Инновации в государственном управлении

Размещено на http://allbest.ru

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Высшая школа государственного администрирования

МГУ имени М.В. Ломоносова

Инновации в государственном управлении

Дагаев Александр Александрович,

кандидат технических наук, доцент

г. Москва

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению теоретических особенностей инновационной деятельности в сфере государственного управления.

Предмет исследования - понятие инновация в государственном управлении.

Цель - обосновать связь между успешной инновационной деятельностью, институциональными преобразованиями и их идеологическим сопровождением.

Основные задачи - описание различий в традиционном понимании содержания понятия инновация и его содержанием в сфере государственного управления, характеристика факторов, способствующих или препятствующих успешным инновациям в рассматриваемой области, анализ связи между инновационной активностью сотрудников на государственной службе и институциональными преобразованиями. Сделан вывод о важности триединства технологических, институциональных и идеологических инноваций в контексте целей и задач национального экономического развития.

Ключевые слова: инновации, типология, государственное управление, институты, экономический рост

Abstract

Innovation in public administration

The article is devoted to theoretical features of innovations activity in public administration. The research subject is the concept of innovation in public administration. The goal is to justify the relationship between successful innovations, institutional transformations and their ideological support. The main tasks are to describe the differences in the traditional interpretation of innovation and its content in public administration, to reveal the factors contributing to and hindering successful innovations in the field under consideration, to analyze the relationship between the innovation activity of employees in public service and institutional transformations. The conclusion is drawn about the importance of technological, institutional and ideological innovations trinity in context of the goals and objectives of national economic development.

Key words: innovation, typology, public administration, institutions, economic growth

В последние годы много говорилось и писалось о важности инновационной деятельности для обеспечения более высоких темпов экономического роста. На эти цели государством выделялись немалые бюджетные средства, создавались новые специализированные организации и объекты инфраструктуры, копировались лучшие зарубежные практики, успешно зарекомендовавшие себя в иных экономических условиях. Однако конечные результаты принимаемых мер не всегда соответствовали тем ожиданиям, которые на них возлагались. Одна из причин, возможно главная, состоит в том, что во многом правильные принимаемые меры осуществлялись в рамках неизменной институциональной среды и инерционной идеологической поддержки.

В своей Нобелевской лекции, произнесенной 11 декабря 1971 года, С. Кузнец отмечал: «Экономический рост страны может быть определен как долговременное увеличение возможностей удовлетворять все более разнообразные потребности населения в продуктах экономической деятельности. Эта возрастающая способность основана на развитии техники и технологии и на необходимых изменениях в институциональной структуре и идеологии. Важны все три составные части определения» [2].

На практике основное внимание в государственном управлении обычно уделяется первому слагаемому, которое связывает экономический рост с технологическим развитием, меньшее внимание - управленческим инновациям на государственной службе и почти полностью игнорируются необходимые институциональные преобразования и их идеологическое обеспечение. Как следствие, неудачно завершаются многие, казалось бы, правильные начинания, которые не нашли адекватной институциональной и идеологической поддержки.

При этом важно учитывать, что само содержание понятия инновация в государственном управлении может отличаться от традиционно принятой трактовке в инновационном менеджменте. Инновации в сфере технологического развития. В соответствии с современными представлениями, которые уходят своими корнями к работам Й. Шумпетера, движущей силой экономического развития является «созидательное разрушение», возникающее в результате появления новых товаров, услуг, технологий, освоения новых рынков и осуществления организационных преобразований. Обобщающим понятием качественных и количественных изменений выступает понятие «инновация». Согласно определению из «Руководства Осло», «Инновация - есть введение в употребление какого- либо нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги) или процесса, нового метода маркетинга или нового организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или внешних связях» [3]. Это определение в почти в идентичной формулировке было включено в 2012 году в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике».

Определение выделяет четыре типа инноваций: продуктовые, процессные, маркетинговые и организационные. Продуктовые и процессные инновации образуют группу технологических инноваций. Маркетинговые и особенно организационные инновации выходят за пределы технологической сферы и могут затрагивать ряд других сторон общественной жизни.

Субъектами инновационной деятельности в более узком (технологическом) понимании обычно выступают предприниматели, компании малого и среднего бизнеса и крупные промышленные корпорации. Их усилия направлены на осуществление радикальных и улучшающих изменений в бизнесе и экономике, однако могут приводить на достаточно длительных отрезках времени к определенным институциональным изменениям. Вместе с тем они практически не затрагивают идеологическую сферу на временном интервале традиционного инновационного цикла с момента разработки новой идеи до ее практического внедрения в экономике.

Исходя из идей С.Кузнеца, уместно поставить вопрос о триединстве технологических, институциональных и идеологических инноваций в контексте целей и задач национального экономического развития. Последние два типа инноваций можно с определенными допущениями отнести к понятию инноваций в государственном управлении. Именно государство и его институты в России обычно выступают ведущим субъектом подобных изменений.

Инновации в государственном управлении. В определении Программы развития ООН государственное администрирование выражает два тесно связанных между собой значения:

- агрегированный набор инструментов (политик, правил, процедур, систем, организационных структур, персонала и пр.), финансируемых из государственного бюджета и обеспечивающих управление и направление деятельности органов исполнительной власти, а также их взаимодействие с другими стейкхолдерами, представляющими интересы государства, общества и внешнего окружения;

- управление и имплементацию деятельности правительства по реализации законов, мер регулирования, принимаемых решений и предоставлению государственных услуг.

Управление в государственном секторе определяется как набор правовых норм, правил, правовых решений и административных практик, которые регулируют порядок предоставления общественных товаров и услуг. Оно связывает конституционные институты с реалиями выработки и реализации политических решений и государственного управления.

Инновации в государственном управлении представляют собой разработку нового дизайна политических мер и нового стандарта операционных процедур государственных организаций в отношении проблем выработки и осуществления государственной политики. Они помогают дать эффективный, креативный и уникальный ответ на новые встающие перед обществом вызовы или найти новый ответ на старые, трудно поддающиеся решению традиционными средствами проблемы [4]. В фундаментальном исследовании H.de Vries, V.Bekkers & L.Tummers [5] было изучено 10297 релевантных англоязычных публикаций за период с 1990 по 2013 гг., посвященных инновациям в государственном секторе, опубликованных в рецензируемых изданиях и наиболее авторитетных издательствах, проиндексированных в базах WEB of Knowledge, Scopus, Google, а также указанных экспертами в рассматриваемой области. Среди первичных критериев отбора использовалось наличие слова инновация в заголовке или аннотации, а также использование эмпирических данных, полученных в результате анкетных опросов, изучения кейсов и проведения экспериментальных исследований. После дополнительного изучения содержания публикаций было в итоге отобрано 133 пертинентных с точки зрения содержания исследования. В некоторых работах одновременно затрагивалось сразу несколько сфер государственного управления.

Они охватывали деятельность местных и региональных органов власти (27% и 4%, соответственно), федерального правительства (18%), органов управления в здравоохранении (18%), образовании (7%), социальном обеспечении (3%), сразу в трех и более секторах государственного управления (12%) и прочих направлениях (12%).

Отмечается, что разными авторами было сделано по меньшей мере 40 попыток дать общее определение и 26 попыток дать частное определение понятия инноваций в государственном управлении. На основании их изучения, H.de Vries, V.Bekkers & L.Tummers дают следующее определение: инновация в государственном управлении представляет собой введение новых элементов государственной службы в форме нового знания, новой организации, и/или новых управленческих и процессуальных навыков, которые существенно отличаются по сравнению с прошлым опытом.

Подобные инновации могут быть отнесены к одному из 4-х следующих типов: 1) процессные; 2) продуктовые; 3) управленческие и 4) концептуальные. Самыми часто встречающимися в государственном управлении (48% публикаций выделенной базы) оказались процессные инновации. Процессные инновации сосредоточены на улучшении качества и повышении эффективности внешних и внутренних бизнес- процессов органов государственного управления. Они изменяют отношения между сотрудниками организации и воздействуют на правила, роли, процедуры и структуры, связывающие сотрудников организации. Процессных инноваций различаются между собой по использованию административных и технологических элементов. В рассматриваемой выборке на долю первых приходится 41%, на долю вторых - 7% публикаций.

Административные процессные инновации реализуются в структуре, стратегии и процессах организации. Они направлены на совершенствования организационных практик, введение новых организационных структур и координацию использования имеющихся человеческих ресурсов. В государственном секторе такие изменения затрагивают, в частности, систему контрактов и приватизацию.

Технологические процессные инновации представляют собой новые элементы, введенные в организационную производственную систему или операционную службу для предоставления ее услуг потребителям и гражданам. Характерным примером подобных инноваций являются услуги электронного правительства.

Продуктовые или сервисные инновации нацелены на создание новых государственных услуг или продуктов. Их доля составила в рассматриваемом массиве исследований 19%.

Управленческие инновации связаны с разработкой новых форм работы и процессов, направленных на решение конкретных социальных проблем. Эта работа предусматривает кооперацию с другими стейкхолдерами, такими как граждане и частные компании. Удельный вес посвященных им публикаций в рассматриваемом массиве составил 12%.

Концептуальные инновации возникают в связи с внедрением новых концепций, систем отсчета или даже новых парадигм, которые помогают пересмотреть характер конкретных проблем, а также их возможные решения. Концептуальным инновациям был посвящен 1% публикаций рассматриваемого массива.

Наконец, отнесенные авторами статьи к числу прочих инновации еще не получили более-менее четкого определения, но имеют некоторые свои характерные особенности, например содержат выраженную поведенческую компоненту (9%) или несут определенный инновационный потенциал (3%).

Не все инновации становятся в итоге успешными в силу самых разных причин, т.е. оказываются устойчивыми на протяжении длительного времени и обеспечивают дополнительную ценность результатам деятельности организации. «Успешной инновацией является разработка и внедрение новых процессов, продуктов, услуг и методов работы организации, которые ведут к значительному улучшению результативности, эффективности и качества предоставляемых государственных услуг и методов их оказания».

H.de Vries, V.Bekkers & L.Tummers выделили ряд факторов, которые способствуют успеху инноваций в государственном управлении или создают для них труднопреодолимые препятствия.

К числу благоприятных факторов относятся:

Повышенный спрос и осведомленность со стороны граждан. Чем они выше, тем сильнее давление на государство с требованием предоставления тех или иных услуг населению и повышения их качества. Свежий характерный пример в этом отношении - развернувшееся во многих странах общественное движение за проведение более активных действий по защите окружающей среды и предотвращению необратимого изменения климата планеты.

Адаптивная и гибкая система государственной службы. Исследование показало, что профессионализм в административном управлении и институциональные ресурсы оказывают позитивное влияние на адаптацию инноваций. Более гибкое видение и желание гражданских служащих изменить существующие правила и организационные процедуры оставляют больше пространства для осуществления инноваций. И наоборот, занимаемая жесткая позиция и нежелание выходить за рамки традиционного круга должностных обязанностей серьезно подавляет инновационное мышление.

Сильные институциональные возможности для обеспечения изменений. Наличие сильных работающих институтов может влиять в большей мере на стремление и способность адаптировать и внедрять инновации. Наиболее успешные политические и экономические системы создали гибкие институциональные структуры, способные выдержать шоки и изменения, которые сопровождают процесс успешной эволюции. Однако простое решение, позволяющее сформировать подобные сильные институты, отсутствует. Они «вызревают» на протяжении достаточно длительного времени. государственный управление власть инновация

Желание изменить традиционные методы работы. Инновационный процесс обычно включает этап, на котором идеи приводят к появлению прототипов и необходимости их тестирования. Это, в свою очередь, требует инвестирования ресурсов в конструирование, внедрение и оценку новых организационных структур.

Наличие и непрерывность ресурсного обеспечения. Инкубирование, тестирование и внедрение инноваций требует соответствующих ресурсов. Государственные структуры, обладающие такими институциональными возможностями и ресурсами, должны быть по своему характеру более предпринимательскими. Жизненно важное значение для проведения ими инновационной политики имеет наличие уверенности в невозможности резкого изменения правил игры и перераспределения выделенных ресурсов.

Стойкость государственных служащих. Вероятность осуществления инноваций будет значительно выше, если государственные служащие будут привержены духу продвижения общественных товаров и роста благосостояния общества. Для осуществления инноваций им необходимо иметь ясное видение перспектив, а не следовать политике преимущественного реагирования возникающие сиюминутные проблемы. Они должны быть достаточно гибкими для того, чтобы не поддаваться любому виду политического давления и не фокусировать свои усилия исключительно на предоставлении услуг, требующих оперативного вмешательства со стороны государства. Иначе времени на инновационную деятельность просто не останется.

Низкие транзакционные издержки или их отсутствие. Шансы на успех в осуществлении инноваций будут тем выше, чем ниже трансакционные издержки. Последние растут по мере того, как для адаптации инноваций необходимо все больше участников переговоров и выработка консенсуса среди различных групп стейкхолдеров. Это ведет к увеличению затрат времени и финансовых ресурсов, а также требует большей мотивации для преодоления возникающих препятствий.

Видение лидера. Инновации почти всегда нарушают сложившийся статус-кво и могут вызвать сильное сопротивление со стороны укоренившихся групп интересов. В этих условиях возрастает роль менеджеров, которые формируют в организации необходимую культуру обучения. Наличие сильного лидерства мотивирует штат к принятию возникающих вызовов, создает дух коллективной ответственности, и помогает преодолеть возможные персональные возражения. Дальновидное и динамичное лидерство является императивом для успешного осуществления любого проекта. Как отмечают авторы статьи, это имеет особенно важное значение для развивающихся стран, которые еще не создали сложившихся зрелых институтов, отвечающих требованиям к ним в контексте экономического развития. Поэтому для «обучающейся организации» крайне важно иметь во главе приверженного инновациям лидера, способного провести ее успешно через этап трансформации.

Среди препятствий для осуществления инноваций выделяются:

1. Стремление уйти от рисков (Culture of Risk Aversion). Осуществление инноваций по определению означает продвижение новых концепций. Создание не испытанной прежде системы управления несет в себе элементы риска, поскольку далеко не все инновации оказываются в итоге успешными. Из -за высоких рисков гражданские служащие могут избегать перехода на новую инновационную траекторию управления.

2. Эдхосисм (Adhocism). Осуществление инноваций требует долгосрочного планирования, устойчивости и преданности начатому делу. Большинство правительств в странах рыночной демократии находятся под давлением различных политических сил и требований со стороны населения. Наличие полученного на выборах мандата и одновременно приближение следующего электорального цикла делает более привлекательны проведение политики эдхосисма вместо осуществления мер, которые дадут позитивные результаты в долгосрочной перспективе.

3. Давление ответственности и административные барьеры. Гражданские служащие работают в условиях сильного давления и бюджетных ограничений. Это не дает им времени или сдерживает желание принимать и реализовывать инновационные стратегии. Кроме того, различие в уровне заработной платы с частным сектором заметно снижает мотивацию для самоотверженной работы.

4. Отсутствие стимулов. В большинстве организаций государственного сектора нет стимулов для выхода служащими за пределы своих должностных обязанностей. Они не поощряются и не получают вознаграждения за предложение инновационных идей. Выгоднее использовать в своей работе испытанные и проверенные методы, а не новые инновационных подходы, поскольку в случае их неудачной реализации могут возникнуть личные проблемы, а в случае успеха достигнутые результаты могут не получить адекватной оценки и вознаграждения.

Роль правительства и государственных организаций. Процесс осуществления инноваций в государственном секторе не является простым и линейным. Он требует хорошего планирования и напряженной работы. Каждый этап инновационного цикла опирается на предыдущий и содержит предпосылки для следующего этапа. Правительству принадлежит важная роль на всех этапах от инкубирования новых идей до их практического использования. В работе [5] приводится пример правительства Сингапура, которое создало инкубатор i^he Enterprise Challenge». Он предоставляет небольшой объем финансирования для идей, которые «имеют потенциал для создания новой ценности или существенных улучшений в обеспечении услуг общественного сектора». На следующем этапе осуществляется тиражирование и адаптация лучших практик другими государственными организациями. Это само по себе является признанием заслуг инноваторов и часто имеет для них большее значение, чем материальное вознаграждение.

В настоящее время ряд международных организаций учредили и присуждают свои премии в области государственного управления. Одной из самых престижных является премия ООН за достижения в области государственных услуг (United Nations Public Service Awards). Она поощряет креативные достижения и вклад институтов государственного управления в более эффективное и ответственное государственное администрирование. Программа способствует повышению роли, профессионализма и наглядности работы государственной службы.

В отборочном цикле 2018 года было представлено 437 номинантов от 79 стран, 343 из которых соответствовали установленным критериям. Наибольшее количество проектов - 210 - поступило от стран Азии и Тихоокеанского региона, далее шли страны Африки (106), Латинской Америки и Карибского бассейна (75), Западной и Восточной Европы (32 и 14, соответственно). К финальному этапу были допущены 37 проектов, 8 проектов из 8 стран были признаны победителями конкурса.

В 2019 году премия присуждалась в рамках укрупненных регионов по пяти номинациям:

1. Обеспечение инклюзивных и равнодоступных услуг для каждого жителя.

2. Обеспечение интегрированных подходов в работе государственных учреждений.

3. Развитие эффективных и ответственных общественных институтов.

4. Содействие цифровой трансформации в государственных учреждениях.

5. Продвижение государственных служб, учитывающих гендерные аспекты, для достижения целей устойчивого развития.

Значительное внимание вопросам совершенствования государственного управления уделяет Организация экономического сотрудничества и развития. Ее исследования (The OECD Observatory) позволили установить следующие характеристики инноваций в государственном секторе:

а)новизна: инновации способствуют новым подходам к развитию той среды, в которой они осуществляются.

б)имплементация: инновации должны быть реализованы на практике. Это не могут быть только идеи;

в)влияние: инновации нацелены на результат, в том числе, на повышение эффективности, результативности, лучшее удовлетворение запросов граждан или работников предприятий.

На необходимость инновационного обновления государственного сектора указывает и Европейская комиссия. Развитие инновационных подходов и формирование инновационного государственного сектора был о признано в качестве приоритета Стратегии Европа 2020. его оценка является одним из пяти ключевых приоритетов Ежегодного обзора Annual Growth Survey (European Semester).

На постоянной основе осуществляется ряд мер, в том числе: содействие инновационным государственным закупкам и развитию электронного правительства, работа экспертных групп по вопросам инноваций в государственном секторе, измерение инноваций в государственном секторе, снижение административной нагрузки, кооперация со странами - членами ЕС и ОЭСР.

Европейская премия в области государственного администрирования (European Prize for Innovation in Public Administration) в размере 100000 евро присуждается за наиболее инновационные, нацеленные в будущее инициативы в общественном секторе, которые приносят пользу гражданам, фирмам или сфере науки и образования в рамках недели инновационных регионов Европы. Значительное внимание инновациям в государственном секторе и институциональным преобразованиям уделяется в последние годы в КНР. В докладе 19 Всекитайскому съезду Коммунистической партии Китая, 18 октября 2017 года, отмечалось, что необходимо непрерывно стимулировать модернизацию системы и потенциала государственного управления, решительно устранять любые взгляды и концепции, не отвечающие требованиям современности, прорывать оковы затвердевших интересов, на основе заимствования полезных достижений человеческой цивилизации формировать законченную, научно обоснованную, нормативную и эффективно функционирующую институциональную систему.

Проблема активного применения инновационных подходов в государственном управлении, совершенствования институциональной среды и действенного идеологического обеспечения в этой сфере приобретает сегодня крайнюю актуальность в Российской Федерации в связи с решением масштабных задач, поставленных в майском (2018 года) Указе Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 19 февраля 2019 года, поставленные задачи «требуют больших усилий с нашей стороны. Но они отвечают масштабу и скорости перемен в мире. Мы обязаны двигаться только вперед, постоянно набирая темп этого движения. Если же кто-то предпочитает работать по накатанной, не напрягаясь, избегать инициативы и ответственности, то лучше сразу уйти. Я уже слышу, что «там нельзя», «здесь слишком сложно», «там слишком высокая планка», «не получится». С такими настроениями лучше к снаряду не подходить. Людей, кроме того, не обманешь. Они остро чувствуют лицемерие, неуважение к себе и любую несправедливость. Их мало интересует бюрократическая волокита, бумажная текучка. Для людей важно, что реально сделано и как это улучшает их жизнь, жизнь их семей» [1]. Таким образом, для того, чтобы мобилизовать творческую энергию государственных служащих на решение поставленных задач представляется целесообразным активнее включить в работу описанные выше факторы, которые способствуют успеху инноваций в государственном управлении, и противопоставить их тем факторам, которые могут создавать на этом пути труднопреодолимые препятствия.

Иными словами, следует обеспечить необходимую институциональную и идеологическую поддержку инновационной деятельности в государственном управлении.

Список источников

1. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. 20 февраля 2019 года. http://kremlin.ru/events/president/news/59863

2. Кузнец С. Лекция при вручении Нобелевской премии по экономике. 11 декабря 1971 года.

3. Руководство Осло. Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям. 3 изд. Paris: OECD, 2005; русский перевод М.: ЦИСН, 2006.

4. Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration. Committee of Experts on Public Administration Fifth session. New York, 27-31 March 2006. Agenda item 5. Compendium of basic terminology in governance and public administration. United Nations. Economic and Social Council. E/C.16/2006/4.

5. Innovations in the Public Sector: A Systematic Review and Future Research Agenda by Hanna de Vries, Victor Bekkers & Lars Tummers/ Paper presented at IRSPM conference April 9 - 11 2014, Ottawa.

Размещено на Allbest.ru