Моделі управління містами-метрополісами

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Моделі управління містами-метрополісами

А.В. Береза

Розглянуто зарубіжний досвід реформування міського управління в процесі метрополізації. Аналізуються фактори, що сприяють формуванню мегаполісів, а також форми взаємодії міста з прилеглими територіями. Про створення надмуніципального органу управління Київською агломерацією пропонується згадати в новій редакції Закону України «Про Місто Київ-столицю України».

Ключові слова: мегаполіси, агломерації, Місцеве самоврядування, адміністративно-територіальний устрій, урбанізація, Державне управління.

Bereza Anatolii. Governing models of metropolitan cities

Foreign experience of reforming city management during the metropolisation process is considered. The factors contributing to the formation of metropolitan cities and the forms of cooperation between the city and the surrounding territories are analyzed. It is proposed to mention the creation of a supra-municipal body to manage the Kyiv agglomeration in the new version of the Law of Ukraine «On the City of Kyiv -- the Capital of Ukraine».

Key words: metropolises, agglomerations, local self-government, administrative and territorial structure, urbanization, public administration.

Швидкі темпи урбанізації, глобалізації та регіоналізації зумовили зростання функціональної ролі міст не лише в регіональному, національному, а й глобальному масштабі. Це дістало своє відображення і у низці документів регіональних організацій, зокрема у Програмі територіального розвитку Європейського Союзу, Європейській хартії міст -- ІІ: Маніфест нової урбаністики (1992), Лейпцизькій хартії «Міста Європи на шляху сталого розвитку» (2007) тощо. Основна ідея полягає у тому, що завдяки створенню міст-метрополісів можна мінімізувати негативні наслідки надмірної концентрації ресурсів на певних територіях, що призводить до погіршення екологічної ситуації, поглиблення соціальної та територіальної нерівності, гальмування економічного розвитку країни загалом.

Проблема метрополісів або агломерацій відносно нова для України. Наприкінці 2017 року Київська міська рада прийняла рішення про створення столичної агломерації для об'єднання зусиль із сусідніми населеними пунктами для розв'язання спільних проблем, координації зусиль та розробки єдиної стратегії розвитку території. Відзначимо, що необхідність виділення окремої категорії населеного пункту -- агломерації та законодавчого врегулювання його статусу згадувалося ще у Концепції адміністративної реформи, прийнятій у 1998 році. Майже через десятиліття у Державній стратегії регіонального розвитку до 2015 року, схваленій Кабінетом Міністрів України в 2006 році, відзначалася необхідність пошуку шляхів фінансування проектів «розбудови і модернізації технічної та суспільної інфраструктури найбільших міських агломерацій і великих міст (Донецьк, Дніпро, Київ, Львів, Одеса, Харків) з метою перетворення їх на основні осередки припливу людей, товарів, капіталу та інформації». Оновлений варіант Державної стратегії регіонального розвитку до 2020 року, прийнятий у 2014 році, не містив терміна «агломерація», однак визнавав необхідність підвищення ролі міст у подальшому розвитку регіонів, досягнення територіальної соціально-економічної інтеграції та поширення позитивних процесів розвитку міст на інші території. Спроба законодавчо врегулювати статус великих урбаністичних утворень була зроблена в 2017 році, коли на розгляд парламенту було внесено законопроект «Про міські агломерації», який навіть не розглядався у першому читанні, й був відкликаний наприкінці серпня 2019 року.

В рамках реалізації ініціативи «Київська агломерація» у 2017 році Київська міська рада надіслала запрошення на вступ до неї шістьом містам обласного значення, а також 33 селам і селищам області. Однак на нього відгукнулися лише три міста обласного значення та чотири села і селища, що поставило під сумнів ймовірність реалізації цього проекту. При цьому столиця уже включала до свого складу прилеглі села: в 1988 -- Бортничі, Жуляни і Троєщину а в 2001 -- Пущу-Водицю. Ймовірно, завдяки успішній реалізації децентралізаційної реформи органи місцевого самоврядування покращили своє становище і неохоче відмовлятимуться від отриманих повноважень та ресурсів задля реалізації спільних метрополійних проектів. Однак вивчення зарубіжного досвіду свідчить, що утворення метрополісів або агломерацій стає необхідністю, а не одним із варіантів розвитку системи місцевого самоврядування. метрополіс місто регіональний

Впровадження різноманітних форм співробітництва між великими містами та прилеглими територіями є панівною тенденцією в низці країн світу починаючи з кінця ХХ ст. Ці реформи відображають визнання того факту, що великі міста та їх сфери впливу (метрополійні території) потребують більшого співробітництва насамперед з огляду на економічні, екологічні та соціальні міркування.

Після економічної кризи 2008 року спостерігається збільшення кількості випадків впровадження або удосконалення моделей співробітництва між великим урбаністичним центром та прилеглими територіями, що мали за мету досягнення оптимального балансу між економічними вигодами від економії на масштабі та гнучким реагуванням на потреби конкретних органів місцевого самоврядування та мешканців територій. Так, у Фінляндії прийняли закон, що надає столиці Гельсінкі та ще десяти урбаністичним територіям особливий статус в рамках реформи місцевого самоврядування. У Новій Зеландії в 2010 році було об'єднано прилеглі території та сформовано раду Окленда, яка відповідає за розвиток нового утворення. У Франції закон про удосконалення системи територіальних органів державної влади був прийнятий в грудні 2012 року, що стало основою для формування трьох найбільших метрополісів країни: Париж-Іль-де-Франс, Великий Ліон та Екс-Марсель-Прованс, а також 11 «метрополій загального права», в яких проживають понад 400 тис. осіб. Останнім було надано більше повноважень у сфері економічного розвитку, житлово-комунального господарства, захисту навколишнього середовища, доріг та соціального забезпечення. У Великобританії система угод між урядом та містами (City Deals), запроваджена в 2012 році, передбачає нові повноваження та особливі механізми фінансування для великих міст, що дає їм можливість консолідувати свої управлінські структури.

В Австралії метрополійні реформи були започатковані у різних штатах. Так, у липні 2011 року Західна Австралія доручила групі експертів (Metropolitan Local Government Review Panel) проаналізувати та оцінити стан справ у сфері управління столицею штату -- Пертом. Звіт, випущений в 2012-2013 роках, містив 30 рекомендацій, що стали предметом консультацій з громадськістю влітку 2013 року. Однак в 2015 році керівництво штату вирішило відкласти розгляд питання про зміну кордонів метрополійного міста. Аналогічні реформи були проведені в Греції, де низка повноважень метрополійного утворення, зокрема у сфері транспорту, комунікації, екології та просторового планування, були передані Аттіці та Салонікам, як передбачав так званий «план Каллікратіса -- закон про адміністративно-територіальну реформу 2010 року. В Данії реформа місцевого самоврядування 2007 року надала особливий статус Великому Копенгагену; в Туреччині статус метрополійного муніципалітету було надано 30 великим міським поселенням: 16 в 1980-х роках, а ще 14 -- після місцевих виборів у березні 2014 року). У Південній Кореї Сеул та 6 мегаполісів, в яких проживають понад 1 млн мешканців, вважаються метрополійними центрами, аналогічний статус мають більш заселені провінції. У Португалії в 1991 році уряд створив два метрополіси -- Лісабон та Порто, переглянувши їх статус в 2003 та 2008 роках.

В Італії закон, що запровадив метрополіси, набув чинності 8 квітня 2014 року. Прийняття закону було зумовлено нездатністю органів місцевого самоврядування скористатися інструментами для розвитку різноманітних форм співпраці на регіональному рівні, наданими законом від 1990 року. Хоча на деяких великих урбанізованих територіях справді з'явилися структури для координації діяльності між учасниками, але вони виявилися дуже слабкими, неспроможними вирішувати ключові соціальні, економічні, просторові та екологічні проблеми регіонів Італії. Для десяти великих міст -- Барі, Болоньї, Венеції, Генуї, Мілану, Неаполя, Реджо-ді-Калабрія, Риму, Туріна та Флоренції була розписана послідовність кроків для отримання статусу міста-метрополіса, яка мала завершитися до 31 грудня 2014 року із прийняттям відповідного статуту. Згідно із законом мери центральних міст провінцій автоматично стали мерами метрополіса (sindaco metropolitano) і отримали право ініціювати процес формування нової одиниці. Статут кожного метрополіса мав бути схвалений конференцією метрополісу (conferenza metropolitan), що складалася з мерів усіх муніципалітетів провінції та членів відповідних рад, (ст. 1, п. 42 Закону), що мала бути створена до 30 вересня 2014 року. До тої ж дати з-поміж мерів та членів рад провінцій мала бути обрана рада метрополіса (consiglio metropolitan). Кількість її членів залежить від кількості мешканців: міста з населенням 3 млн і більше мають 24 депутати, від 800 тис. до 3 млн -- 18, решта -- 14 депутатів. Компетенція управлінського органу міста-метрополіса залежить виключно від положень статуту, оскільки цей закон не встановлював жодних обмежень на глибину і масштаб співробітництва в межах нового утворення.

На міста-метрополіси покладається відповідальність за місцеве планування і зонування, забезпечення діяльності місцевої поліції, розвиток транспорту і надання міських послуг. Статут також міг впровадити радикальні зміни у політичну природу метрополісів через запровадження прямих виборів мера та членів ради. Однак процедура виборів мала визначатися парламентом країни. Також законом передбачалася можливість зміни меж регіонів, що набувають статусу метрополіса, однак вони мали відповідати обмеженням ст. 133 Конституції, що вимагає прийняття парламентом спеціального закону та залучення до обговорення усіх прилеглих територій.

Аналіз зарубіжного досвіду створення метрополійних територій виявив, що у двох третинах випадків для управління ними створюються спеціальні органи, на які покладено відповідальність за їх розвиток6. Більше того, частина з них була створена або реформована у результаті економічної кризи 2008 року. Дослідниками також була встановлена залежність між ступенем фрагментованості органів місцевого самоврядування та повноваженнями органу, що відповідав за співробітництво між ними. Так, більш фрагментовані метрополійні території потребують сильніших координаційних інститутів.

Дослідження міст-метрополісів країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) показало, що майже 80% органів управління метрополісами опікуються регіональним розвитком, понад 70% -- транспортом та понад 60% -- просторовим плануванням, а більше половини органів займаються цими трьома напрямами одночасно. Вибір саме цих сфер для координації зусиль між великим урбаністичним центром та прилеглими територіями зумовлений тим, що саме щодо них мешканці висувають найбільше вимог, а вирішення проблем дає швидкий і очевидний результат.

У найбільш загальному вигляді в країнах-членах ОЕСР можна виділити чотири основні моделі (в міру зростання інституціоналізації)Governing the Metropolitan City of Venice. Paris: OECD Publishing, 2015. 70 р. 8.Ahrend R. What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries.OECD Regional Development Working Papers. 2014. № 5. 33 р. 9.Проект Закону про місто Київ -- столицю України № 2143-3 від 24.09.2019. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=66939.:

- неформальна, м'яка кооперація, до якої вдалися близько половини міст-метрополій. Часто зустрічається у випадку поліцентричного міського розвитку, оскільки слабо інституціоналізовані платформи для обміну інформацією та консультацій відносно легко створити та ліквідувати. Їй не вистачає інструментів впливу, а їх відносини з громадянами та іншими рівнями державного управління залишаються мінімальними;

- створення міжмуніципальних органів влади -- близько 25% випадків. Вони створюються з єдиною метою: поділити видатки та відповідальність між муніципалітетами-членами, іноді за участі інших рівнів державного управління або галузевих організацій. Багатоцільові органи включать визначений перелік ключових сфер міського розвитку, такі, як землекористування, транспорт, інфраструктура;

- формування надмуніципальних органів влади (14% випадків, Італія). Додатковий рівень над муніципалітетами може бути запроваджено шляхом створення органу управління метрополіса, який обирається на прямих виборах, або результатом об'єднання вищих органів державної влади з невиборними структурами метрополіса. Міра залучення муніципалітету та фінансова спроможність часто визначає ефективність діяльності таких надмуніципальних органів влади;

- надання особливого статусу містам-метрополісам (8%). Міста, що мають законодавчо визначену кількість мешканців, можуть отримати спеціальний статус, який аналогічний органам регіонального управління, і відповідну компетенцію (наприклад міста-землі у Німеччині).

При цьому наявність центрального управлінського органу метрополіса може зменшити негативні наслідки муніципальної фрагментації майже наполовину. Відсутність такого координуючого органу сприяє розростанню міських нетрів, погіршенню екологічної ситуації та накопиченню проблем у сфері транспорту.

В Україні на розгляді парламенту перебуває законопрект «Про місто Київ -- столицю України», ст. 8 якого передбачає, що територіальна громада міста Києва та територіальні громади населених пунктів Київської області формують свої взаємовідносини на договірних, компенсаційних та інших засадах, визначених законами України. При цьому органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади міста Києва реалізують разом з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування Київської області спільні проекти, цільові програми розвитку, заходи з охорони довкілля, плани використання трудових ресурсів, будівництва автомобільних шляхів, систем зв'язку об'єктів інженерно-комунального призначення тощо.

Вважаємо, що у новій редакції закону про столицю можна було б передбачати більш інституціоналізовані моделі співробітництва між Києвом та прилеглими територіями, зокрема створення надмуніципальних органів влади. У випадку позитивних результатів такої кооперації зусиль цей досвід можна було б поширити на інші великі міста України. Про ініціювання створення місцевої асоціації «Київська агломерація»; Рішення Київської міської ради № 1045/4052 від 21 грудня 2017 року. URL: http://kreschatic.kiev.ua/ua/5062/doc/1517382548.html. 2. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. №1001. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1001-2006-H. 3. Проект Закону про міські агломерації № 6743 від 17.07.2017. URL: http://w1.c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62318. 4. OECD Regional Outlook 2014: Regions and Cities: Where Policies and People Meet. Paris: OECD Publishing, 2014. 291 р. 5.Disposizionisullecittа metropolitane, sulle province, sulleunioni e fusionidi comuni(Legge7 aprile 2014, n. 56). URL: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/4/7/14G00069/sg. 6. Ahrend R., Gamper C., Schumann A. The OECD Metropolitan Governance Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in Large Urban Agglomerations. OECD Regional Development Working Paper. 2014. № 4

Література

1. Pro initsiiuvannia stvorennia mistsevoi asotsiatsii «Kyivska ahlomeratsiia»; Rishennia Kyivskoi miskoi rady № 1045/4052 vid 21 hrudnia 2017 roku. URL: http://kreschatic.kiev.Ua/ua/5062/doc/1517382548.html.

2. Pro zatverdzhennia Derzhavnoi stratehii rehionalnoho rozvytku na period do 2015 roku: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 21 lypnia 2006 r. №1001. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1001-2006-p.

3. Proekt Zakonu pro miski ahlomeratsii № 6743 vid 17.07.2017. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62318.

4. OECD Regional Outlook 2014: Regions and Cities: Where Policies and People Meet. Paris: OECD Publishing, 2014. 291 р.

5. Disposizionisullecittа metropolitane, sulle province, sulleunioni e fusionidi comuni (Legge7 aprile 2014, n. 56). URL: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/4/7/14G00069/sg.

6. Ahrend R., Gamper C., Schumann A. The OECD Metropolitan Governance Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in Large Urban Agglomerations. OECD Regional Development Working Paper. 2014. № 4.

7. Governing the Metropolitan City of Venice. Paris: OECD Publishing, 2015. 70 р.

8. Ahrend R. What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries.OECD Regional Development Working Papers. 2014. № 5. 33 p.

9. Proekt Zakonu pro misto Kyiv -- stolytsiu Ukrainy № 2143-3 vid 24.09.2019. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66939.

Размещено на Allbest.ru