Совершенствование государственного стратегического управления в Российской Федерации

Abstract: the article suggests an approach to forming a unified system of strategic planning documents providing a methodological link between the main blocks of the Russian Federation territorial development state strategic management system. The subject of this research is state strategic management in the Russian Federation. The research aim is to reveal the importance of improving state strategic management in the Russian Federation. Priority tasks concentrate on considering the concept of strategic management and territorial development. It is concluded that the existing strategic management model needs adjustment in its main blocks content.

Key words: state strategic management system, strategic management, social and economic development program.

Переход экономики РФ к социально-ориентированному, инновационному типу развития предъявляет принципиально новые требования в отношении содержания государственного управления социальным и экономическим развитием страны, включая и ее территориальное развитие. Основой системы государственного управления социальным и экономическим развитием государства, которая формируется сейчас, являются стратегическое планирование и механизмы, которые соответствуют ему: прогнозирование социального и экономического развития; мониторинг реализации и разработка программ социального и экономического развития; реализация приоритетов государства посредством механизмов федеральной адресной инвестиционной программы, ведомственных и федеральных целевых программ; механизм управления по результатам в исполнительных органах власти [2].

При этом, Правительство РФ рассматривает стратегическое планирование социального и экономического развития муниципальных образований и субъектов РФ в качестве одного из направлений усовершенствования существующей системы стратегического государственного управления. В то же время значимая роль отведена образованию единой системы документов стратегического планирования развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, которые совокупно должны создать предсказуемую среду, которая была бы благоприятной для реализации и планирования инвестиционных проектов и программ бизнеса [3]. стратегическое планирование управление

Ключевые положения, касающиеся разработки единого комплекса стратегической документации государственного управления социальным и экономическим развитием страны, включая развитие субъектов РФ, определяются в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N° 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (далее - Закон) [5]. В первый раз при переходе к рыночным механизмам регулирования национальной экономики в законе были определены и взаимоувязаны друг с другом такие функции стратегического государственного управления, как стратегическое планирование, прогнозирование, а также программирование социального и экономического развития страны. Согласно указанным функциям государства в сфере регулирования социального и экономического развития страны был утвержден состав стратегических государственных документов, а также порядок их разработки. Система таких документов отражена на рис. 1.

Рис. 1. Основная документация системы стратегического государственного управления социальным и экономическим развитием РФ

Установлено, что Правительством РФ обеспечивается разработка программ, концепций и прогнозов социального и экономического развития страны на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы. В то же время предусмотрена преемственность разработок среднесрочной документации относительно долгосрочной, а краткосрочной - относительно среднесрочной.

Законом установлено требование о разработке прогнозов социального и экономического развития субъектами РФ. Сейчас субъекты РФ, а также их муниципальные образования, разрабатывая прогнозы собственного социального и экономического развития, помимо положений Закона, также принимают во внимание Методические рекомендации Министерства экономического развития РФ, определяющие механизм разработки прогнозов социального и экономического развития и методику вычисления их показателей.

Рассматривая значение этого документа для формирования системы стратегической документации по управлению развитием страны на региональном уровне, требуется выделить его положение, согласно которому исполнительными органами власти субъектов РФ на базе общероссийских сценарных условий выполняется разработка региональных прогнозных сценариев, определяющих стратегию развития на некоторый период, на основе имеющихся ресурсов и потребности в решении существующих проблем [4, с. 7].

После отмены системы директивного государственного планирования в правительственном документе было впервые употреблено такое понятие, как «стратегия развития субъекта Федерации». В качестве документа стратегического управления развитием субъекта РФ стратегия является комплексом мер, которые осуществляются властными органами субъекта РФ в сфере:

- повышения уровня жизни граждан;

- развития реального экономического сектора региона;

- стимулирования деятельности инвестиционной направленности;

- развития среднего и малого бизнеса;

- реализации и разработки бюджетов региона;

- реформирования системы финансирования и структуры управления ЖКХ;

- осуществления программ социального характера.

Кроме того, в Методических рекомендациях сделано указание на необходимость увязки стратегии регионального развития и концепции государственной социальной и экономической политики на конкретный период (целями, способами и приоритетами ее реализации), а также учета задач и цели федеральной региональной политики.

По поручению Президента РФ, а также при участии ученых в 2001 году Министерство экономического развития РФ разработало документ, название которого - «Стратегия территориального развития России» (далее - Стратегия). Он стал составной частью «Основных направлений социально -экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу». В Стратегии определяются ключевые цели территориального развития страны, приоритеты государства в области реструктуризации региональной экономики,

задачи органов власти федерального уровня в области развития национального экономического пространства, а кроме того, стадии их реализации.

При этом, как подчеркнул академик РАН А. Гранберг (являющийся руководителем группы ученых, которые участвовали в разработке Стратегии), основной проблемой реализации Стратегии является то, что она ни организационно, ни законодательно не встроена в механизм стратегического государственного управления социальным и экономическим развитием страны. Для реализации Стратегии территориального развития необходимы серьезные изменения экономических, институциональных, правовых механизмов государственного регулирования и федеративных отношений [1, с.27].

Необходимо заметить, что отсутствие в системе стратегического государственного управления законодательно утвержденных и методологически связанных документов, которыми регулировалось бы социальное и экономическое развитие субъектов РФ, значительно понижает результативность стратегического планирования, которое осуществляется и непосредственно в регионах, и на федеральном уровне.

В настоящий момент выстраивается своеобразная пирамида территориального стратегического планирования, вершиной которой является федеральный центр, а в основании располагаются муниципальные образования. При этом каждый элемент данной пирамиды имеет свое видение собственных интересов и по-своему занимается выстраиванием приоритетов развития. Наглядным являются несогласованность элементов пирамиды, отсутствие между ними налаженных стабильных коммуникаций. Вследствие этого ситуация складывается так, что субъекты РФ стремятся предугадать действия федерального центра, при этом муниципальные образования стремятся предугадать действия, а также приоритеты в развитии, которые определяются властными органами субъектов РФ. Очевидным является то, что необходим определенный комплекс действий всех участвующих в территориальном стратегическом планировании.

Потребность в совершенствовании системы стратегического гос удар-ственного управления социальным и экономическим развитием субъектов РФ также обусловливается действиями российского Правительства в сфере реформирования бюджетного процесса. Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, основное направление реформирования бюджетного процесса заключается в совершенствовании и расширении области применения программно-целевых методов.

Программно-целевые методы предполагается совершенствовать посредством внедрения в практику бюджетного планирования на всех управленческих уровнях модели бюджетирования, которое ориентировано на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть ее заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) бюджетными программами, которые реализуются

ими, в прямой зависимости или с учетом достижения определенных результатов согласно среднесрочным приоритетам социальной и экономической политики и в рамках прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Для расширения области применения программно-целевых методов в бюджетном планировании потребовалось внедрить в практику государственного управления такие инструменты, как бюджетные целевые программы и доклады об основных направлениях и результатах деятельности субъектов бюджетного планирования.

В качестве документов стратегического государственного управления, бюджетные целевые программы (ведомственные и федеральные) являются комплексом опытно-конструкторских, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных, социально-экономических, производственных и прочих мероприятий, благодаря которым обеспечивается эффективное решение задач в сфере экономического, культурного, социального и экологического развития РФ. Ведомственные и федеральные целевые программы рассматриваются как два типа бюджетных целевых программ, единых по принципу формирования и реализации, однако разных по статусу и содержанию. Ключевое назначение федеральных целевых программ заключается в том, чтобы являться инструментом осуществления федеральной социальной и экономической политики, а ведомственных целевых программ - быть инструментом реализации бюджетного учета и планирования.

Итак, активное использование Правительством РФ в собственной деятельности в области регулирования национального социального и экономического развития функций стратегического управления (прогнозирования, стратегического социального и экономического планирования, программирования и среднесрочного бюджетного планирования, которое ориентировано на результаты), а кроме того, острая потребность со стороны региональных властных органов в точном механизме взаимодействия с федеральным центром по стратегическим вопросам, касающимся их развития, ведут к необходимости совершенствования сложившейся на сегодня системы стратегического государственного управления развитием субъектов РФ.

Концепция стратегического управления территориальным развитием РФ является документом, в котором содержатся ключевые механизмы, формы и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов РФ при решении финансовых, экономических, социальных, политических и прочих вопросов, которые имеют связь с территориальным развитием страны. Концепция представляет собой, в первую очередь, политику государства в сфере поддержания и формирования результативных федеративных отношений экономического характера. Вследствие этого, содержание концепции должно быть менее всего подверженным изменениям, это долгосрочная позиция федерального центра относительно субъектов Федерации.

Видится, что в качестве основных элементов этой системы должны выступать:

- концепция стратегического управления территориальным развитием РФ;

- стратегия территориального развития РФ;

- программа социального и экономического развития РФ (региональный раздел);

- бюджетные целевые программы территориального развития РФ (рис. 2).

Рис. 2. Система государственного стратегического управления территориальным развитием РФ

Стратегия территориального развития РФ является документом, в котором определяются задачи, приоритеты, цели, а также параметры долгосрочного развития национального экономического пространства, а кроме того, размещение объектов капитального строительства различного уровня (включая объекты федеральных энергосистем, использования атомной энергетики, безопасности и обороны, путей сообщения, транспорта и др.), размещение и развитие зон разного назначения (с особыми условиями использования, природоохранных и др.), развитие территорий объектов культурного наследия и прочих территорий особого регулирования. В связи с этим Стратегия территориального развития РФ является совокупностью взаимодополняющих и взаимоувязанных документов: стратегий социального и экономического развития макрорегионов РФ (таковыми способны являться федеральные округа), схем территориального планирования федерального уровня. Если стратегии развития макрорегионов должны дать ориентиры для субъектов РФ, а также их муниципальных образований в социальном и экономическом развитии территории, которая подведомственна им, то схемы территориального планирования представляют собой основание для принятия государственными органами власти и органами самоуправления местного уровня решений при планировании мероприятий по социальному и экономическому развитию РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Программа социально-экономического развития РФ (региональный раздел) является документом, в котором содержится комплекс мероприятий, которые инициируются, разрабатываются, утверждаются и осуществляются федеральными государственными органами власти на среднесрочный период. По этой причине указанный документ стоит рассматривать в качестве федеральной региональной политики, реализуемой Правительством РФ в рамках некоторого периода времени.

В качестве основного инструмента реализации программы социального и экономического развития РФ должны выступать бюджетные целевые программы (ведомственные и федеральные), которые решают проблемы территориального развития страны. Их миссия в системе государственного стратегического управления территориальным развитием заключается в обеспечении прямой связи между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования согласно стратегическим приоритетам и задачам территориального развития страны.

Предлагаемый подход к формированию системы государственного стратегического управления территориальным развитием РФ позволит создать механизм разработки и реализации соответствующих документов федерального уровня, без которых в настоящее время невозможно эффективно осуществлять стратегическое управление социально-экономическим развитием субъектов РФ. Представляется, что данная модель стратегического управления при определенном корректировании содержания ее основных блоков может применяться и в системе регионального стратегического управления с целью обеспечения методологического единства в разработке основных документов стратегического планирования (стратегического плана, среднесрочной программы и бюджетных целевых программ) социально-экономического развития субъекта Федерации и его муниципальных образований.