Підходи ЄС щодо врегулювання конфліктів: наслідки для країн східного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Центр досконалості Жана Моне Інституту міжнародних відносин, Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Підходи ЄС щодо врегулювання конфліктів: наслідки для країн східного партнерства

Маргарита Миронова, канд. політ. наук, доц.

Київ, Україна



Анотація

Стаття присвячена дослідженню основних підходів ЄС щодо врегулювання криз і конфліктів на прикладі відносин з країнами Східного партнерства, внутрішніх і зовнішніх факторів впливу на реалізацію антикризової діяльності ЄС у Східній Європі та на Південному Кавказі, наслідки для ЄС та регіону.

ЄС має досвід діяльності на всіх етапах кризового циклу: раннього попередження, посередництва, розміщення власних місій та операцій в зонах конфлікту, постконфліктного миробудівництва (стабілізації, відбудови, примирення). Домінуючим в ЄС є комплексний та інтегрований підхід до управління кризами і конфліктами, що передбачає змішаний - військово-політичний - характер заходів в арсеналі організації, з акцентом на цивільний компонент Спільної безпекової і оборонної політики.

Заявлений у Глобальній стратегії 2016 р. курс на стратегічну автономію вимагає від ЄС активнішої та більш самостійної ролі безпекового актора, посилення його інституційних та функціональних спроможностей у сфері кризового управління. Проте майже невикористаним залишається потенціал ЄС як провайдера безпеки в питанні неврегульованих конфліктів у країнах-учасницях Східного партнерства. Союз намагався максимально уникати прямого залучення в конфліктне врегулювання: в рамках Європейської політики сусідства та ініціативи Східне партнерство відсутні ефективні механізми для цього.

Чинниками, що визначають підхід ЄС щодо кризового врегулювання у Східній Європі є відсутність прямої воєнної загрози та менші виклики безпеці ЄС, порівняно з регіоном Східного та Південного Середземномор'я; брак політичної волі та єдності, різновекторність зовнішніх політик держав-членів; вплив третіх країн, в першу чергу Росії, та небажання частини членів ЄС бути втягнутим у геополітичне протистояння з нею.

Через вакуум безпеки регіон потребує активнішого та ефективнішого залучення ЄС у питання неврегульованих конфліктів як провайдера безпеки. Доцільними заходами в цьому зв'язку є створення окремої безпекової платформи в рамках Східного партнерства, формування додаткових місій ЄС в регіоні, тісніша співпраця із ОБСЄ, США та НАТО в цьому питанні.

Ключові слова: Європейський Союз, Спільна зовнішня політика і політика безпеки ЄС (СЗППБ), Спільна безпекова і оборонна політика ЄС (СБОП), Східне партнерство, врегулювання конфліктів, провайдер безпеки.



Abstract

Margarita Mironova, Ph.D. (Political Sciences), Associate Professor,

Jean Monnet Centre of Excellence, Institute of International Relations,

Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv, Ukraine

THE EU'S APPROACH TO CONFLICT RESOLUTION: IMPLICATIONS FOR EASTERN PARTNERSHIP COUNTRIES

The article deals with examining the EU main approaches on crisis management and conflict prevention on the example of the Eastern Partnership countries, internal and external factors that affect implementation of the EU activities in Eastern Europe and South Caucasus, implications for the EU and the region.

The EU has a unique experience of activities in all crisis phases: early warning, mediation, deployment of EU missions and operations in conflict areas, post-conflict peacebuilding (stabilisation, reconstruction and reconciliation). The EU's comprehensive and integrated approach towards crisis management includes a package of mixed political-military measures with focus on civilian component of the Common Foreign and Security Policy.

The strategic autonomy outlined as the guideline in the EU Global Strategy 2016 is an impetus for the EU more active and distinct role as a security actor, for enhancing its institutional and operational capabilities in the area of crisis regulation. Though there is a lack of EU capacity as a security provider in case of protracted conflicts in Eastern partner countries. The EU has sought to avoid direct involvement in conflict settlement: there aren't any efficient mechanisms of it within the European Neighborhood Policy and Eastern Partnership initiative.

The determining factors of the EU's approach to conflict resolution in Easter Europe are: absence of direct military threats and less challenges comparing to Southern and Eastern Mediterranean region; lack ofpolitical will and unity, multi-vector member-states' policy; external influence of other actors, mainly Russia, unwillingness of the EU member-states to be engaged in geopolitical tensions with it.

The regional security deficit requires more active and efficient EU engagement as a security provider in settling the protracted conflicts. The relevant measures should be: establishment of security compact within the Eastern Partnership initiative, deployment of additional missions in the region, coordination of activities with the OSCE, US and NATO.

Key words: European Union, EU Common Foreign and Security Policy (CFSP), EU Common Security and Defence Policy (CSDP), Eastern Partnership, conflict resolution, security provider.



Постановка проблеми. Врегулювання криз, миротворчість представляють важливий напрямок зовнішньополітичної діяльності ЄС, його становлення як унікального актора глобальної і регіональної безпеки. За майже 30 років з моменту підписання Договору про Європейський Союз у Маастрихті 7 лютого 1992 р. ЄС отримав досвід роботи на всіх етапах кризового циклу, починаючи з раннього попередження, посередництва, розміщення власних місій та операцій в зонах конфлікту, так і постконфліктного миробудівництва (стабілізація, відбудова, примирення). ЄС має досвід проведення 36 місій та операцій, частина з яких вже завершена, на 3 континентах - Європа, Африка, Азія. Станом на серпень 2021 р. ЄС проводить 17 місій та операцій: 6 військових та 11 цивільних, зокрема 3 місії у країнах Східного Партнерства (місія ЄС з прикордонної допомоги Україні та Молдові з 2005 р., моніторингова місія ЄС в Грузії з 2008 р., консультативна місія ЄС з реформування цивільного сектору безпеки в Україні з 2014 р.).

Визначений у Глобальній стратегії 2016 р. курс на стратегічну автономію вимагає від ЄС активнішої та більш самостійної ролі безпекового актора, посилення його інституційних та функціональних спроможностей у сфері кризового управління, врегулювання конфліктів, миротворчості. Проте майже невикористаним залишається потенціал ЄС як провайдера безпеки в питанні неврегульованих конфліктів у країнах-учасницях Східного партнерства. На фоні зростання євроскептицизму, конкуренції з третіми країнами в регіоні, відкритим залишається питання ефективності ЄС як глобального гравця, посилення довіри до нього з боку партнерів.

Формулювання цілей статті. Мета роботи полягає в дослідженні еволюції концептуальних підходів ЄС до проблеми врегулювання конфліктів на прикладі країн Східного партнерства. Відповідно до мети автор ставить наступні завдання: проаналізувати ефективність та виклики для ЄС у сфері врегулювання криз і конфліктів, дослідити фактори впливу на реалізацію цього напрямку в Східній Європі та на Південному Кавказі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Огляд використаної в статті літератури дає підстави констатувати, що дана проблема традиційно займає одне з провідних місць у наукових дослідженнях європейських та вітчизняних вчених. Питанню реформування концептуальних підходів ЄС щодо проблеми миротворчості, врегулювання конфліктів, зокрема на прикладі діяльності ЄС в країнах Східного партнерства, присвячені статті та наукові доповіді експертів провідних «мозкових центрів» (Інститут безпекових досліджень ЄС, Європейська рада зовнішніх зносин, Фундація Робера Шумана,

Джеймстаунський фонд, Центр європейських політичних досліджень тощо): Т.Тарді [21], Т.Тамінен та С.Лінтерн [16], Д.Фіотті та А.Юнкос [22], Г.Грессел та Н.Попеску [6], В.Сокор [19], К.О.Мейєр [14] та інш. Частина досліджень, зокрема проведених М.Хакобяном [7], Е.Джафаровою [8], Г.Шелест [18], Г.Максаком [11], зосереджена на визначенні шляхів реформування політики кризового врегулювання ЄС в регіоні Східної Європи та Південного Кавказу, визнання його конкурентних переваг над іншими гравцями, міжнародними організаціями. Цікавими в цьому зв'язку виявилися доповідь «Східне Партнерство. Три дилеми у часи неспокою», підготовлена групою експертів Нідерландського інституту міжнародних відносин [4], та доповідь «Східне партнерство: між «стійкістю» та «втручанням», презентована Фондом Робера Шумана [13].

Джерельно-документальну базу проведеного дослідження складають документи та матеріали ЄС, зокрема Європейської Ради, Ради ЄС, Європейської Комісії, Європейської служби зовнішньої дії тощо.

Унікальність ЄС полягає в його особливій стратегічній культурі. Формування зовнішньополітичної ідентифікації ЄС, політика кризового реагування відбувалися в рамках концепцій ЄС як «цивільного центра сили», вперше сформульованої ще в 1970-ті рр. Ф.Дюшеном, та «нормативного центра сили». В основі проекції сили ЄС на інших міжнародних акторів декларуються, в першу чергу, цінності та норми, моделі поведінки, а не економічні стимули чи військовий арсенал. На думку І.Меннерса, який першим запропонував концепцію «нормативної Європи», унікальність ЄС, що відрізняє його від інших акторів, полягає у формуванні ним нового світового порядку. [12, с.252] Демократія, верховенство права, цінність прав і свобод людини, соціальна справедливість, збереження миру та міжнародної безпеки, солідарність, сталий розвиток, багатосторонність, визначені як цілі у Договорі про Європейський Союз, - ключові принципи, що визначають міжнародну ідентичність ЄС та його відносини з третіми країнами. [3]

Вивчаючи стратегічну культуру ЄС, більшість дослідників робить акцент саме на ролі ідей, нормативності. Так, на думку професора Лондонського Королівського коледжу К.О.Мейєра, стратегічна культура ЄС - це ідентичність, що передається через ідеї, норми та моделі поведінки, що поділяються найбільш впливовими суб'єктами та соціальними групами в ЄС, задіяними в реалізацію європейської політики безпеки і оборони. [14, с.4]

Саме цим і пояснюється запроваджуваний в ЄС підхід щодо комплексного та інтегрованого управління кризами і конфліктами. У програмному документі

ЄС «Європейська стратегія безпеки. Безпечна Європа у кращому світі», представленому Високим представником ЄС із Спільної зовнішньої політики і політики безпеки Х.Соланою у 2003 р., зокрема, визначалися наступні завдання:

Зміцнення дипломатичного та військового потенціалу ЄС: здатність проводити декілька операцій одночасно із застосуванням як військових, так і цивільних можливостей;

Превентивне залучення: раннє попередження конфліктів та загроз з врахуванням того, що жодна з нових загроз не носить виключно військового характеру та не піддається вирішенню виключно військовими засобами;

Ефективне багатостороннє співробітництво: зміцнення міжнародного порядку, заснованого на принципах та нормах міжнародного права, посилення ролі ООН та регіональних організацій та режимів, співпраця з третіми країнами. [5]

Про необхідність запровадження комплексного підходу у антикризовій стратегії (використання заходів політико-дипломатичного, економічного, поліцейського, правового, військового, гуманітарного характеру) йшлося й у Спільному повідомленні 2013 р. Європейської Комісії та Високого представника ЄС із закордонних справ та політики безпеки «Комплексний підхід ЄС до зовнішніх конфліктів та криз».

Комплексний підхід до управління конфліктами вимагав і комплексних дій. Був визначений спектр місій, т.зв. «Петерсберзькі завдання» Західноєвропейського Союзу, інтегровані Амстердамським договором у правове поле ЄС (гуманітарні та рятувальні операції, операції з підтримання миру, миротворчі операції). Зі вступом в силу Лісабонського договору про ЄС в 2009 р. коло завдань було розширено - передбачалося проведення спільних операцій з роззброєння, надання військових консультацій та допомоги, попередження конфліктів, постконфліктна стабілізація, боротьба з тероризмом, включаючи надання допомоги третім країнам на їх території. [3]

Для посилення операційної ролі ЄС паралельно створювалися оперативні можливості - військовий потенціал ЄС для проведення військових операцій і місій, реалізований у вигляді сил швидкого реагування та концепції «бойових груп», та цивільний потенціал ЄС для реалізації завдань з цивільних аспектів кризового врегулювання (поліцейські завдання, захист цивільного населення, цивільне врядування та верховенство права тощо).

На практиці діяльність ЄС в безпековій сфері носить змішаний - військово-цивільний характер, дозволяючи досягти виконання ширшого спектру завдань, фактично змішуючи миротворчість і кризове врегулювання. [16, с.36] (як приклад, одночасне проведення цивільної і військової місій в Сомалі, Центральноафриканській Республіці, Малі). Єдине з завдань, так і не реалізоване до сьогоднішнього дня, - примус до миру військовими засобами, на кшталт операції НАТО «Союзна сила» проти Союзної Республіки Югославія в 1999 р. [24, с.20] Хоча на прикладі однієї з останніх операцій ЄС EUNAVFOR Med-Sophia у Південному та Центральному Середземномор'ї можна побачити еволюцію практики ЄС: мандатом операції передбачена можливість застосування сили для затримки суден, що перевозять контрабанду та нелегальних мігрантів. Але переважна більшість проведених ЄС операцій є цивільними.

В той же час з 2014 р. спостерігається суттєве погіршення безпекового середовища в ЄС, спробою відповіді на яке стала представлена в червні 2016 р. Глобальна стратегія ЄС «Спільне бачення, єдиний підхід: сильна Європа». По - перше, змінилася система міжнародних відносин із кризою ліберального світового порядку та поверненням епохи Realpolitik. По-друге, на фоні криз (фінансової, міграційної, Брексіт) посилилися відцентрові, євроскептичні настрої в самому ЄС. По-третє, в період 2010 - 2014 рр. ЄС фактично опинився оточеним конфліктами по всьому периметру кордонів: як на східному, так і середземноморському й близькосхідному напрямках. Глобальна стратегія констатує екзистенційну кризу як всередині ЄС, так й за його межами, що ставить під сумнів європейський проект. Якщо документ 2003 р. був сконцентрований на зовнішньополітичній діяльності ЄС, то стратегія 2016 - це, в першу чергу, власна безпека, оскільки «питання внутрішньої та зовнішньої безпеки переплітаються все тісніше, внутрішня безпека залежить від миру за межами наших кордонів». [17]

Порівняльний аналіз документів дає можливість зрозуміти характер змін, які пережив Союз за майже два десятиліття. Заявлені інтереси залишилися без змін: мир та безпека, демократія, процвітання, згуртованість Союзу, ефективне багатостороннє співробітництво, засноване на міжнародному праві. Основними пріоритетами ЄС визначаються безпека Союзу, державна та соціальна стійкість в країнах, що розташовані на схід та південь від ЄС, та комплексний підхід до врегулювання конфліктів. З іншого боку, еволюціонували оцінки загроз. Якщо на початку 2000-х рр. під впливом подій на Балканах і терористичних атак 11 вересня 2001 р. основними загрозами для ЄС вважалися тероризм, розповсюдження зброї масового знищення, регіональні конфлікти, фіаско державності, організована злочинність, то в Стратегії 2016 р. ними заявлені тероризм, гібридні загрози, зміни клімату, нестабільність в енергетичній та економічній сферах.

Характерною тенденцією останніх років є посилення дебатів щодо дилеми «цінностей та інтересів» у зовнішній політиці ЄС. [2; 15] В Глобальній стратегії 2016 р. менше про «нормативність» ЄС, натомість пропонується ідея «принципового прагматизму». Цей крен до більшого прагматизму проявляється, в першу чергу, в оцінках Європейської політики сусідства та перспектив вибіркової співпраці з Російською Федерацією. Загалом, в тексті менше уваги до просування цінностей, натомість, більше упору на індивідуальну оцінку кожної країни та концепт «державної та соціальної стійкості» (термін «стійкість/^Шепсе» у документі використовується понад 40 разів). Попри оцінку дій РФ в Криму та на Донбасі як порушення міжнародних норм та виклик системі європейської безпеки, зазначається, що ЄС готовий співпрацювати з РФ у випадках, коли інтереси двох сторін будуть співпадати.

Ще одним трендом Глобальної стратегії став курс на зміцнення оборонного потенціалу ЄС та заявлене прагнення до «стратегічної автономії» в сфері безпеки та оборони. Саме в цьому напрямку з моменту затвердження документу було досягнуто найбільше успіхів. Найамбітнішою з реалізованих ініціатив є «постійне структуроване співробітництво» (PESCO), передбачене ще положеннями Лісабонського договору, але реально запущене тільки в 2017 р. На сьогоднішній день реалізується 47 проектів в різних сферах, спрямованих на зміцнення оборонних можливостей ЄС. Пакет нових ініціатив в оборонній сфері включає також створений в 2017 р. Європейський оборонний фонд та позабюджетний Європейський фонд миру для проведення військових операцій як самим ЄС, так й у співпраці з партнерами.

Особливу роль в антикризовій стратегії ЄС як гаранта міжнародного миру та безпеки відіграє цивільний компонент Спільної безпекової та оборонної політики ЄС. Саме цей формат є своєрідною візитівкою ЄС (більшість місій ЄС були цивільними), що дозволяє говорити про нього як про «провайдера безпеки». Проте з точки зору виділених ресурсів та бюджету він значно уступає військовому напрямку діяльності ЄС. Кількість персоналу, задіяного у 6 військових місіях та операціях ЄС налічує 4000 осіб, в той час як в 11 цивільних місіях працює близько 2000 осіб. [20, с.5]

Тенденції до зменшення уваги до цивільних аспектів кризового реагування на фоні збільшення витрат на військові місії і операції в 2014 - 2018 рр. активно критикувалися в експертному середовищі, виходячи з переважно невійськового характеру загроз для ЄС. З іншого боку, посилюється взаємозалежність між внутрішніми та зовнішніми загрозами безпеці. [21, с.3] Більшість загроз мають транснаціональний характер, як то тероризм, радикалізація соціальних груп, кібер та гібридні атаки, торгівля людьми та нелегальна міграція, транснаціональна організована злочинність, що як раз і потребують координації органів юстиції і поліцейських органів та вирішення в рамках завдань цивільних операцій ЄС. Активно дебатуються і кінцеві цілі СБОП ЄС. Що має бути в фокусі уваги ЄС - оперативні відповіді на поточні кризи в рамках завдань військових місій (вузький підхід) чи боротьба зі структурними причинами та наслідками криз (широкий підхід) в рамках таких завдань цивільних місій як стабілізація, стійкість, державотворення? [16, с.9]

Саме для виправлення цього дисбалансу останнім часом діяльність керівних органів ЄС була приділена підвищенню ефективності цивільного компоненту СБОП ЄС. У листопаді 2018 р. Рада ЄС ухвалила Пакетну угоду щодо цивільних компонентів СБОП, що включає 22 політичні зобов'язання, взяті на себе Брюсселем та країнами-членами для підвищення цивільного потенціалу кризового врегулювання. У продовження ініціативи в травні 2019 р. Європейська служба зовнішньої дії та Європейська Комісія представили Спільний план дій, доповнений національними імплементаційними планами держав-членів. Зобов'язання мають бути повністю виконані до середини 2023 р.

Документом визначені три основні цілі посилення ефективності ЄС у цивільних аспектах кризового реагування: [9]

Більша дієздатність - підвищення оперативного потенціалу: нові ініціативи з підготовки кадрів, проведення тренувань та фінансова підтримка, технічне оснащення місій.

Більша ефективність та гнучкість: швидке реагування, оптимізація часу прийняття оперативних рішень та розміщення нових місій (до 200 осіб персоналу впродовж 30 днів після ухвалення рішення Радою ЄС), забезпечення ефективного і раціонального використання бюджету ЄС.

Краща координація діяльності цивільного компоненту СБОП, ефективніше впровадження інтегрованого підходу в антикризовій стратегії: обмін аналітичними даними, зміцнення синергії у роботі органів та інституцій ЄС, співпраця з третіми країнами, ООН та регіональними організаціями (НАТО, ОБСЄ, Африканський Союз тощо).

На практиці це означає необхідність посилення взаємозв'язку між органами та інституціями ЄС, відповідальними за Спільну безпекову та оборонну політику ЄС та Простір свободи, безпеки та юстиції [22, с.78]: Європейською службою зовнішньої дії укладено угоди про співпрацю з

Євроюст, Європол та Європейським агентством з прикордонної та берегової охорони, Frontex; проводяться спільні засідання політико-безпекового комітету ЄС, комітету з цивільних аспектів кризового врегулювання та постійного комітету з внутрішньої безпеки ЄС; відбувається обмін персоналом, інформацією та експертизою між управлінськими структурами місій СБОП, представництвами ЄС в третіх країнах та агентствами ЄС - Європол, Євроюст, Frontex (на кшталт місій ЄС з прикордонної допомоги в Україні-Молдові та у Лівії, консультативної місії ЄС в Україні з реформування цивільного сектору безпеки).

Досвід ЄС у кризовому врегулюванні в країнах Східного партнерства менш амбітний, ніж, скажімо, в регіоні Західних Балкан чи Африці. Але розширення ЄС на Схід на початку 2000-х рр. поступово запустило процес більшого залучення ЄС у безпековий діалог з майбутніми сусідами. ЄС стає активнішим у придністровському питанні через статус спостерігача у форматі «5+2», у стратегічних документах ЄС починає виокремлюватися регіон Південного Кавказу, який в 2004 р. підключається до Європейської політики сусідства, а в Грузії відкривається перша в історії ЄС місія з верховенства права. Саме Високий представник ЄС із спільної зовнішньої політики та політики безпеки Х. Солана разом із Генеральним секретарем ОБСЄ Я. Кубішем виступили посередниками між владою й опозицією під час Помаранчевої революції в Україні в 2004 р.

Перетворення ЄС у безпекового агента активно заохочувалося країнами регіону як альтернатива домінуючій російській стратегії, враховуючи й двозначність положення Росії (формально посередника у конфліктах, фактично безпосереднього їх учасника). Саме своїми військовими діями на території Грузії, а потім і в Україні, Росія неумисно підштовхнула ЄС до активнішого залучення в конфліктне врегулювання та запровадження антиросійських санкцій. [23, с.7]

Попри це, Європейська політика сусідства (ЄПС), створена в 2003 р. з метою побудови зони процвітання та дружнього сусідства - «кільця друзів», не запропонувала ефективних механізмів врегулювання конфліктів. Уникав ЄС прямого залучення у врегулювання конфліктів і в рамках ініціативи Східне партнерство, поштовхом до запровадження якої стала російсько-грузинська війна 2008 р. Показовим було пропущене Брюсселем прохання Києва про запровадження військової чи поліцейської місії ЄС на фоні розгортання бойових дій на Донбасі у 2014 р. Натомість ЄС обмежився відкриттям на базі міністерства внутрішніх справ України консультативної місії з реформування цивільного сектору безпеки.

У властивих для Брюсселя категоріях «нормативної» чи «цивільної» сили, комплексного підходу до управління кризами Союз сконцентрувався на інструментах м'якої безпеки (довгострокові політичні та економічні реформи, демократична розбудова, посилення стійкості). Механізмом, апробованим раніше для примирення та постконфліктної відбудови в західнобалканському регіоні, мала стати й горизонтальна регіональна інтеграція - один з основних напрямків діяльності ініціативи Східне партнерство. В рамках неофункціональної парадигми широку підтримку в структурах ЄС отримала ідея доцільності регіональної інтеграції з точки зору її поступового переносу («переливу») на сфери великої політики. [8, с.72] В цьому сенсі ЄПС та Східне партнерство, формально без механізмів врегулювання конфліктів, мали б, тим не менше, позитивний вплив на процеси примирення в регіоні.

Антикризова діяльність ЄС в регіоні проходить під впливом декількох чинників. По-перше, регіон Східної Європи та Південного Кавказу представляє значно менші ризики безпеці ЄС, порівняно із Західними Балканами, Східним і Південним Середземномор'ям та Африкою. Прямі воєнні загрози відсутні, актуальними є такі транснаціональні виклики, як організована злочинність, контрабанда, незаконна торгівля людьми та зброєю, відмивання грошей. Суттєвим фактором є й обмеженість ресурсів ЄС. Саме з цим і пов'язаний вибір спектру місій ЄС в регіоні: проведення цивільних місій, менш затратних порівняно з військовими, орієнтованих на надання консультацій, співпрацю з органами юстиції та правоохоронними органами, управління кордонами тощо.

По-друге, визначальною для розуміння політики ЄС є його складна суб'єктність - поєднання міжурядового та наднаціонального методів інтеграції. З одного боку, все глибшим є залучення інституцій ЄС, в першу чергу, Європейської Комісії у зовнішньополітичні питання. З іншого, визначальним залишається міжурядовий характер співробітництва, механізм одностайності при голосуванні в рамках СЗППБ, особливо в питаннях безпекового та оборонного характеру. Міждержавна модель співробітництва в СЗППБ відображає традиційний підхід до зовнішньої політики, яка вважається прерогативою держав. Враховуючи різновекторність зовнішніх політик членів ЄС, вироблення згоди з політичних чи безпекових питань є об`єктивно складнішим завданням, порівняно з узгодженням питань економічної інтеграції, де переважна більшість рішень ухвалюється кваліфікованою більшістю. конфлікт партнерство антикризовий

Цим і пояснюється обмежене залучення ЄС у питання врегулювання конфліктів в регіоні Східного партнерства. Для значної частини членів ЄС регіон не є пріоритетом. Для тієї ж Франції пріоритетними були і залишаються процеси у Східному та Південному Середземномор'ї та Африці. Для частини членів ЄС домінуючим у регіональній стратегії у Східній Європі є російський фактор і небажання бути втягнутими у геополітичне протистояння з РФ. [4, с.15]

До обмеження ролі ЄС як медіатора призводили й амбіції членів ЄС. В ряді переговорних форматів ЄС напряму не представлений. Попри регулярні пропозиції включити ЄС у нагірно-карабаський переговорний процес, Франція з її провірменською позицією так і не погодилася віддати ЄС місце співголовуючого у Мінській групі ОБСЄ. Показовим, на відміну від подій 2004 р., стало фактичне усунення ЄС від посередництва під час революції Гідності взимку 2014 р. Цю роль спочатку взяли на себе міністри закордонних справ ФРН, Франції та Польщі, пізніше переговори почали проводитися у «нормандському форматі». Ряд дослідників вважають, що Німеччина використала свій вплив в ЄС для того, щоб фактично усунути організацію від участі у «нормандському форматі». Більше того, сам формат переважно виглядає як двосторонній російсько-німецький переговорний процес. Французька участь лише надала видимість європейської ролі самій Німеччині. [19]

Тим не менше, за декілька десятиліть ЄС спромігся вибудувати багаторівневу систему антикризової діяльності в регіоні, яка не обмежується виключно проведенням там цивільних місій: [11, с.3]

Політико-дипломатичні та економічні інструменти: політичні заяви, невизнання анексії Криму та самопроголошених республік, апробований в рамках Східного партнерства принцип «кондиціональності» («позитивної» у вигляді стимулів, як то укладання Угод про асоціацію з Грузією, Україною та Молдовою і програм технічної допомоги, так і «негативної» у вигляді санкцій, як приклад, Білорусь).

Посередництво: достатньо популярний в ЄС механізм для врегулювання проблем як у відносинах центра та самопроголошених республік (Придністров'я), так й у внутрішньополітичних кризах в країнах Східного партнерства. У цьому випадку можуть використовуватися як ініціативи членів ЄС («нормандський формат» для України, посередництво президента Франції Н.Саркозі під час російсько-грузинської війни 2008 р.), так і власні ініціативи Брюсселя («женевський переговорний формат» для Грузії, посередницька роль

Президента Європейської Ради Ш.Мішеля у конфлікті між правлячою «Грузинською мрією» та опозицією весною 2021 р.)

Діяльність спеціальних представників: особливий інструмент для врегулювання конфліктів в пріоритетних для ЄС регіонах (Косово, Близький Схід, Сахель тощо). Був достатньо успішний досвід роботи спецпредставника по придністровському конфлікту. На сьогоднішній день в ЄС призначено 9 спецпредставників, один з яких - спецпредставник ЄС по Південному Кавказу та кризі у Грузії.

Моніторинг: моніторингова місія ЄС у Грузії, розміщена у вересні 2008 р. відповідно до плану Мєдвєдєва-Саркозі. Попри її обмежений мандат, відсутність доступу на територію Південної Осетії та Абхазії, ЄС - єдина міжнародна організація, представлена наразі в регіоні після відмови РФ продовжити мандат місії ОБСЄ в 2008 р.

Консультативні механізми (місія ЄС з прикордонної допомоги Україні та Молдові, консультативна місія ЄС з реформування цивільного сектору безпеки в Україні та вже завершена в Грузії місія з верховенства права).

Проте, в цілому, зусилля ЄС виявилися недостатніми для встановлення стабільності та вирішення заморожених конфліктів, причинами чого були як зовнішні виклики у вигляді політики РФ в регіоні, так і внутрішні - характер конфліктів не дозволяв їх врегулювання виключно інструментами м'якої безпеки, обраними ЄС.

З оновленням всієї системи інституцій в 2019 р. після виборів до Європарламенту та призначення нового складу Європейської Комісії пожвавилися розмови про перехід ЄС від регіональної до глобальної ролі, стратегічну автономію, використання мови сили. В тому числі був зроблений ряд кроків для адаптації регіональної політики ЄС, посилення фокусу на безпеку та стабільність, стійкість. В експертному середовищі все частіше обговорювалися пропозиції сек'ютиризації Східного партнерства, створення в ньому окремої безпекової платформи, як варіант, за участі трійки лідерів (Україна, Грузія і Молдова). [6, с.12; 13]

У представленому в березні 2020 р. спільному документі Європейської Комісії та Високого представника «Політика Східного Партнерства після 2020 р.» було визначено 5 ключових пріоритетів, серед яких «партнерство, що захищає - разом до стійких інституцій, верховенства права і безпеки». [10, с.4]

Хоча безпека в документі знов-таки переважно розглядається в контексті стійкості, внутрішньої безпеки (організована злочинність, незаконна торгівля зброєю, гібридні загрози), передбачена співпраця партнерів в рамках Спільної безпекової і оборонної політики ЄС (військово-технічне співробітництво з ЄС, участь у проектах РЕБСО, вдосконалення національної оборонної спроможності відповідно до стандартів ЄС, участь в операціях і місіях ЄС в третіх країнах). Однак створення окремих механізмів конфліктного врегулювання в документі не пропонувалося.

З іншого боку, в 2020 - 2021 рр. продовжилися процеси інституціоналізації серед партнерів ЄС. Започаткований Києвом, Тбілісі та Кишиневом формат «асоційованого тріо» як інструмент тиску на ЄС у питанні надання перспективи членства, передбачає і активніше залучення ЄС у врегулювання конфліктів і відновлення територіальної цілісності країн. Зокрема, про це йдеться у Батумській декларації президентів трьох країн від 19 липня 2021 р. [1]

Пожвавилася і дипломатична діяльність ЄС в регіоні. 24 - 26 червня 2021 р. Південний Кавказ за мандатом Високого представника Ж. Борреля відвідала делегація міністрів закордонних справ Румунії, Литви та Австрії, а після цього до регіону прибув Єврокомісар із розширення та ЄПС О. Варгеї (8 - 9 липня 2021 р). Президент Європейської Ради Ш. Мішель в липні 2021 р. здійснив дипломатичну поїздку до трьох столиць Південного Кавказу, а 23 серпня 2021 р. взяв участь в установчій конференції Кримської платформи у Києві. Основне питання для обговорення - представлені Комісією та Високим представником нові пріоритети Східного партнерства та підготовка до саміту, запланованого на грудень 2021 р.

В той же час в інституціях ЄС і національних столицях активно обговорюється свіжа дипломатична ініціатива, яка безпосередньо розглядає можливість створення платформи для вирішення заморожених конфліктів у Чорноморському регіоні, яка б об'єднала всі неврегульовані конфлікти у Східному партнерстві.

Ініціатива була представлена Міністром закордонних справ Румунії Б.Ауреску та підтримана 10 іншими членами ЄС (Швеція, Португалія та 8 країн Центрально-Східної Європи). Основна ідея полягає у створенні постійного координаційного формату в рамках Східного партнерства (або за участі «асоційованого тріо», або у ширшому форматі 5 партнерів, без Білорусі), спеціально присвяченого проблемі врегулювання заморожених конфліктів.

Серед конкретних заходів обговорюється доцільність запровадження посади спецпредставника з розширеними повноваженнями, які поширюватимуться на всі конфлікти в Чорноморському регіоні, відкриття моніторингової місії ЄС в Молдові, оскільки зусиль ОБСЄ недостатньо, зміна статусу ЄС разом з США зі спостерігачів на посередників у форматі «5+2» для

Придністров'я, можливе підключення ЄС як медіатора і до Нагірнокарабаського врегулювання, тим більше, що доцільність продовження консультацій в рамках Мінської групи ОБСЄ ставиться під сумнів Азербайджаном після його військової перемоги восени 2020 р. Однією з найбільш контроверсійних пропозицій є поширення дії Угод про зону вільної торгівлі ЄС з Україною, Молдовою та Грузією на непідконтрольні урядам території. Власне, Молдова пішла цим шляхом ще в 2015 р. Основна ідея полягає у заохоченні зв'язків між центром та сепаратистськими регіонами, зробивши їх реінтеграцію привабливішою. Втім, експерти ставлять під сумнів готовність Тбілісі та Києва погодитися на такі кроки. [19]



Висновки

ЄС є унікальним безпековим актором, що має досвід діяльності на всіх етапах кризового циклу: раннього попередження, посередництва, розміщення власних місій та операцій в зонах конфлікту, постконфліктного миробудівництва (стабілізації, відбудови, примирення). Домінуючим в ЄС є комплексний та інтегрований підхід до управління кризами і конфліктами, що передбачає змішаний - військово-політичний - характер заходів в арсеналі організації, з акцентом на цивільний компонент Спільної політики безпеки і оборони (більшість проведених ЄС місій були цивільними). З одного боку, це пов'язано із самоідентифікацією ЄС в категоріях «цивільного центра сили» і «нормативної сили». З іншого боку, все ще гострою проблемою залишається своєрідний «розрив між можливостями та очікуваннями» Союзу, недостатній силовий потенціал ЄС в сфері кризового врегулювання та реагування.

З точки зору ефективності досвід ЄС у кризовому врегулюванні в країнах Східного партнерства є достатньо помірним: з 36 проведених місій лише 4 були у цьому регіоні. У своїй діяльності ЄС переважно концентрується на інструментах м'якої безпеки, таких як довгострокові структурні реформи, демократична розбудова, посилення стійкості. Союз намагався максимально уникати прямого залучення в конфліктне врегулювання: Європейська політика сусідства та ініціатива Східне партнерство не запропонували ефективні механізми врегулювання конфліктів. Чинниками, що визначили такий підхід ЄС щодо кризового врегулювання у Східній Європі були:

відсутність прямої воєнної загрози та менші виклики для ЄС, в цілому, порівняно з регіоном Східного та Південного Середземномор'я;

брак політичної волі та єдності, пов'язаний із міжурядовим характером політичної співпраці в ЄС та різновекторністю зовнішніх політик держав - членів;

* вплив третіх країн: деструктивний вплив Російської Федерації, небажання частини членів ЄС бути втягнутими у геополітичне протистояння з нею, останнім часом все відчутнішим стає конкурентний тиск з боку інших гравців, зокрема Туреччини);

Через вакуум безпеки регіон потребує активнішого та ефективнішого залучення ЄС у питання неврегульованих конфліктів. В умовах цілеспрямованого обмеження Російською Федерацією роботи ОБСЄ в регіоні, зокрема, ветування нею продовження мандату місій ОБСЄ, Європейський Союз має взяти на себе більше повноважень як провайдера безпеки. Доцільними мають бути наступні кроки: створення окремої безпекової платформи в рамках Східного партнерства, формування додаткових місій в регіоні, тісніша кооперація із США та НАТО в цьому питанні.



Список використаних джерел та літератури

1. Batumi Summit Declaration Issued by the Heads of State of Association Trio - Georgia, Republic of Moldova and Ukraine on 19 July 2021 derzhav-asoci-69609 (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

2. Biscop S. The EU Global Strategy 2020 / S. Biscop // Egmont Royal Institute for International Relation. - Security Policy Brief. - 19 March 2019. - No. 108.

3. Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on Functioning of the European Union

4. Deen B. The Eastern Partnership. Three dilemmas in a time of troubles / B. Deen, W. Zweers, I. van Loon // Netherlands Institute of International Relations. - Clingendael Report. - January 2021. - Mode of access: (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

5. European Security Strategy. A Secure Europe in a Better World / Brussels. - 2003.

6. Gressel G. The Best Defence: Why the EU Should Forge Security Compacts with its Eastern Neighbours / G. Gressel, N. Popescu // European Council on Foreign Relations. - Policy Brief. - 3 November 2020. its-eastern-neighbours/ (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

7. Hakobyan M. The European Union's Conflict Resolution Capacity in Armenia, Georgia and Moldova: Undermining the Eastern Partnership? / M. Hakobyan // Securitologia. -2017. - No. - PP. 65-74.

8. Jafarova E. EU Conflict Resolution towards the South Caucasus / E. Jafarova // The Quarterly Journal. - Summer 2011. - PP. 59-81.

9. Joint Action Plan Implementing the Civilian CSDP Compact / European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. - Joint Staff Working Document. - Brussels. - 30.4.2019 SWD (2019). - 173 final. (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

10. Joint Communication `Eastern Partnership Policy Beyond 2020: Reinforcing Resilience - an Eastern Partnership that Delivers for All'. - Brussels. - 18.3.2020 JOIN (2020) 7 final. - Mode of access:

11. Maksak H. EU and Conflict Resolution in the Eastern Partnership: Lessons for Ukraine / H. Maksak // Foreign Policy Council `Ukrainian Prism'. - 2020.

12. Manners I. Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? / I. Manners // Journal of Common Market Studies. - 2002. - Vol. 40. - PP. 235-258.

13. Mirel P. The Eastern Partnership, between Resilience and Interference / P. Mirel // Robert Schumann Foundation. - European Issue. - 2021. - No 589. resilience-and-interference (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

14. Mever C.O. Theorising European Strategic Culture: between Convergence and the Persistence of National Diversitv / C.O. Mever // Centre for European Policv Studies. - CEPS Working Document. - June 2004. - No. 204. - 26 p.

15. Pirozzi N. Walking the Strategic Talk. A Progressive EU Foreign Policv Agenda for the Future / N. Pirozzi, V. Ntousas // Foundation for European Progressive Studies. - Brussels. - Mav 2019. - 48 p.

16. Recasting EU Civilian Crisis Management / ed. bv Thierrv Tardv // ISS Report No 31. - Januarv 2017. - EU Institute for Securitv Studies. - 86 p.

17. Shared Vision, Common Action: a Stronger Europe. A Global Strategy for the EU's Foreign and Securitv Policv / Brussels. - June 2016. - Mode of access:. - Title from the Screen.

18. Shelest H. The Prospects of the European Union Mediation and Peacekeeping in the Eastern Partnership / H. Shelest // Centre for European Studies. - CES Working Papers. - 2016. - Vol. VIII, Is. 3. - PP. 473-489.

19. Socor V. Will the EU Shake off Its Lethargv Over the Protracted Conflicts in the Black Sea Region? / V. Socor // The Jamestown Foundation. - Eurasia Dailv Monitor. - 2021. - Vol. 18, Is. 121. - Mode of access: conflicts-in-the-black-sea-region-part-one/ (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

20. Tammikko T. The Future of EU Civilian Crisis management: Finding a Niche / T. Tammikko, J. Ruohomaki // Finnish Institute of International Affairs. - FIIA Briefing Paper. - Mav 2019. - No 262. - 8 p.

21. Tardv T. Civilian CSDP: What Next? / T. Tardv // ISS Brief. - November 2016. - No 32. - 4 p.

22. Juncos A. E. Beyond Civilian Power? Civilian CSDP Two Decades On / A. E. Juncos in D. Fiott (ed.) The CSDP in 2020: the EU's legacy and ambition in security and defence. - Paris: EU Institute for Security Studies, 2020. - Mode of access: (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

23. The Eastern Partnership. A Decade On: Looking Back, Thinking Ahead / ed. by N. Popescu, St. Secrieru // Chaillot Paper. - July 2019. - No 153. - Mode of access:. - Title from the Screen.

24. Understanding the EU's crisis response toolbox and decision-making processes / ed. by P. Rieker. - Norwegian Institute of International Affairs. - 2016. - Mode of access: and-decision-making-processes (Last Access: 29.08.2021). - Title from the Screen.

References:

1. Batumi Summit Declaration Issued by the Heads of State of Association Trio - Georgia, Republic of Moldova and Ukraine, 19 July 2021.

2. Biscop, S. (2019). The EU Global Strategy 2020, Security Policy Brief, Egmont Royal Institute for International Relation, 108

3. Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on Functioning of the European Union.

4. Deen, B., Zweers, W., & van Loon, I. (2021). The Eastern Partnership. Three dilemmas in a time of troubles. Netherlands Institute of International Relations, Clingendael Report.

5. European Security Strategy. A Secure Europe in a Better World. (2003). Brussels: European Union.

6. Gressel, G., & Popescu, N. (2020, 3 November). The Best Defence: Why the EU Should Forge Security Compacts with its Eastern Neighbours, European Council on Foreign Relations, Policy Brief.

7. Hakobyan, M. (2017). The European Union's Conflict Resolution Capacity in Armenia, Georgia and Moldova: Undermining the Eastern Partnership? Securitologia, 1, 65-74.

8. Jafarova, E. (2011). EU Conflict Resolution towards the South Caucasus. The Quarterly Journal, 59-81.

9. Joint Action Plan Implementing the Civilian CSDP Compact, European Commission, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Joint Staff Working Document, Brussels, 30.4.2019 SWD(2019) 173 final.

10. Joint Communication `Eastern Partnership Policy Beyond 2020: Reinforcing Resilience - an Eastern Partnership that Delivers for All', Brussels, 18.3.2020 JOIN (2020) 7 final.

11. Maksak, H. (2020). EU and Conflict Resolution in the Eastern Partnership: Lessons for Ukraine. Kyiv: Foreign Policy Council `Ukrainian Prism'.

12. Manners, I. (2002). Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? Journal of Common Market Studies, 40, 235-258.

13. Mirel, P. (2021). The Eastern Partnership, between Resilience and Interference. Robert Schumann Foundation, European Issue, 589.

14. Meyer, C.O. (2004, June). Theorising European Strategic Culture between Convergence and the Persistence of National Diversity. Centre for European Policy Studies, CEPS Working document. 204.

15. Pirozzi, N., & Ntousas, V. (2019). Walking the Strategic Talk. A Progressive EU Foreign Policy Agenda for the Future. Brussels: the Foundation for European Progressive Studies.

16. Tardy, T. (Ed.)(2017? January). Recasting EU Civilian Crisis Management. EU Institute for Security Studies, 31.

17. Shared Vision, Common Action: a Stronger Europe. A Global Strategy for the EU's Foreign and Security Policy (2016, June).

18. Shelest, H. (2016). The Prospects of the European Union Mediation and Peacekeeping in the Eastern Partnership. Centre for European Studies, CES Working Papers, VIII (3), 473-489.

19. Socor, V. (2021) Will the EU Shake off Its Lethargy Over the Protracted Conflicts in the Black Sea Region? The Jamestown Foundation, Eurasia Daily Monitor, 18 (121).

20. Tammikko, T., & Ruohomaki, J. (2019, May). The Future of EU Civilian Crisis management: Finding a Niche, Finnish Institute of International Affairs, FIIA Briefing Paper. 262.

21. Tardy, Th. (2016, November). Civilian CSDP: what next? EU Institute for Security Studies ISS Brief . 32.

22. Juncos, A. E. (2020). Beyond Civilian Power? Civilian CSDP Two Decades On. The CSDP in 2020: the EU's legacy and ambition in security and defence. Paris: EU Institute for Security Studies.

23. Popescu, N. & Secrieru, St. (2019). The Eastern Partnership. A Decade On: Looking Back, Thinking Ahead. 153.

24. Rieker P. (2016). Understanding the EU's crisis response toolbox and decision-making processes.

Размещено на Allbest.ru

...