Розвиток публічних закупівель: від минулого до сучасного

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток публічних закупівель: від минулого до сучасного

Пісоченко Т.С., кандидат економічних наук, асистент кафедри обліку і оподаткування; Тішечкіна К.В., кандидат філологічних наук, доцент кафедри іноземних мов; Юношев С.Ю., здобувач вищої освіти обліково-фінансового факультету, Миколаївський національний аграрний університет

Анотація

Досліджено питання актуальних нововведень у секторі публічних закупівель. Висвітлено історичний розвиток впровадження системи публічних закупівель на прикладі «Prozzoro». Розглянуто цикл та процес здійснення публічних закупівель, архітектуру електронної системи публічних закупівель. Проаналізовано загальний стан функціонування електронних закупівель в Україні та інструменти модулю аналітики електронних закупівель. Процедури здійснення державних закупівель сприяють забезпеченню суспільства товарами, роботами і послугами у потрібній кількості та належної якості вчасно і на прийнятних договірних відносинах. Розбудову економічного добробуту важко уявити без повноцінного функціонування механізму проведення прозорих державних закупівель, який здатен забезпечити безперебійну взаємодію між усіма представниками економічної системи на макроекономічному рівні. Проаналізовано закон України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України щодо посилення контролю та відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель, забезпечення належного захисту прав учасників публічних закупівель. Перспективою подальшого дослідження є розгляд змісту та оцінка нововведень в Закон України «Про публічні закупівлі» та об'єктивні висновки стосовно інноваційних рішень та майбутніх розробок.

Abstract

Pisochenko Tetyana, Ph.D. in Economics, Assistant of the Department of Accounting and Taxation; Tishechkina Kateryna, Ph.D. in Philology, Associate Professor of the Foreign Languages Department; Yunoshev Semen, Higher Education Learner of the Faculty of Accounting and Finance, Mykolayiv National Agrarian University

Introduction. Any political system exists as a set of institutions and organizations that are collectively responsible for social organization and assuming various managerial functions. Since the fundamental task of the state is to ensure sustainable economic development, the processes that can ensure certain economic shifts are almost a defining component of economic policy and are urgent. Ukraine, striving for real change, did not miss this trend of change, as the political bankruptcy of the state apparatus led to weak independence, and a huge corruption component exhausted the economy and brought Ukraine to the brink of economic crisis.

The decisive way to solve this problem was the renewal of the public procurement system, governed by specific regulations, and its transfer from the shadow format to the electronic one in 2016 for public availability.

An e-procurement system is a tool for detecting and combating corruption through numerous tools for monitoring and analyzing public procurement. In addition, the system is unique in its structure, since it works in cooperation with three parties - government, business, and the public.

Purpose. The purpose of the article is to study and compare the laws of Ukraine "On public procurement" that were in force until 2021 and the new law that came into force on 01.01.2021. Fundamental amending and supplementing to the articles of the law are subject to assessment.

Results. The issue of current innovations in the public procurement sector is investigated. The historical development of the implementation of the public procurement system on the example of "Prozzoro" is highlighted. The paper deals with the cycle and the process of implementation of public procurement, the structure of the electronic system of public procurement. The general state of functioning of electronic procurement in Ukraine and tools of the e-procurement analytics module is analyzed. Public procurement procedures contribute to the provision of society with goods, works, and services in the required quantity and quality on time and acceptable contractual relations. It is difficult to imagine the development of economic prosperity without the full functioning of the mechanism of transparent public procurement, which can ensure uninterrupted interaction between all representatives of the economic system at the macroeconomic level. The Law of Ukraine "On Public Procurement" and some other legislative acts of Ukraine on strengthening control and responsibility for violations of legislation in the field of public procurement, ensuring proper protection of the rights of public procurement participants are analyzed. The prospect of further research is to consider the content and evaluation of innovations in the Law of Ukraine "On Public Procurement" and objective conclusions regarding innovative solutions and future developments.

Conclusions. The most significant achievements in the development of the public procurement system in Ukraine were achieved in the period 2016-2021 since the enactment of the Law of Ukraine "On Public Procurement" and the introduction of the electronic procurement system ProZorro. To this date, the achievements in the field of reforming the public procurement system are noticeable to the general public, because the disclosure of the system has increased the level of knowledge of citizens in this area. However, there are gaps in the legislation that do not exclude the possibility of abuse by individual bidders. This necessitates further scientific research towards the development of the public procurement system in Ukraine. The prospect of further research is to consider the content and evaluation of innovations in the Law of Ukraine "On Public Procurement" and objective conclusions regarding innovative solutions and future developments.

Keywords: public procurement, tender, simplified transparency, innovation.

публічний електронний закупівля

Постановка проблеми

В умовах розвитку ринкової економіки держава є одним з основних учасників економічного процесу. Під час виконання своїх цільових функцій в держави виникає проблема матеріально-технічного забезпечення: як при реалізації державних програм, так і у поточній діяльності. Здебільшого ця проблема вирішується придбанням необхідних ресурсів (матеріальних, інтелектуальних та фізичних). Такі закупівлі називають державними закупівлями. Державні закупівлі є вагомим інструментом регулювання попиту та пропозиції на конкретні види продукції, оскільки відбувається за кошти державного бюджету [1].

З кожним роком тема публічних закупівель стає актуальнішою, адже законодавство вдосконалюється і створює все нові й нові вимоги до учасників процесу закупівель. Тримати руку на пульсі законодавчих нормативів стосовно публічних закупівель є об'єктивною та необхідною реальністю кожного громадянина.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Державні закупівлі та система держзамовлень були предметом досліджень багатьох науковців. Так, теоретичні та методологічні основи державних закупівель дослідили П. Германчук, В. Зубар [1], О. Мицик, Г. Пінькас [14], Ю. Уманців [3], А. Храмкін [16], О. Шатковський. Практику проведення державних закупівель досліджували Т. Кайдаш, С. Науменко [5], О. Овсянюк та інші. Шляхи вдосконалення законодавства України щодо сфери державних закупівель розглядали у своїх роботах З. Максименко, А. Олефір, О. Орлюк, Я. Петруненко [11], О. Юдіцький. Окремі аспекти вдосконалення системи державних закупівель system, electronic catalogue, electronic system, control, law, висвітлювали В. Александров, І. Басанцов, Г. Венедівська [13], О. Ворона, О. Дишкант, О. Міняйло та інші.

Формулювання цілей дослідження. Метою статті є порівняння законів України «Про публічні закупівлі», які були актуальні до 2021 року та нового закону, що вступив у дію з 01.01.2021 р. Оцінці підлягають закони України, що є попередниками сучасного Закону України «Про публічні закупівлі», їх основоположні доповнення та зміни в часі, хронологічна історія становлення сучасного законодавства України.

Виклад основного матеріалу дослідження

Сьогодні Україна проводить активне реформування національної економіки в цілому, у тому числі системи державних закупівель. Вони становлять значну частину державних витрат, які здійснюються органами державної влади й органами місцевого самоврядування на забезпечення суспільних потреб і власної діяльності. Процедури здійснення державних закупівель сприяють забезпеченню суспільства товарами, роботами і послугами у потрібній кількості та належної якості вчасно і на прийнятних договірних відносинах. Розбудову економічного добробуту важко уявити без повноцінного функціонування механізму проведення прозорих державних закупівель, який здатен забезпечити безперебійну взаємодію між усіма представниками економічної системи на макроекономічному рівні [2].

Успішна реалізація державою її функцій передбачає вирішення двох найважливіших завдань стратегічного характеру: приведення функцій держави у повну відповідність з її потенціалом, під яким слід розуміти здатність уряду ефективно здійснювати свою політику та підвищення дієздатності державних інститутів, що передбачає провадження ефективної діяльності держави.

Державна закупівля - це придбання замовником товарів, робіт та послуг у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі» від 23.01.2021 р. № 922-VIII [4]. Статтею 1 цього Закону визначено, що публічними закупівлями є такі, що здійснюються підприємствами, установами за державні кошти. До їх складу відносять кошти державного бюджету та бюджету органів місцевого самоврядування, державного матеріального резерву, оборонного замовлення, Аграрного фонду, Національного банку України, державні цільові фонди, кошти, які надаються замовникам під гарантії Кабінету Міністрів України та ін. [4].

Актуальним є розгляд становлення публічних закупівель від початку до сучасності. Поняття «державні замовлення» є попередником сучасного поняття «державні закупівлі», яке було застосовано вперше Держпланом СРСР при розробці проєкту народногосподарського плану на 1988 рік. Головною причиною введення цієї економічної категорії було те, що з середини 80-х років Держплан СРСР не міг повністю збалансувати планові завдання з виробництва продукції з наявними матеріальними ресурсами.

У 1993 році була прийнята перша «тендерна», показана у Постанові КМУ «Про затвердження Положення про порядок організації та проведення міжнародних торгів (тендерів) в Україні» від 08.06.1998 р. №871 [16], що дала початок проведенню міжнародних торгів і впорядкувала проведення на конкурсних засадах закупівель за бюджетні кошти товарів (робіт, послуг) виключно іноземного походження для задоволення державних потреб України. Під час дії цієї постанови (з 21.10.93 р. до 28.06.97 р.) Міністерством зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України було зареєстровано 66 міжнародних тендерів.

Істотні зміни в принципових підходах до формування і розміщення державних замовлень були зафіксовані в Законі України «Про поставки продукції для державних потреб» від 22.12.1995 р. № 493/95-ВР [19], а також у Постанові Кабінету Міністрів України «Про Порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням» від 29.02.1996 р. № 266 [17]. У цьому законі вперше було встановлено, що відбір виконавців державного замовлення має здійснюватися на конкурентних засадах.

У 1999 році Міністерством економіки за участі інших міністерств та відомств був підготовлений проєкт Закону України «Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти», спрямований на врегулювання процедур закупівель шляхом створення широкого конкурентного середовища на ринку державних закупівель, забезпечення прозорості та справедливості конкурсних процедур. Цей перший «тендерний» закон був прийнятий 22.02.2000 р. [20]. Цікавим фактом того періоду було законодавче закріплення можливості надання переваг вітчизняним товаровиробникам при здійсненні закупівель.

У січні 2003 року Парламент підтримав урядовий варіант змін до Закону, напрацьованих у результаті аналізу практики його застосування. Насамперед слід відзначити встановлення нижньої вартісної межі (чого раніше не було), також було виключено норму обмеження учасників торгів виключно вітчизняними виробниками та встановлено правила визначення предмета закупівлі.

У 2005 році було покладено початок ери Тендерної палати України, який вразив несподіваними неприємними законодавчими новаціями, що створили несприятливі умови в економіці (рис. 1).

З кінця березня 2008 р. по серпень 2010 р. державні закупівлі в Україні регулювалися тимчасовим положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Період 2010-2014 рр. характеризувався наступним:

Рисунок 1 - Новації Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти у 2005 році»

Основною метою цього нормативного акту було формування сучасної і дієвої системи забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері та подальший розвиток добросовісної конкуренції. Закон України «Про публічні закупівлі» ввів нове поняття -- публічні закупівлі. Саме поняття «публічні закупівлі» в порівнянні з поняттям «державні закупівлі» є значно ширшим, оскільки розширює коло установ, що через закупівельну діяльність забезпечують потреби держави або територіальної громади. Прийняття Закону України «Про публічні закупівлі» дозволило запровадити з 2016 року систему електронних закупівель з використанням електронної платформи ProZorro.

Основна мета запровадження даної системи полягала у формуванні сучасної і дієвої системи публічних закупівель, спрямованої на створення конкурентного середовища та подальший розвиток добросовісної конкуренції у сфері публічних закупівель. Система ProZorro дозволила запровадити, замість паперових тендерів, закупівлі в онлайн-режимі, а процес вибору переможця став публічним та зрозумілим. Електронна система спростила доступ до торгів зі сторони учасників, знизила рівень витрат на адміністрування самої системи з боку держави та знизила рівень витрат на адміністрування процесу з боку закупівельників та учасників. Крім того, будь-які громадяни можуть брати участь у контролі здійснення публічної закупівлі, оскільки вся інформація про публічні закупівлі доступна у системі ProZorro [10].

З 2016 року до 2021 року відбулися чисельні доповнення та редагування Закону України «Про публічні закупівлі». Нова редакція Закону України «Про публічні закупівлі» вступила в дію з 01.01.2021 року. Вона регламентує введення нових способів здійснення допорогових закупівель через електронну систему. Визначимо наступні їх причини:

- до введення в дію нової редакції закону замовники за власним бажанням могли використовувати електронну систему для здійснення допорогових закупівель, проте в законі не було чітко прописано здійснення такого механізму і деякі замовники нехтували електронною системою та не проводили закупівлі на конкурентній основі. При цьому, коли укладалися прямі договори, то зазвичай ціна на товари за такими договорами була більшою від ринкових. Укладаючи прямі договори з постачальниками, замовник позбавляє себе можливості купити товар за ринковою ціною та обмежує при цьому доступ інших постачальників до публічних закупівель. Перевагою застосування електронної системи є те, що вся інформація в системі є відкритою для потенційних учасників;

- від загальної кількості закупівель надпорогові закупівлі складають 15%, а допорогові - 85%. З цих 85% близько 2/3 - це допорогові закупівлі, які проходять без електронних систем. Ці закупівлі відбувалися непрозоро з порушенням принципів здійснювання закупівель, визначених законом, оскільки переважна більшість замовників домовляються зі своїми постачальниками;

- проведення допорогових закупівель поза електронною системою не дає можливості для здійснення контролю за витрачанням бюджетних коштів. Це призводить до неконтрольованого їх витрачання замовниками.

Отже, враховуючи негативні тенденції, у новій редакції закону, запроваджено новий вид закупівлі - спрощена закупівля та визначений порядок її проведення в електронній системі. Зокрема, сам порядок проведення цих закупівель регулюється статтею 14 Закону України «Про публічні закупівлі» [4].

Згідно з даним Законом, спрощені закупівлі - це закупівлі, вартість яких дорівнює або перевищує 50 тис. грн та є меншою, ніж 200 тис. грн для закупівель товарів звичайними замовниками або меншою, ніж 1 млн грн для закупівель товарів і послуг замовниками монополістами. Також це закупівлі в разі, якщо вартість є меншою, ніж 1,5 млн грн для закупівлі робіт звичайними замовниками, або меншою, ніж 5 млн грн для закупівель робіт замовниками монополістами. Цей механізм є ефективним, конкурентним та прозорим. Строки проведення закупівель є меншими, ніж у відкритих торгах. Вимоги до предмета закупівель є мінімальними, враховуючи положення закону.

Крім того, законом передбачені випадки здійснення закупівель без застосування порядку спрощених закупівель. Перелік таких випадків визначається частиною 7 статті 3 Закону [4]. У такому випадку замовник здійснює закупівлю без застосування електронної системи та зобов'язаний в системі оприлюднити звіт.

У Законі з'явився новий спосіб здійснення допорогових закупівель - це електронний каталог, що означає систематизовану базу пропозицій учасників, це онлайн-магазин товарів в електронній системі. Замовники користуються цим електронним магазином, у тому випадку, коли їм потрібен товар, вартість якого менша, ніж 200 тис. грн або якщо замовник є монополістом та його вартість закупівель менше 1,5 млн грн. Електронний каталог використовується як альтернатива спрощеним закупівлям.

В електронній системі такий каталог формується та супроводжується централізованою та закупівельною організацією, яка займається кваліфікацією постачальників до каталогу. Крім того, центральний закупівельний орган визначає структуру, номенклатуру каталогу та створює в ньому профілі. Порядок формування та використання електронного каталогу визначається Постановою КМУ від 14.09.20 р. №822 [18], в якій визначено механізм функціонування електронного каталогу.

Процес закупівлі через електронний каталог простий та зручний. Допомагають у цьому електронні майданчики, оскільки вони забезпечують надання доступу до каталогу. Для пошуку потрібного товару замовник може обрати різні інструменти: за категорією, за параметрами, за ключовим словом.

Після оформлення замовлення державна установа чекаєте на підтвердження від постачальника не більше 2-х робочих днів. Так, нововведення в новій редакції закону значно спрощує процес здійснення закупівлі.

Процес становлення та розвитку системи публічних закупівель в Україні був досить складним та довготривалим. Він розпочався фактично зі здобуттям незалежності нашої держави і триває до сьогодні. Найвагоміші успіхи у розвитку системи публічних закупівель в Україні досягнуті у період з 2016 р. по 2021 р., з моменту прийняття Закону України «Про публічні закупівлі» та впровадження електронної платформи закупівель ProZorro. Сьогодні досягнення у сфері реформування системи публічних закупівель є помітними для широкої публіки, адже відкритість системи підвищила рівень обізнаності громадян у цій сфері. Проте існують прогалини в законодавстві, які ще залишають можливості зловживання окремими учасниками торгів. Цей й обумовлює необхідність подальших наукових досліджень у напрямі розвитку системи публічних закупівель в Україні.

1. Зубар В.В. Концепція Електронних закупівель: засади побудови в Україні. Редукціон. 2014. № 8-9.

2. Моніторинговий портал DoZorro.

3. Уманців Ю.М., Міняйло О.І. Еволюція ролі та функцій держави в економіці. Економічний вісник університету. 2016. Вип. 28 (1). С. 140-148.

4. Про публічні закупівлі: закон України від 22.03.2016 р. № 9.

5. Науменко С. М. Система тендерних закупівель: теоретико-методологічні підходи до дефініції і класифікації. Теоретичні і практичні аспекти економіки та інтелектуальної власності. 2014. Вип. 1(2). С. 242-247.

6. Порядок визначення предмета закупівлі: наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 17.03.2016 р. № 454.

7. Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель: наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22.03.2016 р. №490.

8. Про доступ до публічної інформації: закон України від 24.10.2020 р. № 912-IX.

9. Про електронні документи та електронний документообіг: закон України від 07.11.2018 р. № 2155-VIII.

10. Система публічних закупівель «ProZorro».

11. Петруненко Я.В. Принципи державних закупівель в Україні. Вісник господарського судочинства. 2017. № 3. С. 174-179.

12. Бутурлим О. Державні закупівлі за новими правилами. Фінансовий контроль. 2015. № 11. С. 48-49.

13. Веденівська Г. Державні закупівлі - за принципом максимальної економії та ефективності. Фінансовий контроль. 2016. № 2. С. 25-27.

14. Пінькас Г.І. Система ефективного державного фінансового контролю і координації у сфері державних закупівель. Актуальні проблеми економіки. 2009. № 2 (92). С. 57-69.

15. Храмкін А., Воробйова О. Теоретичні й методологічні основи сучасної системи державних закупівель. Державні закупівлі України. 2008. № 2. С. 12-16

16. Про затвердження Положення про порядок організації та проведення міжнародних торгів (тендерів) в Україні: постанова КМУ від 29.02.1996 р. № 871

17. Про поставки продукції для державних потреб: постанова КМУ від 08.06.1998 р. № 266

18. Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу: Постанова КМУ від 14.09.2020 р. № 822

19. Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб: закон України від 20.04.2014 р. № 1197-VII

20. Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти: закон України від 02.04.2008 р. № 150-VI

References

1. Zubar V. (2014). Conception of e-procurement: principles of construction in Ukraine, 8-9. [in Ukrainian].

2. Monitoring portal DoZorro. Retrieved from https://dozorro.org [in Ukrainian].

3. Umantsiv Y.M., Miniajlo O.I. (2016) Evolution of role and functions of the state in the economy. Ekonomichnyj visnyk universytetu, 28 (1), 140-148 [in Ukrainian].

4. Verkhovna Rada of Ukraine (2016). On public purchases (Lists of Supreme soviet, № 9, century 89). [in Ukrainian].

5. Naumenko S.M. (2014). System of tender purchases theoretical and methodological approaches near definition and classification. Teoretychni ipraktychni aspekty ekonomiky ta intelektual'noi vlasnosti, 1 (2), 242-247 [in Ukrainian].

6. Cabinet of Ministers of Ukraine (2016). Order of determination of the article of purchase (Decree No. 454, March 17). [in Ukrainian].

7. Cabinet of Ministers of Ukraine (2016). About claim of forms of documents in the field of public purchases (Decree No. 490, March 22) [in Ukrainian].

8. Verkhovna Rada of Ukraine (2020). On access to public information (Decree No. № 912-IX, October 24). [in Ukrainian].

9. Verkhovna Rada of Ukraine (2018). On electronic documents and electronic circulation (Decree No. № 2155-VIII, November 07 [in Ukrainian].

10. System of public purchases of «ProZorro». [in Ukrainian].

11. Petrunenko Y.V. (2017). Principles of public procurement in Ukraine. Visnyk hospodars'koho sudochynstva, 3, 174- 179. [in Ukrainian].

12. Buturlim O. (2015). The Public purchasing on the new rules. Finansovyj kontrol', 11, 48-49. [in Ukrainian].

13. Vedenivska G. (2016). The Public purchasing - on principle of maximal economy and efficiency. Finansovyj kontrol', 2, 25-27. [in Ukrainian].

14. Pinkas G.I. (2009). System of effective state financial control and coordination in the field of public procurement. Aktual'ni problemy ekonomiky, 2 (92), 57-9. [in Ukrainian].

15. Khramkin A.A., Vorobjova O.P. (2008). Theoretical and methodological foundations of the modern system of public procurement. Derzhavnizakupivli Ukrainy, 2, 12-16 [in Ukrainian].

16. Cabinet of Ministers of Ukraine (1996). On approval of the Regulations on the procedure for organizing and conducting international tenders in Ukraine (Decree No. 871, February 29). [in Ukrainian].

17. Cabinet of Ministers of Ukraine (1998). About deliveries of production for the state needs (Decree No. 266, June 8) [in Ukrainian].

18. Cabinet of Ministers of Ukraine (2020). About the statement of the Order of formation and use of the electronic catalog (Decree No. 822, September 14) [in Ukrainian].

19. Verkhovna Rada of Ukraine (2014). On state procurement for the satisfaction of priority state needs (Decree No. 2155-VIII, April 20). [in Ukrainian].

20. Verkhovna Rada of Ukraine (2008). On procurement of goods, works and services for public funds (Decree No. 150-VI, April 02). [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru