення результату, та підвищив їхню відповідальність за якість надання державних послуг населенню.

Здійснювані у багатьох розвинутих державах Заходу, в основному в таких англомовних країнах, як Австралія, Великобританія, Канада, Нова Зеландія та США, в період від 1980-х років до теперішнього часу реформи системи надання державних послуг населенню характеризуються значними інноваціями. Політичне середовище в цих країнах можна розглядати найбільш сприятливим для трансформації, оскільки ідеї неолібералізму в них і дотепер мають значний вплив. Утім, модель реформування державного сектору на засадах НДМ, яка характеризується демонополізацією державних уста- нов, просуванням в напрямі приватизації і маркетингу надання послуг, широко впроваджується і в інших країнах світу [9]. Водночас, існує чимало критичних і скептичних поглядів стосовно перспективності використання НДМ: наводяться аргументи, що НДМ сягнув свого піку з початком ери електронного врядування.

Отримані під час проведення дослідження статті результати дають підстави зробити висновки:

1) Аналіз наявних у науковій літературі теоретичні підходів до визначення поняття "новий державний менеджмент" (new public management) дає підстави стверджувати про відсутність у вітчизняній науці його термінологічного тлумачення та охарактеризувати цей термін як парадигму реформування державного управління, в основі якої лежить запозичення у підприємницького суспільного сектору окремих елементів управління (контрактні відносини, ринкові механізми, фінансовий і кадровий менеджмент та ін.) та їх впровадження у державно управлінську практику. Виявлено, що основними характерними рисами НДМ є зорієнтованість на раціональне використання бюджетних коштів, перегляд та передача на контрактних засадах надання державних послуг приватним підприємствам та підвищення їхньої відповідальності за якість надання цих послуг, децентралізація бюджетних і владних повноважень. Встановлено багатоваріантність тлумачення значень категорії public, яка породжує неясність і плутанину між поняттями "державний" і "публічний" та ускладнює визначення терміну "державний менеджмент" (public management) та ін. З'ясовано, що між поняттями "державний менеджмент" і "державне управління" існують значні відмінності, в основі яких лежить розбіжні умови і природа у формах діяльності державних інституцій.

2) Аналіз зарубіжних джерел дає підстави стверджувати, що історичними передумовами виникнення НДМ були потреби у реформуванні державного суспільного сектору з метою зменшення державних видатків на його утримання, підвищення його конкурентоспроможності та рівня реагування на задоволення потреб населення. Виявлено, що починаючи з 1980-х років, реформи НДМ успішно в основному впроваджуються в англомовних розвинутих країнах (Австралія, Великобританія, Канада, Нова Зеландія та США) на засадах неоліберальної концепції розвитку та супроводжуються широкими нововведеннями в державному суспільному секторі. Розроблення і впровадження моделі реформування державного сектору на засадах НДМ має проводитися для окремо взятої країни з урахуванням її специфіки, ендогенних і екзогенних та ін. чинників.

Перспективами подальших розвідок у цьому напрямі можна розглядати проведення досліджень в напрямах: розроблення механізмів співпраці і взаємодії у форматі "держава-громадськість-бізнес"; визначення тенденції розвитку і специфіки реформування нового державного менеджменту на прикладі зарубіжних країн, що розвиваються, а також наслідків їх впливу на суспільний розвиток.

Список використаних джерел

1. Багатомовний електронний словник ABBYY LINGVO 12: Програмне забезпечення (носій - CD / DVD). - К.: ТОВ "АБІ Україна", 2006.

2. Войтович Р. В. Глобалізація та її вплив на систему державного управління: аналіз, проблеми, перспективи /Р. В. Войтович / Монографія. - Чернівці: Технодрук, 2011. - 368 с.

3. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: монографія / кол. авт.; відпов. ред. - проф. Н. Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 448 с.

4. Державне управління: словник-довідник / [уклад. Бакуменко В. Д. та ін.; за заг. ред. Князева В. М., Бакуменка В. Д.]. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

5. Нижник Н. Р. Деякі аспекти сучасної концепції державного управління в Україні / Н. Р. Нижник // Вісн. УаДу. - 1995. - № 4. - С. 17 - 25.

6. Радзієвський І. А. Трансформація системних характеристик державного управління в умовах глобалізації: дис... к. держ. упр.: спец. 25.00.01 / І. А. Радзієвський - К., 2007. - 224 с.

7. Allison G.T. Public and Private Management: are their fundamentally alike in all unimportant respects? // Shafritz J.M., Hyde A.C. (eds.) Classics of Public Administration (4th edn.). - Belmont, CA: Wadsworth, 1997, pp. 457-475.

8. Bovaird T. Public Management and Governance / T. Bovaird, E. Loffler (eds). - London, Routledge, Taylor & Francis Group, 2003. - 255 p.

9. Clarke J. The managerial state: power, politics and ideology in the remarking social welfare / Clarke John and Newman Janet. - London: Sage, 1997.

10. Encyclopedia of governance: in 2 volumes / [Mark Bevir (Ed.) et al.]. - London: sAgE Publications Ltd., 2007. - Vol. 1. - 1028 p.

11. Flynn N. Managerialism and public services: some international trends / Norman Flynn. - London: Sage/Open university, 2000. - Р. 27 - 45.

12. Hood C. A public management for all seasons? / Christopher Hood // Public Administration. - 1991. - Vol. 69. - Р. 3 - 19.

13. Osborne D. Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector / David Osborn, Ted Gaebler. USA: Reading, MA: Addison-Wesley, 1992. - 432 p.

14. Pollitt C. Public management reform: [A comparative analysis] / Pollitt C., Bouckaert G. - (2nd ed.). Oxford, UK: Oxford University Press, 2004, pp.151-155.

15. Public management development: [survey] / Organization for Economic Cooperation and Development. - France: Paris: Organization for Economic Cooperation & Devel, 1993. - 280 p.

16. Ranson S. Management for the public domain: enabling the learning / S. Ranson, J. Stewart - Basingsto-ke: Macmillan, 1994. - 304 p.

17. Trust in Government ethics measures in OECD countries. Principles for Managing Ethics in the Public Service: [Policy Brief] / OECD, 2000, pp. 74-79.

Размещено на Allbest.ru