Особливості взаємодії управлінських органів у сфері охорони здоров’я

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості взаємодії управлінських органів у сфері охорони здоров'я

Specific features of the interaction of management agencies in the health care sector

Муляр Г. В.,

кандидат історичних наук, доцент, доцент кафедри кримінального права, процесу та криміналістики Академії праці, соціальних відносин і туризму

У статті розглядаються питання статусу, компетенції та взаємодії органів, які здійснюють державну політику та управлінську діяльність у сфері охорони здоров'я в Україні. Розкрито повноваження парламентських структур і Президента у цій сфері. Зосереджено увагу на особливому значенні в парламентській діяльності профільного Комітету з питань здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування. Наголошено, що взаємоузгоджені дії Верховної Ради України та Президента України повинні відбуватися першочергово у процедурах законотворення і формування органів державної влади.

Конкретизовано поняття «орган охорони здоров'я» як спеціалізованого органу влади, компетенція якого насамперед полягає у здійсненні управління в сфері охорони здоров'я. Проаналізовано статус Уряду, Міністерства охорони здоров'я України, Національної служби здоров'я України, місцевих і регіональних органів охорони здоров'я, в результаті чого визначені форми та межі їх взаємодії.

Визначено проблеми, які існують у цій сфері. Вказано, що об'єктивна необхідність розподілу органів, які мають відповідну компетенцію, по різних гілках влади та розбалансованість нормативно-правових, фінансово-економічних, організаційних складників державного управління призводять до нестабільності відповідної управлінської системи у цій сфері.

Зроблено висновок, що система управлінських та організаційних механізмів у сфері охорони здоров'я повинна діяти узгоджено між суб'єктами, цілісно та збалансовано на всіх рівнях управління для досягнення якісного результату медичного обслуговування населення. Пріоритетним напрямом реалізації цього має бути конкретизація нормативно-правових актів, які чітко окреслюють повноваження суб'єкта в сфері охорони здоров'я та регламентують взаємодію з іншими органами державної влади, забезпечення їх узгодженості та дуальності, усунення прогалин у законодавстві.

Ключові слова: орган охорони здоров'я, заклад охорони здоров'я, Міністерство охорони здоров'я, медична реформа, правове забезпечення, правове регулювання, законотворча діяльність, центральні органи виконавчої влади, державне управління.

The issues of the status, competence and interaction of the agencies carrying out the state policy and management activity in the health care sector of Ukraine have been studied in the article. The powers of the parliamentary structures and the President in this area have been revealed. Special attention has been paid to the parliamentary activities of the profile Committee on National Health, Medical Assistance and Health Insurance. It has been emphasized that the coordinated actions of Verkhovna Rada of Ukraine and the President of Ukraine should take place first of all in law-making procedures and formation of state authorities.

The concept of “health protection authority” has been specified, as a specialized agency whose competence primarily lies in the management of health care sector. The status of the Government, the Ministry of Health of Ukraine, the National Health Service of Ukraine, local and regional health protection authorities has been analyzed, and the forms and limits of their interaction have been finally determined.

The problems that exist in this area have been determined. It has been stated that the objective necessity of the division of the agencies with the relevant competence across different branches of power and the imbalance of regulatory, financial, economic and organizational components of public administration lead to instability of the respective administrative system in this sphere.

It has been concluded that the system of management and organizational mechanisms in the health care sector must act mutually agreed between the subjects, holistically and in balance at all levels of management in order to achieve the quality result of public health services. The priority direction of its implementation should be the specification of regulatory acts, which clearly define the authority of the subject in the health care sector, and regulate the interaction with other public authorities, ensuring their coherence and duality, elimination of legislative gaps.

Key words: health protection authority, health care facility, Ministry of Health, medical reform, legal provision, legal regulation, law-making activity, central executive authorities, public administration.

Постановка проблеми

Нині система охорони здоров'я в Україні знаходиться в постійному трансформаційному процесі, змінюються підходи щодо визначення базових принципів і механізмів управління як у державній, так і в приватній сферах охорони здоров'я. Тому набуває особливої потреби чітке правове регулювання та дієва правореалізація норм щодо визначення компетенції центральних органів виконавчої влади у вказаній сфері, що зумовлює необхідність пошуку нових форм взаємозв'язку різних владних інституцій, зокрема парламентських, урядових, регіональних, місцевого самоврядування тощо.

Стан дослідження проблеми. Слід вказати, що аспекти організаційно-управлінського забезпечення діяльності в сфері охорони здоров'я досліджувалися у працях М. Білинської, С. Вовк, З. Гладуна, В. Долота, А. Литвака, О. Ліфінцева, В. Лугового, Я. Ради- ша, І. Рожкової, Л. Руснак, Є. Савєльєвої, С. Стецен- ка, А. Степаненка, В. Теремецького та інших вчених.

Зокрема, С. Вовк у своїй праці «Механізми державного управління системними змінами у сфері охорони здоров'я» (2019) дослідив функції суб'єктів державного управління в медичній сфері на різних рівнях [1]; О. Ліфінцев у дисертаційному дослідженні «Адміністративно-правові засади контролю у сфері охорони здоров'я» (2016) конкретизував повноваження суб'єктів, які здійснюють контроль у сфері охорони здоров'я [2]; Л. Руснак у своєму дослідженні «Адміністративно-правове забезпечення права на охорону здоров'я в Україні» (2016) обґрунтував наукові положення щодо адміністративної діяльності Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ України) та інших суб'єктів публічної адміністрації [3]; В. Теремецький (у співавторстві) дослідив існуючі моделі організації системи охорони здоров'я у провідних зарубіжних країнах, а також обґрунтував можливість впровадження найбільш оптимальної з них в Україні (2019) [4].

Попри значний інтерес науковців до цієї тематики слід зауважити потребу у змістовному аналізі та визначенні пріоритетів діяльності центральних органів виконавчої влади у відповідній галузі суспільних відносин з урахуванням змін нормативно- правової бази останніх років і певної динаміки, яка існує в медичній галузі. Вказане свідчить про актуальність цього дослідження.

Метою статті є аналіз проблем правового статусу суб'єктів, які мають управлінську компетенцію в сфері охорони здоров'я та його правового забезпечення, визначення особливостей їх взаємодії.

Виклад основного матеріалу

Слід зазначити, що нині в Україні система охорони здоров'я знаходиться під значним впливом об'єктивних і суб'єктивних чинників, в тому числі і негативних, що призводить до ускладнень і негативно впливає на будь-які спроби організаційного чи управлінського реформування галузі. Про певну проблематику свідчать рейтингові показники, які вивів Bloomberg за 2019 рік на підставі даних Всесвітньої організації охорони здоров'я (далі - ВООЗ). У цьому рейтингу Україна опинилася на 93-му місці. Загалом досліджувалися дані 169 країн [5]. Якщо проаналізувати забезпеченість населення лікарями за останні роки, то фіксується тенденція до зниження кількісного складу, проте зроблено акцент на якісні пріоритети щодо надання медичних послуг і стратегічно правильну побудову системи охорони здоров'я, яка була б здат- ною забезпечувати населення необхідними медичними послугами при зменшеній кількості лікарів.

Автор аналізує компетенцію вищих органів влади України, які безпосередньо не належать до органів системи охорони здоров'я, але мають ключову організаційно-управлінську та правотворчу компетенцію у цій галузі. В цьому контексті слід підкреслити, що державна влада в медичній галузі здійснюється не виключно через один чи декілька органів, а завдяки функціонуванню комплексної системи державних інститутів, їх взаємодії та узгодженій співпраці.

Слід вказати, що Верховна Рада України (далі - ВРУ) здійснює вагому законодавчу діяльність. Відповідно до звіту ВРУ восьмого скликання було зареєстровано 141 законопроєкт і проект Постанов ВРУ, які стосуються питань медичної галузі. Було прийнято низку важливих законів у сфері охорони здоров'я, серед яких Закон України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» від 19.10.2017 № 2168АШ; Закон України «Про підвищення доступності та якості медичного обслуговування у сільській місцевості» від 14.11.2017 № 2206АШ; Закон України «Про застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині» від 17.05.2018 № 2427АШ та багато інших [6].

Нині особливої гостроти набуває потреба в інтенсивній законотворчій діяльності ВРУ в період епідемічної небезпеки та стрімкого поширення вірусної інфекції COVID-19, яку ВООЗ визнала світовою пандемією. За досить короткий період часу парламентом було прийнято ряд невідкладних законів і постанов, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби [7]. Крім того, парламент здійснює в цій сфері контролюючі функції, які реалізуються в формі аналізу інформації, наданої органами виконавчої влади, та прийняття відповідних управлінських рішень. Разом із тим ВРУ наділена кадровою компетенцію, яку активно використовує (шляхом призначення та зняття з посади Міністра охорони здоров'я тощо).

Особливе місце в парламентській діяльності з організації охорони здоров'я займає профільний парламентський Комітет з питань здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування, до складу якого входять такі підкомітети: підкомітет з питань медичного страхування; підкомітет з питань охорони здоров'я; підкомітет з питань фармації та фармацевтичної діяльності; підкомітет з питань сучасних медичних технологій та розвитку тран- сплантології; підкомітет з питань забезпечення епідемічної безпеки, боротьби із ВІЛ / СНІД та соціально небезпечних захворювань; підкомітет з питань медичної техніки та медичного страхування; підкомітет з питань оздоровлення та охорони материнства і дитинства; підкомітет з питань військової медицини; підкомітет з питань технічного регулювання та стандартизації у сфері охорони здоров'я; підкомітет з питань профілактики та боротьби з онкологічними захворюваннями [7].

Повноваження Президента держави у сфері охорони здоров'я є незначними, адже полягають насамперед в ухваленні указами нормативних актів стратегічного і програмного характеру та створення консультативно-дорадчих органів у цій сфері. В цьому контексті характерним є Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо покращення здоров'я дітей» від 07.12.2019 № 894/2019 [8], мета якого - забезпечити охорону та захист конституційних прав дітей щодо безпечного для життя і здоров'я середовища, профілактики і зміцнення їх здоров'я. Не менш значущим є Указ Президента України «Про тимчасову робочу групу з питань реформування системи охорони здоров'я» від 21.02.2020 № 55/2020 [9], результатом роботи якої має стати аналіз реалізації державних зобов'язань з обслуговування населення по програмі гарантій для первинної медичної допомоги, а також готовність закладів охорони здоров'я до практичного втілення зазначених гарантій.

Якщо проаналізувати форми взаємодії зазначених вище суб'єктів, то можна стверджувати, що узгоджені дії ВРУ та Президента повинні відбуватися першочергово в процедурах законотворення та формування органів державної влади. Значно ширшими є повноваження уряду у відповідній галузі. їх можна розподілити за такими напрямами: 1) інституційна політика, яка полягає у створенні, реформуванні та ліквідації спеціальних органів системи охорони здоров'я, визначенні їх компетенції; 2) кадрова політика; 3) бюджетна та фінансова політика; 4) програмна політика, яка полягає в розробці та реалізації державних цільових програм у сфері охорони здоров'я.

Слід вказати на необхідність розмежування категорій «орган охорони здоров'я» та «заклад охорони здоров'я». Як вважає З. Гладун, «систему охорони здоров'я України складає мережа закладів охорони здоров'я різного спрямування, видів і потужностей, а також органи виконавчої влади загальної і спеціальної компетенції, які здійснюють керівництво нею» [10, с. 57]. Вказане розмежування випливає зі змісту ст.ст. 15 та 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я від 19.11.1992 N° 2801-ХІІ [11].

Цей провідний законодавчий акт дає розуміння органу охорони здоров'я як спеціалізованого органу влади, компетенція якого насамперед полягає в здійсненні управління в сфері охорони здоров'я. До органів охорони здоров'я належать центральні, регіональні та місцеві органи державної виконавчої влади: МОЗ України, головні управління та управління охорони здоров'я обласних, міст Києва та Севастополя, районних державних адміністрацій. Крім того, до органів охорони здоров'я належить виконавча структура влади АРК та відділи й управління охорони здоров'явиконавчихструктурмісцевогосамоврядування.

Автор розглядає структуру та повноваження МОЗ України, яке відповідно до Положення про Міністерство [12] є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Урядом України. При цьому МОЗ України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров'я, розвитку медичних послуг, гарантування епідемічного благополуччя населення, впровадження електронної системи охорони здоров'я, забезпечення якісними лікарськими засобами і виробами медичного призначення.

Слід зазначити, що компетенція МОЗ України, викладена у Положенні, є широкою та систематизованою відповідно до напрямів діяльності (у сфері охорони здоров'я, у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, у сфері впровадження електронної системи охорони здоров'я тощо). МОЗ України очолює Міністр, який призначається на посаду і звільняється з посади в установленому порядку ВРУ за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр має заступників, які призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України. Для погодженого вирішення питань, які належать до компетенції МОЗ України, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та питань розвитку галузі у Міністерстві може утворюватися колегія.

У складі МОЗ України діють урядові органи державного управління (директорати, департаменти, управління, відділи, сектори), інші консультативні та дорадчі органи. Загалом МОЗ України можна вважати цілісною системою управлінських органів і підрозділів, яка за структурою є подібною до інших центральних органів виконавчої влади, але має певні відмінності, зумовлені специфікою власних організаційних завдань.

Основним фінансовим органом у медичній галузі є Національна служба здоров'я України (далі - НСЗУ), яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров'я, який реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення [13]. Основна роль цього органу - реалізація політики, що визначається вищими органами управління. Якщо проаналізувати повноваження служби, можна помітити деяку обмеженість можливостей реалізовувати інноваційну політику у фінансуванні медичної галузі та прийнятті рішень щодо закупівель. Прикладом є ст. 8 Закону № 2168АШ [14], де вказано, що НСЗУ має пропонувати договори всім (ліцензованим) надавачам, які подали заявку на укладання договору, цим самим послаблюються важелі впливу НСЗУ як замовника для отримання оптимального співвідношення ціни / якості. НСЗУ взаємодіє та є підконтрольною і підзвітною Уряду, МОЗ України та Міністерству фінансів України.

Автор аналізує органи охорони здоров'я, які діють в рамках регіональних і місцевих державних адміністрацій.

Так, О. Коротич у своїй монографії «Державне управління регіональним розвитком України», аналізуючи певні класифікації механізмів управління, доповнює їх та виокремлює різні рівні впливу механізмів управління: вищий (вищі органи держави), територіальний (обласні державні адміністрації), районні і місцеві (районні державні адміністрації, міські і сільськи ради) [15, с. 122].

Нині в складі регіональних державних адміністрацій діють департаменти та управління охорони здоров'я. Зі свого боку територіальна громада або органи місцевого самоврядування відіграють відповідну роль у процесі управління охороною здоров'я на місцевому рівні, реалізують державну регіональну політику охорони здоров'я, контролюють відповідну якість медичних послуг, які отримує населення. Однак варто зазначити, що обсяг повноважень і їх зміст суттєво відрізняється в місті та сільській місцевості. Відбувається взаємодія з НСЗУ щодо надання медичних послуг, лікарських засобів і виробів медичного призначення, що передбачено програмою державних гарантій медичного обслуговування населення, за рахунок коштів державного бюджету.

Місцеві державні адміністрації мають повноваження щодо забезпечення доступності медичного обслуговування у сільській місцевості в межах адміністративно-територіальних одиниць. Для врахування інтересів територіальних громад під час розробки планів спроможних мереж обласні державні адміністрації повинні проводити обговорення з органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, громадськими об'єднаннями, суб'єктами господарювання [16].

Можна стверджувати, що управління в сфері охорони здоров'я в Україні здійснюється як вищими органами державної влади, так і безпосередньо органами охорони здоров'я на чолі з МОЗ України. У цьому контексті доцільно навести тлумачення Я.Ф. Радишем «державної системи охорони здоров'я України як складної організаційної соціальної функціональної багаторівневої ієрархічної керованої системи, діяльність якої спрямована на раціональне використання наукового і соціально- економічного потенціалу країни; комплексне динамічне спостереження за станом здоров'я людини і всього суспільства з метою збереження та розвитку фізіологічних і психологічних функцій; оптимальної працездатності та соціальної активності людини за максимальної біологічно можливої індивідуальної тривалості життя» [17, с. 15].

управлінський здоров'я державний адміністрація

Висновки

Загалом систему державної політики у сфері охорони здоров'я та управління у сфері охорони здоров'я слід вважати тісно пов'язаними. Водночас об'єктивна необхідність розподілу органів, які мають відповідну компетенцію, по різних гілках влади та розбалансованість нормативно-правових, фінансово-економічних, організаційних складників державного управління призводять до певної нестабільності відповідної управлінської системи в цій сфері. Навряд чи можна казати про наявність в Україні цілеспрямованого реформування системи органів охорони здоров'я, незважаючи на широке використання програмно-управлінського підходу у вказаній галузі.

Система управлінських та організаційних механізмів у сфері охорони здоров'я повинна діяти узгоджено між суб'єктами, цілісно та збалансовано на всіх рівнях управління для досягнення якісного результату медичного обслуговування населення. Пріоритетним напрямом реалізації цього має бути конкретизація нормативно-правових актів, що з одного боку чітко окреслюють повноваження суб'єкта в сфері охорони здоров'я, а з іншого регламентують взаємодію з іншими органами державної влади, забезпечують їх узгодженість і дуальність, усувають прогалини в законодавстві.

Актуальними об'єктами наступних наукових досліджень у цій сфері можна вважати аспекти регулювання недержавними закладами охорони здоров'я та питання розподілу компетенції у площині охорони здоров'я між органами державної влади, місцевого та регіонального самоврядування.

Література

Руснак Л.М. Адміністративно-правове забезпечення права на охорону здоров'я в Україні : дис. канд. юр. наук: 12.00.07. Київ, 2016. 209 с.

Ліфінцев О.В. Адміністративно-правові засади контролю у сфері охорони здоров'я : дис. канд. юр. наук: 12.00.07. Дніпро, 2016. 201 с.

Вовк С.М. Механізми державного управління системними змінами у сфері охорони здоров'я : дис. докт. держ. упр.: 25.00.02. Маріуполь, 2019. 492 с.

Vladislav I. Teremetskyi, Serhii V Knysh, Vasyl M. Stratonov, Oleksandr М. Khramtsov, Mykola V Stashchak. Organizational and Legal Determinants of Implementing International Experience in the Health Care Sector of Ukraine. Wiadomosci Lekarskie. 2019, T 72. № 4. P 711-715.

Рейтинг здоров'я: Bloomberg визначив для України 93-тє місце у світі (Інфографіка). 2019. URL: https://racurs.ua/ua/ n118613-skorochennya-viysk-znyschennya-viyskovyh-chastyn-i-boieprypasiv-matios-rozpoviv-pro-pidryvnu.html.

Історична довідка про роботу Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров'я восьмого скликання, 2019. URL: http://komzdrav.rada.gov.ua/news/Pro_komitet/history_dovid/74128.html.

Офіційний сайт Верховної Ради України. URL: https://rada.gov.ua.

Про невідкладні заходи щодо покращення здоров'я дітей : Указ Президента України від 07.12.2019 № 894/2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/894/2019.

Про тимчасову робочу групу з питань реформування системи охорони здоров'я : Указ Президента України від 21.02.2020 № 55/2020. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/55/2020.

Гладун З. Заклад охорони здоров'я: основи правового статусу. Право України. 2003. № 6. С. 56-62.

Основи законодавства України про охорону здоров'я : Закон України від 19.11.1992 № 2801-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2801-12.

Про затвердження Положення про Міністерство охорони здоров'я України : Постанова Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 267. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/267-2015-п.

Про утворення Національної служби здоров'я України : Постанова Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 № 1101. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1101-2017-п.

Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення : Закон України від 19.10.2017 № 2168-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2168-19.

Коротич О.Б. Державне управління регіональним розвитком України : монографія. Харків : Магістр, 2006. 220 с.

Про затвердження Порядку формування спроможних мереж надання первинної медичної допомоги : Наказ Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.02.2018 № 178/24. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0215-18.

Радиш Я.Ф. Державне управління охороною здоров'я в Україні: генезис та тенденції розвитку : автореф. дис. д-ра наук із держ. управління. Київ, 2003. 32 с.

Размещено на Allbest.ru