О применении риск-ориентированного подхода при выполнении контрольных и надзорных функций в сфере государственного оборонного заказа

Размещено на http://www.allbest.ru

О применении риск-ориентированного подхода при выполнении контрольных и надзорных функций в сфере государственного оборонного заказа

С. С. Чеботарев

В. А. Ельшин

Аннотация

Актуальность и цели. Статья посвящена одной из актуальнейших задач повышения эффективности управления развитием государственного оборонного заказа - повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления в сфере государственного оборонного заказа на основе применения риск-ориентированного подхода. Цель работы - показать возможность использования современных подходов для государственного контроля и надзора в оборонно-промышленном комплексе.

Материалы и методы. Методология проведения работы базируется на системном подходе, позволяющем осуществлять государственный контроль и надзор с учетом оценки рисков причинения экономического вреда государству и обществу.

Результаты. Показана необходимость перехода к системе контроля с четкой количественной оценкой потенциального или реального экономического вреда как для государства от деятельности объектов контроля, так и для самих объектов контроля от мероприятий по контролю.

Выводы. В выводах отмечены последствия применения риск-ориентированного подхода в вопросах контрольно-надзорной деятельности в области государственного оборонного заказа.

Ключевые слова: контроль, метод, опасность, оценка, риск, функция, управление, эффективность.

риск государственный надзор оборонный

S. S. Chebotarev, V. A. El'shin

ON THE APPLICATION OF A RISK-BASED APPROACH

IN THE IMPLEMENTATION OF CONTROL AND SURVEILLANCE FUNCTIONS IN THE STATE DEFENSE ORDER

Abstract.

Background. The article is devoted to one of the most urgent tasks of increasing the efficiency of management of the development of the state defense order - increasing the effectiveness of the control and supervision activities of government

bodies in the field of state defense order through the application of a risk-based approach. The purpose of the work is to show the possibility of using modern approaches for state control and supervision in the military-industrial complex.

Materials and methods. The methodology of carrying out work is based on the system approach allowing to exercise the state control and supervision taking into account risk assessment of causing economic harm to the state and society.

Results. Need of transition to a control system with accurate quantitative assessment of potential or real economic harm as for the state from activity of subjects to control, and for subjects to control from actions for control is shown.

Conclusions. In conclusions application consequences risk - the focused approach in issues of control and supervising activity in the field of GOZ are noted.

Keywords: control, method, danger, assessment, risk, function, management, efficiency.

Введение

Повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ) на основе применения риск-ориентированного подхода является очень важной и актуальной задачей. Суть этого подхода заключается в осуществлении государственного контроля и надзора с учетом оценки рисков причинения экономического вреда государству и обществу объектами государственного контроля и надзора [1]. Этими объектами в сфере ГОЗ являются юридические лица, а также органы, выступающие в сфере государственного управления в качестве агентов государства (государственные заказчики и др.). Плюс к этому необходимо учитывать риски излишней стоимости контрольно-надзорной деятельности, не приносящей реальной пользы государству.

Особенности государственного контроля и надзора

Государственный контроль и надзор - часто вещи дорогостоящие. Красноречивым примером в мировой практике стал нашумевший случай попытки в 80-х гг. ХХ в. со стороны Минобороны США проведения полной контрольной проверки в соответствии с так называемым планом Пэкэйджа стоимости закупаемых Пентагоном самолетов F-15 и С-500. Объем представленной производителем учетно-бухгалтерской документации составил по каждому самолету по несколько миллионов листов [2]. В нашей стране тоже были случаи представления контрольным органам учетной документации объемом в несколько КАМАЗов.

Таким образом, детальная контрольная проверка сложных объектов по стоимости может быть очень дорогой - сопоставимой со стоимостью самих объектов. При выборочном случайном контроле налицо другая серьезная опасность - упустить реальные нарушения и большой реальный экономический вред, наносимый государству. Как следствие, возникает необходимость применения риск-ориентированного подхода, основанного на сопоставлении рисков получения вреда государством из-за недостаточного контроля и надзора с рисками чрезмерной стоимости контрольно-надзорных мероприятий [3-5].

С точки зрения теории подход, основанный на сопоставлении затрат на контроль и надзор с достигаемыми эффектами по предотвращению вреда для государства и нахождении наилучших решений, можно было бы назвать оптимизационным. Но для применения в сфере государственного контроля и надзора действительно мощных оптимизационных подходов, основанных на современных экономико-математических моделях оптимизации с учетом различных рисков и неопределенностей, на моделях современного институционального экономического анализа, время еще не пришло [6, 7]. Слишком много неясностей в части определения категории экономического вреда, его регистрации, классификации его разновидностей, форм проявления, количественной оценки вреда с учетом форм его проявления и реализации. Этими вопросами толком пока еще никто и не занимался [8, 9].

Отсутствуют четкие и законодательно подкрепленные соответствующими правовыми актами административные регламенты выполнения контрольно-надзорных функций в системе государственного управления, очень распространено дублирование исполнения контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же объекта различными органами государственной власти.

С другой стороны, часто проявляется заметный крен в реализации контрольно-надзорных функций фискальной природы в отношении субъектов хозяйственной и иной частной деятельности в противовес контролю и надзору за действием органов, выступающих в качестве агентов государства. Типичный пример - деятельность ныне расформировываемого агентства по контролю и надзору в сфере государственного оборонного заказа - Гособоронзаказа. Контрольно-надзорным проверкам со стороны этого органа подвергались фактически только предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), выполняющие ГОЗ, но не деятельность заказчиков.

Деятельность государственных заказчиков, наносившая часто объективно весьма большой экономический вред государству, остается многие годы практически без серьезного внешнего государственного контроля со стороны агентства (в части и формирования цен, и обеспечения качества оборонной продукции, и распределения заказов). Требуется изменение методологии контроля в части оценки его результатов.

Основные концепции рисков

Сегодня в сфере контроля действует «релейно-дихотомический» принцип с наличием двух возможных вариантов оценки: соблюдение или несоблюдение требований. Как показывает мировой опыт, необходим переход к системе контроля с четкой количественной оценкой потенциального или реального экономического вреда как для государства от деятельности объектов контроля, так и для самих объектов контроля от мероприятий по контролю [4,10].

В этой связи целесообразно вспомнить принятое еще в 2002 г. на общегосударственном уровне принципиальное решение о постепенном переходе страны в течение 10-15 лет к системе государственного среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (к широко применяемой в развитых странах так называемой системе «БОР» [11, 12]). Принятое решение, в частности, предполагало реализацию следующих основных мероприятий:

переход к трехлетнему государственному бюджету;

переход от кассового принципа формирования бюджета к его формированию методом начисления;

- переход к трехуровневой системе аудита и контроля формирования и исполнения бюджета, с нижним уровнем финансового контроля и аудита, средним уровнем экономического контроля и аудита и высшим уровнем стратегического контроля и аудита.

Из всех этих мероприятий, реализованных с большим трудом, реальным оказался только переход к трехлетнему государственному бюджету. Об остальных мероприятиях как-то сначала замолчали, а потом просто забыли. А ведь риск-ориентированный контроль, и на достаточно серьезном теоретическом уровне, предполагался как неотъемлемая составная часть системы бюджетного контроля и аудита второго - экономического, и третьего - стратегического уровней [12].

В настоящее время происходит возврат к давно и прочно забытым идеям и, как представляется, отнюдь не на более высоком уровне.

В отношении понимания рисков можно отметить следующее. В мировой практике существуют две общие концепции рисков. Первая - это учет возможности реализации как неблагоприятных, так и благоприятных исходов. Вторая - это учет возможности реализации именно и только неблагоприятных исходов [13].

Первая из этих концепций применяется, например, в системах венчурного финансирования инновационных проектов, где вероятностный выигрыш от реализации одного удачного проекта может покрывать потери от сотни проигрышных проектов. В принципе в сфере государственного контроля и надзора эта концепция применима, но ее реализация очень сложна. В целом в данной сфере на практике более часто используемым является второй вариант концепции риска.

В рамках этой концепции под риском понимается возможность нежелательного развития событий, оцениваемая в совокупности с их последствиями с учетом ожидаемого уровня ущерба (вреда). Теория риска при этом оперирует понятиями причины, фактора, уровня и показателей уровня риска [3, 8, 14].

Причины риска - это события, которые могут осуществиться и привести к факту неблагоприятных последствий.

Факторы риска - это условия, которые могут вызвать или способствовать проявлению причин риска.

Уровень риска - оценочная величина возможности реализации неблагоприятного исхода.

Показатели уровня риска - оценки уровня риска (в том числе ущерба), выраженные по некоторым правилам в определенных шкалах (например, доверительных вероятностей).

Следует отметить, что методы оценки рисков экономических систем как наиболее частых объектов государственного контроля и надзора заметно отличаются от методов оценки рисков в теории исследования операций или в нормативной теории принятия решений.

В этих теориях каждый исход описывается некоторой приписываемой ему вероятностью. Для экономических систем такой подход приемлем далеко не всегда, так как он неявно предполагает повторяемость, воспроизводимость опытов. Например, вложив инвестиции в определенный проект, предприятие изменяет свое состояние, и повторение опыта будет проходить уже в других условиях. Поэтому в экономических системах часто теряют свой ясный изначальный смысл многие «классические» понятия теории вероятностей, типа математического ожидания, дисперсии.

Второе отличие касается сферы применения понятия «риск». По самому смыслу понятие риска в экономических системах и других объектах государственного контроля и надзора представляется целесообразным использовать не во всех ситуациях со случайными исходами, а лишь тогда, когда есть значимая опасность получения неблагоприятного исхода с получением существенного вреда (ущерба). Это фактически означает, что оценка риска в данном случае всегда будет носить достаточно субъективный характер.

С точки зрения теории к оценке рисков в данном случае должны быть применены несколько иные, «неклассические» подходы, основанные, например, на теориях субъективных вероятностей по Сэвиджу, Фишберну и т.д., на теории размытых множеств по Заде, на теории измерений по Пфанцаглю, на теории логической вероятности по Карнапу, на математической теории игр [11].

Сложность реализации риск-ориентированного подхода

Большая сложность в реализации риск-ориентированного подхода в государственном контроле и надзоре связана со слабостью существующей нормативной базы обязательных требований. Возьмем для примера федеральный закон ФЗ-44 (закон о Федеральной контрактной системе), являющийся на сегодня основой системы государственных закупок в стране [15], и развивающий его положения в части ГОЗ федеральный закон ФЗ-275 «О государственном оборонном заказе» [16]. Главная проблема в том, что основной источник рисков и государственного «вреда» в системе государственных закупок - сами эти законы.

Так, обязательное требование законов - ценообразование от начальных цен, назначаемых заказчиком. Закон устанавливает фактически обязательные требования по применению определенных методов расчета начальных цен. Но все эти предлагаемые законом методы - или методы анализа цен рынка, или чисто затратные методы (аналоговые, сметно-калькуляционные).

Проблема здесь в том, что 80 % продукции, закупаемой для государственных оборонных нужд, - это простая продукция. Но в стоимостном выражении доля этой продукции в общем объеме закупок - всего 20 %, а в общем объеме полных бюджетных затрат, связанных с закупками и использованием продукции, - всего 12-14 %. Остальное - сложная продукция с очень неразвитым рыночным статусом.

Из этой продукции примерно половина - продукция инновационного характера, для которой затратные методы практически неработоспособны. Здесь требуются методы расчета цен заказчика от эффективности продукции - теневых, лимитных. Эти методы, впервые разработанные и реализованные в нашей стране (Л. Канторович, Д. Львов и др.) [6, 17] и широко применяемые в настоящее время на Западе [3], в России практически забыты. В ФЗ-44 о них ни слова. В этом законе начальные цены предполагаются рассчитываемыми только от затрат по аналогам или непосредственной калькуляцией стоимости.

Другая проблема, связанная с закупками по ФЗ-44, - сохранившееся как наследие от ФЗ-94 понимание ситуации единственного поставщика как «вырожденно-простейшей», не требующей никаких особых мер регулирования. На самом деле с точки зрения теории это самая сложная, рискованная и коррупциогенная ситуация закупок [18]. Но для нее в законе нет никаких особых обязательных требований, что на практике означает неизбежное получение огромной массы вполне гарантированного вреда.

Выводы

В статье рассмотрены вопросы использования риск-ориентированного подхода. Необходимо отметить, что с течением времени в мире постоянно меняются требования к системам контроля сложных объектов. От традиционных систем контроля, основанных на ретроспективных данных и стандартах, происходит постепенный, но явно выраженный переход к системам контроля на основе опережающих требований. По меткому выражению основоположника современной теории стратегического контроля и управления И. Ансоффа [19], коренное свойство традиционных систем контроля - «закрыть ворота конюшни после того, как из нее украли лошадь». К большому сожалению, в Российской Федерации пока контроль на основе опережающих требований не просматривается даже в замысле, что объективно к улучшению ситуации в вопросах контрольно-надзорной деятельности в области ГОЗ надо незамедлительно менять.

Библиографический список

Чеботарев, В. С. Технологии финансового контроля / В. С. Чеботарев, О. М. Елфимов, А. В. Тимченко, Л. В. Киселева // Труды сотрудников Нижегородской академии МВД России. - Нижний Новгород, 2017.

НТО о НИР «Федеральная контрактная система США». - Москва : 6 ЦНИИ МО, 1995.

Костогрызов, А. И. Инновационное управление качеством и рисками в жизненном цикле систем / А. И. Костогрызов, П. В. Степанов. - Москва : Изд-во ВПК, 2008.

Федорович, В. А. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования / В. А. Федорович, А. П. Патрон, В. П. Заварухин. - Москва : Наука, 2010.

Segel, D. The Shell Game / D. Segel // The Washington Monthly. - 1993. - July- August. - P. 39.

Канторович, Л. В. Экономика и оптимизация / Л. В. Канторович. - Москва : Наука, 1990.

Мезоэкономика развития / под ред. чл.-корр. РАН Г. Б. Клейнера ; Центральный экономико-математический институт РАН. - Москва : Наука, 2011.

Клейнер, Г. Б. Стратегия предприятия / Г. Б. Клейнер. - Москва : Дело, 2008.

Клейнер, Г. Б. Предприятие в нестабильной экономической среде: риски, стратегия, безопасность / Г. Б. Клейнер, В. Л. Тамбовцев, Р. М. Качалов. - Москва : Экономика, 1997.

Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств : Решение Коллегии счетной палаты РФ от 23.04.2004, протокол № 13 (383). - Москва, 2004.

Эггертссон, Т. Экономическое поведение и институты / Т. Эггертссон. - Москва : Дело, 2001.

Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. - Москва : Центр фискальной политики, 2002.

Степашин, С. В. Проблемы развития органов финансового контроля и роль информационных технологий / С. В. Степашин // Финансовый контроль и новые информационные технологии : тезисы выступления на II науч.-практ. конф. (14 февраля 2007 г.). - Москва, 2007.

Лопатников, А. И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки / А. И. Лопатников. - Москва : Дело, 2003.

О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 марта 2013 г. // КонсультантПлюс. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_144624/

О государственном оборонном заказе : Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ // КонсультантПлюс. - URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140175/

Львов, Д. С. Эффективное управление техническим прогрессом / Д. С. Львов. - Москва : Экономика, 1990.

Мельников, Г. Н. Институциональный взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок / Г. Н. Мельников, А. Н. Ветров // Госзаказ. - 2008. - № 7. - С. 32-35.

Ансофф, И. Стратегическое управление : пер. с англ. / И. Ансофф. - Москва : Экономика, 1989.

References

Chebotarev V. S., Elfimov O. M., Timchenko A. V., Kiseleva L. V. Trudy sotrudnikov Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii [Proceedings of the employees of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia]. Nizhniy Novgorod, 2017. [In Russian]

NTO o NIR «Federal'naya kontraktnaya sistema SShA» [A technical report on research work “United States Federal Contracting System”]. Moscow: 6 TsNII MO, 1995. [In Russian]

Kostogryzov A. I., Stepanov P. V. Innovatsionnoe upravlenie kachestvom i riskami v zhiznennom tsikle sistem [Innovative quality and risk management in the life cycle of systems]. Moscow: Izd-vo VPK, 2008. [In Russian]

Fedorovich V. A., Patron A. P., Zavarukhin V. P. SShA: Federal'naya kontraktnaya sistema: mekhanizm regulirovaniya gosudarstvennogo khozyaystvovaniya [United States: Federal contract system: government regulation mechanism]. Moscow: Nauka, 2010. [In Russian]

Segel D. The Washington Monthly. 1993, July-August, p. 39.

Kantorovich L. V. Ekonomika i optimizatsiya [Economics and optimization]. Moscow: Nauka, 1990. [In Russian]

Mezoekonomika razvitiya [Mesoeconomics of Development]. Ed. by G. B. Kleyner. Moscow: Nauka, 2011. [In Russian]

Kleyner G. B. Strategiya predpriyatiya [Enterprise strategy]. Moscow: Delo, 2008. [In Russian]

Kleyner G. B., Tambovtsev V. L., Kachalov R. M. Predpriyatie v nestabil'noy ekonomicheskoy srede: riski, strategiya, bezopasnost' [An enterprise in an unstable economic environment: risks, strategy, security]. Moscow: Ekonomika, 1997. [In Russian]

Metodika provedeniya audita effektivnosti ispol'zovaniya gosudarstvennykh sredstv: Reshenie Kollegii schetnoy palaty RF ot 23.04.2004, protokol № 13 (383) [Methodology for auditing the effectiveness of the public funds use: Decision of the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation of April 23, 2004; report No 13 (383)]. Moscow, 2004. [In Russian]

Eggertsson T. Ekonomicheskoe povedenie i instituty [Economic behavior and institutions]. Moscow: Delo, 2001. [In Russian]

Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul'tat: mezhdunarodnyy opyt i vozmozhnosti primeneniya v Rossii [Budgeting based on results: international experience and possibilities of application in Russia]. Moscow: Tsentr fiskal'noy politiki, 2002. [In Russian]

Stepashin S. V. Finansovyy kontrol' i novye informatsionnye tekhnologii: tezisy vystupleniya na II nauch.-prakt. konf. (14 fevralya 2007 g.) [Financial control and new information technologies: proceedings of II scientific and practical conference (February 14, 2007)]. Moscow, 2007. [In Russian]

Lopatnikov A. I. Ekonomiko-matematicheskiy slovar': Slovar' sovremennoy ekonomich- eskoy nauki [Economics and mathematics dictionary: Dictionary of modern economics]. Moscow: Delo, 2003. [In Russian]

O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosu- darstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: Federal'nyy zakon № 44-FZ ot 5 marta 2013 g. [On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs: Federal Law of the Russian Federation No 44-FZ of March 5, 2013]. ConsultantPlus. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_144624/ [In Russian]

O gosudarstvennom oboronnom zakaze: Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 29 dekabrya 2012 g. № 275-FZ [On the state defense order: Federal Law of the Russian Federation of December 29, 2012 No 275-FZ]. ConsultantPlus. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140175/ [In Russian]

L'vov D. S. Effektivnoe upravlenie tekhnicheskim progressom [Effective technical progress management]. Moscow: Ekonomika, 1990. [In Russian]

Mel'nikov G. N., Vetrov A. N. Goszakaz [State demand]. 2008, no. 7, pp. 32-35. [In Russian]

Ansoff I. Strategicheskoe upravlenie: per. s angl. [Strategic management: translated from English]. Moscow: Ekonomika, 1989. [In Russian]

Размещено на Allbest.ru