Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Нормативно-правовое регулирование размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд и общие проблемы действующего законодательства

2. Особенности закупки высокотехнологичного медицинского оборудования

3. Анализ результатов размещения заказов на высокотехнологичное медицинское оборудование на примере томографов

Заключение

Список литературы

Приложение



Введение

Система государственных закупок - ее контроль, совершенствование, реформирование - является одним из важнейших направлений в работе правительства. Они составляют значительную часть в расходной части государственного бюджета, поэтому использование неэффективной системы государственных закупок ведет к значительному перерасходованию средств. Как известно, закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд на данный момент регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - 94-ФЗ).

Необходимо заметить, что на протяжении нескольких последних лет идет реформирование отрасли закупок и доработка закона 94-ФЗ. Изменения проводятся с целью снижения коррупции в отрасли, повышения эффективности. В том числе, дорабатываются и принципы закупок высокотехнологичного медицинского оборудования. В ходе применения 94-ФЗ на практике было выявлено множество недостатков и недоработок, для устранения которых было недостаточно небольших изменений, а требовалось изменения 94-ФЗ в целом. В связи с этим, последние несколько лет велась разработка Федеральной контрактной системы. Итогом работы над Федеральной контрактной системой стал Закон №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее 44-ФЗ), который должен прийти на смену существующему 94-ФЗ с 1 января 2014 года.

Актуальность исследования закупок высокотехнологичного медицинского оборудования объясняется тем, что данная сфера закупок является одной из проблематичных отраслей государственных закупок в связи со своей спецификой, влиянием на состояние жизни и здоровья людей нашей страны и огромными рисками, связанными с возможностью нанесения вреда людям в случае использования неэффективного оборудования. Кроме того, оборудование подобного рода является весьма дорогостоящим и в связи с этим высоки коррупционные риски. Закупкам высокотехнологичного медицинского оборудования последние несколько лет уделяется большое внимание.

Предметом исследования стала реализация действующего законодательства в рамках обеспечения учреждений здравоохранения высокотехнологичным медицинским оборудованием.

Объектом исследования в данной работе были выбраны закупки томографов для обеспечения нужд медицинских учреждений.

Целью дипломной работы - на основе анализа сложившейся практики размещения заказов и проведения конкурсных процедур по закупкам высокотехнологичного медицинского оборудования на примере томографов для нужд учреждений здравоохранения определить пути повышения ее эффективности.

Для достижения поставленной цели в работе были решены следующие задачи:

1. проведен анализ нормативно-правового регулирования размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд и выявлены общие проблемы действующего законодательства;

2. были выявлены особенности размещения государственных и муниципальных заказов на высокотехнологичное медицинское оборудование;

3. проанализированы результаты размещения заказов на высокотехнологичное медицинское оборудование на примере томографов;

4. определены проблемы, препятствующие эффективному размещению заказов и проведению закупок высокотехнологичного медицинского оборудования;

5. сформулированы предложения по повышению эффективности данной сферы закупок.

Выбор закупок томографов в качестве объекта исследования объясняется тем, что в последние несколько лет по стране прокатился целый ряд скандалов, связанных с коррупцией и перерасходованием средств при закупках томографов. В связи с чем и начались изменения и уточнения законодательства, регламентирующего закупки высокотехнологичного медицинского оборудования, в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта, а также в части установления требований к поставщикам. Тем самым выбор объекта исследования является репрезентативным и позволяет выявить и рассмотреть общие проблемы системы государственных закупок высокотехнологичного медицинского оборудования.

Гипотезой данной работы является следующее предположение: несмотря на предпринятые попытки устранения проблем, система госзакупок высокотехнологичного медицинского оборудования недостаточно эффективна.

Работа состоит из двух глав. В первой проведен общий обзор действующего законодательства в сфере государственных закупок и рассмотрены особенности закупок высокотехнологичного медицинского оборудования, вторая глава будет посвящена анализу закупок высокотехнологичного медицинского оборудования на примере томографов и формированию предложений по повышению их эффективности.

Источниками для написания работы послужили основные нормативные акты Российской Федерации, которые регулируют вопросы организации размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, статистические материалы, доклады, научные статьи, аналитические записки, портал госзакупок, данные федеральной антимонопольной службы.

Для выполнения поставленных в работе задач в качестве основных методов были использованы методы анализа и синтеза.



1. Нормативно-правовое регулирование размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд и общие проблемы действующего законодательства

Государственные закупки регулируются Федеральным законом 94-ФЗ от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Согласно данному закону регламентируется порядок размещения заказов на поставки товаров, услуг и работ для государственных нужд, заключение контрактов и их закрытие. 94-ФЗ устанавливает единый порядок процедуры размещения заказа на всей территории Российской Федерации, способы размещения заказа и процедуру заключения государственных и муниципальных контрактов.

До принятия 94-ФЗ отсутствовала централизованная регламентация порядка закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в данной сфере действовали лишь декларативные нормативные акты, которые на деле не ограничивали произвол заказчиков. Законодательство носило рамочный характер, закупки регулировались на различных уровнях - от федерального до уровня муниципалитетов. Также, практически не работали санкции за его неисполнения. В данных условиях значительное увеличение объема государственных закупок в начале 2000-ых годов привело к сильному росту коррупции, дискриминации участников размещения заказа. Разрастание проблем привело к необходимости установления единой действенной системы регулирования государственных закупок.

В результате, был разработан 94-ФЗ, ключевыми идеями которого для повышения эффективности госзакупок являлось следующее:

· создание благоприятных условий для конкуренции посредством обеспечения свободного доступа к конкурсным процедурам для всех хозяйствующих субъектов;

· обеспечение максимальной прозрачности госзакупок;

· преодоление коррупции, что на момент принятия закона считалось главной проблемой госзакупок.

Ключевые идеи реформы отразились в целях регулирования 94-ФЗ, которые включают в себя следующее:

· эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

· расширение возможностей для участия юридических и физических лиц к участию в государственном заказе, развитие добросовестной конкуренции;

· совершенствование деятельности органов местного самоуправления и государственных органов в сфере размещения госзаказа;

· обеспечение гласности и прозрачности проводимых государством закупок и предотвращение коррупции в сфере размещения государственного заказа.

Принятие 94-ФЗ принципиально изменило систему закупок для государственных и муниципальных нужд. Заказчиков обязали размещать информацию о проводимых закупках на официальном сайте, был установлен исчерпывающий перечень возможных требований к участникам размещения заказа. Данные меры защитили поставщиков от дискриминации.

Конкурсы и аукционы были установлены в качестве основных способов размещения заказа. При проведении данных процедур, в конкурсной документации изначально должны быть установлены требования к участникам из закрытого перечня, установленного 94-ФЗ, критерии определения победителя, содержание, значимость каждого из критериев согласно закрытому перечню, установленному 94-ФЗ. Также, с принятием 94-ФЗ началось развитие электронных аукционов как способа размещения заказа.

Ст. 11 94-ФЗ устанавливается четко определенный перечень требований к участникам размещения заказа. К обязательным требованиям относятся следующие: соответствие требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ; непроведение ликвидации участника размещения заказа; неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном КоАПом РФ, на день подачи заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе; отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.

П.п. 2 и 3 Ст. 11 94-ФЗ содержат перечень допустимых дополнительных требований и условия их установления.

Какие-либо дополнительные требования к участникам размещения заказа, кроме указанных выше, согласно п. 4 ст. 11 94-ФЗ устанавливать запрещено. Это является важным отличием 94-ФЗ от действовавшего ранее Федерального закона №97-ФЗ, согласно которому заказчик был вправе устанавливать любые дополнительные требования к участникам размещения заказа. Это неизбежно создавало ситуацию неопределенности, и давало простор для произвола чиновников.

Также, 94-ФЗ установлены способы размещения заказа и условия их применения. Согласно 94-ФЗ, размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах).

Под конкурсом понимается такой вид торгов, в котором побеждает участник, предложивший лучшее исполнение условий контракта. Конкурсы могут быть открытыми и закрытыми (если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг), информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну).

Под аукционом понимается такой вид торгов, при котором победителем признается участник, сделавший лучшее предложение по цене. В связи с этим, размещение заказа в форме аукциона может осуществляться в случае, если указанные товары, услуги или работы производятся по определенным спецификациям заказчика, если предмет закупки может отличаться лишь по цене, если товар является серийным.

Кроме того, Правительством РФ устанавливается перечень товаров, работ и услуг, закупку которых можно осуществлять в форме аукциона.

Аукционы проводятся в открытой и закрытой форме. Форма закрытого аукциона применяется заказчиком лишь в том случае, если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров, оказание работ или услуг, информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну.

Запрос котировок определяется 94-ФЗ как процедура размещения заказа, при которой информация о необходимых товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу поставщиков, путем размещения извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте. Выигравшим в процедуре запроса котировок признается участник, предложивший наименьшую цену контракта.

Запрос котировок применяется в случае закупки товара, работ, услуг, для которого существует функционирующий рынок и который осуществляется не по конкретным заявкам заказчика, на сумму не более 500 тысяч рублей. Также, данный способ размещения заказа может использоваться в экстренных случаях, обозначенных в п. 6 ст. 42 94-ФЗ.

Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается такая процедура размещения заказа, при которой заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному участнику процедур размещения заказа.

П. 2 ст. 55 94-ФЗ устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно размещение заказа у единственного поставщика. Это является гарантией от возможного произвольного применения данного способа и усиливает публичную составляющую при размещении заказов.

За период действия, в 94-ФЗ неоднократно вносились поправки, для устранения выявленных в ходе применения недостатков. Немалую часть в эффективности действия законодательных актов играют люди, обеспечивающие их исполнение. Изначально 94-ФЗ не содержал никаких квалификационных требований к сотрудникам оценочной комиссии, в ходе его действия в ст. 7 94-ФЗ было включено следующее положение: "Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд". Далее, Федеральным законом от 30 декабря 2008 года №308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" было установлено обязательное требование о том, что "с 1 января 2009 года в состав комиссии должно в обязательном порядке входить не менее одного лица, прошедшего профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд". С 1 января 2010 года в состав комиссии уже должны были входить минимум два лица, имеющих профессиональную подготовку. Дальнейшими изменениями п. 20 ст. 65 94-ФЗ вновь было установлено, что "с 1 января 2011 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд".

С 1 января 2011 года была полностью исключена необходимость размещать информацию о проводимых закупках в печатном издании, данная процедура была полностью перенесена на официальный сайт zakupki.gov.ru, что увеличило доступность информации для поставщиков, усилило контроль над размещаемой информацией, повысило прозрачность закупок.

Был установлен и порядок контроля исполнения 94-ФЗ. Уполномоченные органы при проведении плановых проверок, внеплановых проверок, в случае обращения поставщиков с жалобами на неправомерные действия или бездействия должностных лиц при проведении процедуры закупки вправе выдать обязательное для исполнения заказчиком предписание на устранение допущенных нарушений, или направить в суд иск о признании проведенной процедуры закупки или размещения заказа недействительными.

94-ФЗ улучшил систему государственных закупок по сравнению с ситуацией, существовавшей в этой области ранее. Однако, несмотря на установление единого порядка проведения закупочных процедур и установление порядка контроля над исполнением 94-ФЗ, серьезные проблемы, связанные с его применением, наблюдались практически с самого начала применения. Согласно проводимым мониторингам, в 2006 году нарушение процедур было допущено более чем в 80% закупок, в 2007 количество процедур с нарушением снизилось почти до 60%, однако следующие несколько лет снижения уровня нарушений не наблюдалось.

Практика применения 94-ФЗ выявила много существующих проблем.

Возникают такие проблемы, как длительность процедур конкурсов и аукционов, особенно в случае отсутствия заявок. Соответственно, в связи с нарушением сроков удовлетворения потребности в продукции, вызванных необходимостью повторно проводить закупку, могут возникать сбои в основной работе заказчика. Также существует проблема, связанная с невозможностью затребовать документы, подтверждающие и обосновывающие данные, которые участник размещения заказа указал в заявке.

Еще одной проблемой является то, что в последнее время сложилось негативное восприятие размещения заказов в формате конкурса, так как считается, что оценка заявок носит весьма субъективный характер и существует большая возможность возникновения коррупционных действий. В связи с этим, все больше видов продукции стало включаться в перечень продукции, в обязательном порядке закупаемой в форме аукционов. Но проблема аукционов состоит в том, что участие в них принимают анонимные поставщики и выбор победителя основывается лишь на критерии цены. Это приводит к тому, что закупки все больше приходят к формату "купить что угодно и у кого угодно", так как невозможно учесть квалификацию поставщиков, разницу в качественных характеристиках поставляемого товара. Также в ходе аукционов высоки риски поставки товара ненадлежащего качества. Признание на высшем уровне того, что повсеместное распространение аукционов ведет к ухудшению системы закупок, привело к тому, что в 44-ФЗ вновь предусматриваются и конкурсы с предварительной квалификацией, и двухэтапные конкурсы.

Также проблемой 94-ФЗ является отсутствие порядка прогнозирования, нормирования, планирования государственных и муниципальных нужд. Действуя в рамках Закона, заказчики на данный момент могут законно приобрести дорогой автомобиль вместо более дешевого аналога, "известен случай, когда администрация одного из субъектов РФ заказала огромное количество марочного коньяка на празднование мероприятия". И таких примеров нерационального использования бюджетных средств немало. Также, в 94-ФЗ недостаточно четко регламентирован порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, заказчик при установлении начальной цены может ориентироваться на информацию из открытого перечня источников, которые к тому же могут содержать в себе ложную информацию. Для решения данной проблемы в 44-ФЗ устанавливаются конкретные методики расчета начальной (максимальной) цены контракта по разным видам товаров, работ и услуг.

Имеют место и срывы установленных сроков поставок. Например, в конце календарного года, в случае, если поставщик не укладывается в установленные сроки, заказчик должен вернуть в конце отчетного периода деньги в бюджет. Поэтому, часто заказчики идут на то, что проводят оплату в установленные сроки, а поставка осуществляется позже.

Ограниченность действий заказчика в отношении недобросовестных поставщиков усложняет проведение эффективных закупок. Так заказчик может внести поставщика в реестр недобросовестных поставщиков лишь в случае отказа от заключения контракта или в случае его судебного расторжения. Однако эти меры не защищают заказчиков от фирм-однодневок, от демпинга цен, от поставки некачественного товара и соответственно срыва работы заказчика.

Также проблемой является отсутствие законодательно закрепленного процесса мониторинга исполнения контрактов. Отсутствие на данный момент процедуры мониторинга исполнения контрактов не позволяет оценить итоговую эффективность закупок, введение реестра результатов государственных контрактов, предусмотренного в 44-ФЗ, позволит контролировать результаты исполнения контрактов и их итоговую эффективность.

Кроме того, множество внесенных поправок привело к тому, что 94-ФЗ превратился в очень сложный непоследовательный нормативно-правовой акт. Но, несмотря на вносимые поправки, 94-ФЗ предусматривает единый порядок закупок различных групп товаров, а для эффективного размещения заказа необходимо учитывать специфику каждой группы.

В целом, анализ существующего нормативно-правового регулирования размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд позволяет говорить о соответствии 94-ФЗ установленным мировым стандартам, однако отсутствие регламентации процедур планирования закупок, мониторинга исполнения контрактов оставляет большую возможность для нарушений на данных этапах. Кроме того, постоянное внесение поправок усложняет законодательство, контроль над его исполнением, создает сложности для эффективной реализации заказчиками установленных правил и процедур, а единые правила закупок для различных групп товаров не позволяют учитывать сложность и специфику каждой отдельной группы.

Перейдем к рассмотрению проблем системы закупок высокотехнологичного медицинского оборудования и ее специфики, необходимой для эффективного размещения заказа.

2. Особенности закупки высокотехнологичного медицинского оборудования

Как уже говорилось, государственным закупкам высокотехнологичной медицинской техники в течение последних лет уделяется большое внимание. Выявление большого количества нарушений подтолкнуло внесение изменений в законодательство, с целью сократить объемы нерационально используемых средств. В России продолжается действие программы "Модернизации здравоохранения", которая включает в себя, в том числе и модернизацию высокотехнологичной медицины. Следовательно, идет большой объем закупок высокотехнологичного медицинского оборудования и освоение большого объема бюджетных средств по данному направлению.

Государственные закупки высокотехнологичного медицинского оборудования имеют свою специфику. Во-первых, медицинское оборудование весьма сложный товар и сторонним наблюдателям, закупающим сотрудникам и контролерам бывает сложно определить значимость конкретно данного оборудования для медучреждения, или качество поставленного в итоге оборудования. Кроме того, на данный момент в России не существует законодательного определения понятия высокотехнологичного медицинского оборудования, что создает дополнительные сложности при закупках. Есть лишь критерии отнесения оборудования к высокотехнологичному, установленные Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) от 1 ноября 2012 г. №1618 "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации" (далее Приказ Минпромторга №1618).

Согласно данному Приказу к высокотехнологичному оборудованию относится оборудование, отвечающее следующим критериям:

· "товар, работа, услуга соответственно изготавливается, выполняется и оказывается предприятиями наукоемких отраслей;

· товар, работа и услуга соответственно производится, выполняется и оказывается с использованием новейших образцов технологического оборудования, технологических процессов и технологий;

· товар, работа, услуга соответственно производится, выполняется и оказывается с участием высококвалифицированного, специально подготовленного персонала".

Однако какой-либо перечень наименования оборудования, которое относится к высокотехнологичному, отсутствует. Также, "отсутствие системы экспертной оценки и унифицированных технических требований к различным видам высокотехнологичного медицинского оборудования оставляет простор для злоупотребления со стороны заказчиков, способных выдать второстепенный отличительный признак прибора/аппарата за ключевой".

На данный момент под высокотехнологичным медицинским оборудованием, согласно установленным Приказом Минпромторга №1618 критериям, понимаются роботы и технологии искусственного интеллекта (хирургическая робототехника, роботы-няни и т.д.), различные электронные микроскопы, ультразвуковые сканеры, лазерные скальпели, оборудование для радиохирургии, эндоскопии, оборудование для генетических исследований, реанимационное оборудование и многое другое. Говоря в общем, это вся современная медицинская техника, позволяющая проводить сложнейшие уникальные операции и процедуры.

Еще одной особенностью размещения заказа на поставку высокотехнологичного медицинского оборудования является его высокая социальная значимость. В этой связи недопустимо заключение контрактов с не имеющими лицензий и прав на обслуживание оборудования "фирмами-однодневками", с посредниками, так как срывы сроков поставок, простой необходимого оборудования могут привести к нанесению вреда большому количеству населения, а также к невозможности оказывать необходимую медицинскую помощь.

Заказчикам высокотехнологичного медицинского оборудования необходимо выполнять параллельно две основные задачи - приобретать хорошую, необходимую медицинским учреждениям технику и экономить деньги. До вступления в силу 94-ФЗ первое место при закупке медицинского оборудования отдавалось социальной и медицинской эффективностям, что объяснимо высокой важностью данного оборудования для здоровья населения. С введением в действие 94-ФЗ на первое место вышла экономическая эффективность.

В связи с повысившейся значимостью экономической эффективности, появилось большое количество закупок высокотехнологичной медицинской техники, непродуманных с точки зрения необходимости данного для определенного учреждения. "Анализ эффективности использования закупленных компьютерных томографов, проведенный Росздравнадзором в ходе проверки, показал, что данная высокотехнологичная и дорогостоящая техника не загружена в полном объёме". В ряде медицинских учреждений отсутствовала лицензия на осуществление медицинской деятельности с применением данного оборудования, на подготовку помещений для установки закупленного оборудования, отсутствовал персонал, имеющий необходимую квалификацию для проведения процедур с использованием закупленной техники. Кроме того, в некоторых учреждениях наличие персонала необходимой квалификации не предусматривалось вовсе.

Так, по причинам необоснованных закупок, Росздравнадзором были выявлены случаи простоя и неиспользования высокотехнологичного медицинского оборудования в ряде регионов, в числе которых республики Саха (Якутия), Мордовия, Чеченская, Удмуртская республики, Краснодарский край, Владимирская, Новосибирская, Ленинградская, Ульяновская, Оренбургская области. В Волгоградской области был выявлен более чем полугодовой простой высокотехнологичного медицинского оборудования из-за отсутствия приспособленных помещений более полугода на сумму свыше 465 миллионов рублей.

В связи с этим, при закупке высокотехнологичного медицинского оборудования медучреждение должно определить степень необходимости и первоочередности конкретного оборудования. Для этого, необходимо исходить из двух основных принципов: насколько отсутствие данного оборудования угрожает жизни пациентов и насколько приобретение данного оборудования повысит качество ухода, лечения и диагностики пациентов. Так как бюджет медицинских учреждений ограничен, в первую очередь должно приобретаться оборудование, имеющее наибольшую необходимость по данным критериям.

Для обоснования необходимости определенного высокотехнологичного медицинского оборудования работникам медицинских учреждений, ответственным за организацию заказа, целесообразно согласовывать все документы со специалистом по ремонту и обслуживанию данной техники в организации, с руководителями соответствующих структурных подразделений, ответственных за формирование списка необходимого нового оборудования для учреждения. В случае размещения заказа на работы, в которые входит монтаж нового высокотехнологичного медицинского оборудования, необходимо согласовывать все технические документы с главным инженером. В случае необходимости наличия при размещении заказа экспертного заключения, требуется привлечь профильных медицинских и инженерных специалистов.

Выполнение данных мер со стороны заказчиков высокотехнологичного медицинского оборудования позволяет обосновать необходимость закупки конкретного оборудования и соответственно целесообразность расходования средств.

Еще одной особенностью закупок высокотехнологичного медицинского оборудования является порядок формирования начальной (максимальной) цены контракта. Обуславливается это отсутствием в открытом доступе цен производителей. Это влечет за собой выделение субсидий зачастую в больших объемах, чем необходимо для закупок необходимого высокотехнологичного медицинского оборудования, что соответственно позволяет заказчикам покупать продукцию по более высокой цене. Так в ходе мониторинга закупок томографов было выявлено следующее: "при стоимости у разных производителей ("Toshiba", "General Electric", "Phillips", "Siemens") 16-срезовых томографов в размере 16-20 миллионов рублей и 64-срезовых - 28-35 миллионов рублей (в зависимости от комплектации) аналогичное оборудование закуплено регионами по цене 30-50 миллионов рублей и 60-90 миллионов рублей соответственно".

Данные специфические особенности закупок высокотехнологичного медицинского оборудования порождают следующие часто встречающиеся в ходе закупок высокотехнологичного медицинского оборудования и ведущие к неэффективному использованию бюджетных средств при закупках высокотехнологичного медицинского оборудования проблемы:

· закупки оборудования по завышенным ценам;

· сложность разработки технических требований к закупаемому высокотехнологичному медицинскому оборудованию и его сервисному обслуживанию;

· необеспеченность закупленного оборудования технической поддержкой со стороны поставщиков, простаивание закупленного оборудования, отсутствие квалифицированного персонала.

Завышение цен при закупках оборудования является одним из самых частых нарушений. Как уже говорилось, основной причиной является отсутствие цен производителей в открытом доступе, это влекло сложность формирования начальной (максимальной) цены контракта и сложность проверки ее соответствия действительным рыночным ценам. Для расчета начальной (максимальной) цены контракта не всегда учитывались цены зарубежных фирм-производителей и официальных дилеров на эти виды оборудования. Зачастую использовались цены внутреннего рынка, цены посредников, которые могут превышать цены производителей в 2-3 раза. В итоге, начальная (максимальная) цена контракта получалась сильно завышенной.

Также использовались разные подходы к ее расчету. Документы по обоснованию цены уже проведенных закупок включали в себя различные варианты расчетов (поскольку единого алгоритма/стандарта не существовало):

· запросы коммерческих предложений от производителей;

· анализ результатов проведенных ранее закупок аналогичной продукции (по реестрам контрактов, по конкурсным документам);

· выдержки из прайс-листов дистрибьюторов и т.д.

В целях борьбы с завышением начальной (максимальной) цены контракта было принято Постановление Правительства РФ от 03.11.2011 №881 "О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования" (далее Постановление), вступившее в силу 19.11.2011 года.

Данное Постановление определяет следующий порядок формирования начальной (максимальной) цены контракта при закупке высокотехнологичного оборудования. При установлении начальной (максимальной) цены контракта заказчик обязан направить запросы о цене на закупаемое оборудование. "Для определения перечня производителей заказчик должен будет воспользоваться базой данных Минздравсоцразвития".

Запрос должен содержать подробную информацию о предмете закупки:

· "требования к качеству, техническим характеристикам, безопасности, функциональным характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке, отгрузке, году выпуска медицинского оборудования и иные показатели, связанные с определением соответствия медицинского оборудования потребностям заказчика;

· количество единиц оборудования;

· гарантийный срок и (или) объем предоставления гарантий качества, требования к обслуживанию медицинского оборудования, расходам на эксплуатацию, обязательность осуществления монтажа и наладки медицинского оборудования, а также требования к обучению лиц, осуществляющих использование и обслуживание медицинского оборудования;

· место, условия и сроки (периоды) поставки медицинского оборудования;

· порядок формирования предлагаемой цены на медицинское оборудование (с учетом или без учета расходов на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей);

· сведения о валюте, используемой для формирования начальной (максимальной) цены контракта и расчетов с поставщиками (исполнителями, подрядчиками);

· порядок применения официального курса иностранной валюты к рублю РФ (установленного Центральным банком РФ и используемого при оплате заключенного контракта)".

Помимо этого, в запрос включается просьба предоставить информацию об официальных дилерах, чтобы в случае отсутствия информации о цене в ответах производителей, направить запросы о цене официальным дилерам. При получении ответа на запрос цены, заказчик устанавливает начальную (максимальную) цену контракта равную средней цене или не более средней цены всех полученных запросов цен.

Вторым источником информации для формирования начальной (максимальной) цены контракта на высокотехнологичное медицинское оборудование является реестр контрактов. Он используется в случае неполучения ответов на запрос цен или получения единственного ответа. В таком случае, в расчет должны включаться цены не менее пяти контрактов за текущий и предшествующий года, с разницей в итоговой цене не более 30%. В случае, если удовлетворяющих данному условию контрактов меньше пяти, в расчет включаются и контракты с разницей в цене более чем в 30%.

В этом случае цена формируется либо по формуле

,

где Мср - средняя цены единицы закупленного товара согласно реестру контрактов; Мед - цена, согласно единственному полученному ответу на запрос цены; К - количество единиц закупаемого оборудования.

Либо, если не было получено ни одного ответа на запрос цены, то по формуле

Мср.

В случае если при установленной согласным требованиям начальной (максимальной) цене контракта не подана ни одна заявка, или не заключен контракт с единственным поставщиком, то заказчик вправе провести повторную процедуру с повышением начальной (максимальной) цены контракта не более чем на 10%.

Принятое Постановление было критично оценено как со стороны заказчиков, так и со стороны экспертов. Необходимость учитывать стоимость аналогичных контрактов породила волну беспокойств среди заказчиков. "Сотни моделей одного и того же прибора, огромное количество вариантов комплектации, программного обеспечения - все это требует максимально тщательного и индивидуального выбора оборудования под профиль и нужды каждой клиники", - а установление данных требований к формированию начальной (максимальной) цены контракта усложнили возможность индивидуализации условий контракта. Эксперты в свою очередь также считают данную процедуру формирования начальной (максимальной) цены контракта недостаточно регламентированной, так как может легко произойти, что информация будет отсутствовать в обоих случаях. Производители могут не ответить на запросы заказчиков, а в случае приобретения ранее не использовавшейся высокотехнологичной медицинской техники может отсутствовать информация о проведении подобных закупок. В этом случае заказчики вправе устанавливать начальную (максимальную) цену контракта пользуясь любыми источниками информации.

Что касается необеспеченности закупленного оборудования технической поддержкой со стороны поставщиков на данный момент в рамках 94-ФЗ было не предусмотрено обязательное включение в контракт обеспечение технической поддержкой и обеспечение обучения персонала. В связи с этим, эти параметры в большинстве случаев вообще не включались в условия закупок в качестве требований к поставщикам. На рынке действовали поставщики, не имеющие разрешения на предоставление данных услуг. Помимо простоя из-за отсутствия обученного персонала оборудование простаивало и в случае выхода из строя.

Часть 2.2 статьи 11 94-ФЗ предусматривает, что "Правительство Российской Федерации вправе установить единые дополнительные требования, в том числе квалификационные требования, к участникам размещения заказов при размещении заказов на поставки, выполнение, оказание соответственно отдельных товаров, работ, услуг для федеральных нужд, а также нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд в целях исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, источником финансового обеспечения которых частично или полностью являются целевые межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации, принимаемые в соответствии с настоящей частью, рассматриваются на заседании Правительства Российской Федерации в установленном порядке". Согласно данной норме Минздравсоцразвития был разработан проект постановления "Об установлении дополнительных требований к участникам размещения заказов на поставки медицинского оборудования" (далее проект постановления). Согласно данному проекту постановления участников конкурса собирались обязать предоставлять в конкурсную комиссию документацию, подтверждающую их полномочия не только на поставку оборудования, но монтаж, наладку оборудования, гарантийное обслуживание и обучение медицинского персонала. Стоимость этих услуг согласно проекту постановления должна была включаться в цену оборудования. Эта мера разрабатывалась с целью решения таких проблем, как простой оборудования из-за отсутствия технического обслуживания, необученности персонала. Также, данные требования были разработаны с целью устранения от участия в конкурсных процедурах на поставку высокотехнологичного медицинского оборудования фирм-посредников, в связи с их многократными завышениями цен, по сравнению с ценами официальных дилеров.

Однако данный проект постановления так и не был принят Правительством, в связи с протестами со стороны Федеральной антимонопольной службы.

В результате, в целях борьбы с простоем высокотехнологичного медицинского оборудования в связи с его необеспеченностью техническим обслуживанием, были приняты некоторые поправки к 94-ФЗ. Вопрос объема и срока гарантийного обеспечения был урегулирован Федеральным законом 79-ФЗ от 21 апреля 2011 года, внесшим изменения в 94-ФЗ. Согласно внесенным поправкам, заказчики при размещении заказов на поставки новых машин и оборудования (к которым можно отнести и высокотехнологичное медицинское оборудование) устанавливают в конкурсной документации требование к наличию гарантии от производителя данного товара, а также к наличию гарантии от поставщика, срок действия которой должен быть не меньше, чем срок действия гарантии поставщика. Кроме того, требования к сроку действия гарантии также устанавливаются в конкурсной документации.

В конечном счете, заказчики, осуществляющие размещение заказов на поставку высокотехнологичного медицинского оборудования согласно пп. 3 и 15.2 ч. 4 ст. 22, п. 11 ч. 3 и п. 6 ч. 4 ст. 41.6, п. 4.1 ст. 43 94-ФЗ вправе включить в конкурсную документацию следующие требования (в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 50 млн. руб. (при этом средняя стоимость томографов превышает 50 млн. руб. лишь для 128-срезовых и 256-срезовых томографов) внесение данных требований в документацию является обязательным):

* "требования к гарантийному сроку и (или) объему предоставления гарантий качества товара;

* требования к гарантийному обслуживанию товара, к расходам на эксплуатацию товара в гарантийный срок; требования об обязательности осуществления монтажа и наладки товара;

* требования к обучению лиц, осуществляющих использование и обслуживание товара;

* требования о предоставлении гарантии производителя товара и о сроке действия такой гарантии (предоставление такой гарантии осуществляется вместе с товаром);

* требования о предоставлении гарантии поставщика товара и о сроке действия такой гарантии (предоставление такой гарантии осуществляется вместе с товаром; срок действия такой гарантии должен быть не менее чем срок действия гарантии производителя товара);

* обязательство предоставить вместе с товаром обеспечения гарантии поставщика на товар в размере от 2 до 10% начальной (максимальной) цены контракта (не распространяется на запрос котировок)".

Данные меры позволяют заказчикам повысить эффективность закупок, однако, в условиях российского рынка высокотехнологичного медицинского оборудования внесение всех этих требований в конкурсную документацию может привести к резкому снижению количества участников торгов, так как компаний, удовлетворяющих требованиям на российском рынке не так уж и много. "GE Healthcare при поставках тяжелого оборудования (в том числе и томографов), как правило, передает поставщикам полномочия только на поставку, а монтаж, сервисное обслуживание и обучение персонала оставляет за собой, поскольку это требует специальных знаний и высокой квалификации специалистов". Также поступают и многие другие производители.

Введение постановления Правительства РФ, устанавливающего требования к формированию начальной (максимальной цены контракта) на поставку высокотехнологичного медицинского оборудования, привело к тому, что поставщики оказались под жестким ценовым прессингом, а заказчики под жесткими законодательными ограничениями в плане выбора оборудования необходимой конфигурации. Одним из крупнейших производителей высокотехнологичной медицинской техники в России - ЗАО "Электрон" - было организовано публичное обсуждение как недостатков существующего порядка закупок оборудования для клиник, так и последствий антикоррупционных действий Правительства. В итоге, поставщики начали формировать лобби в поддержку ФКС - "они утверждают, что изменение системы закупок позволит удержаться от потери качества оборудования, идущего в российские клиники".

По мнению поставщиков, закону требуются новые изменения "За годы действия 94-ФЗ все так хорошо его научились обходить, например, завышая стартовые цены аукционов, что на деле он давно перестал выполнять свою антикоррупционную задачу". Возможно, введение 44-ФЗ, разработанного Минэкономразвития, приблизит систему государственных закупок к европейским практикам.

Федеральный закон 44-ФЗ регламентирует, в том числе и процесс планирования и прогнозирования закупочных нужд, мониторинг, контроль, аудит исполнения контракта. Регламентация процесса планирования позволит более точно формировать заявки. Возможно, в случае закупок сложной продукции (к которой стоит отнести и высокотехнологичную медицинскую технику), необходимо привлекать к процессу планирования и формирования заявок специалистов данных отраслей. Например, для определения необходимого медицинского оборудования - консультанта, связанного с лечебной деятельностью.

Двухэтапные конкурсы, предусмотренные 44-ФЗ, могут позволить заказчикам более гибко учитывать особенности отдельных видов закупаемой сложной продукции. Возможность проведения переговоров с поставщиками и получения рекомендаций о более подходящих вариантах продукции от профессионалов в области медицинского оборудования, также может повысить эффективность закупок. Введение многоэтапных конкурсов позволило бы проводить более подробные переговоры и формировать более точные условия закупок, а введение для сложных закупок конкурсов, предусматривающих предварительную квалификацию, позволило бы исключить участников, заведомо не имеющих возможностей для выполнения условий таких закупок.

На данный момент размещение заказов на поставку высокотехнологичного медицинского оборудования преимущественно осуществляется в форме электронного аукциона, так как согласно постановлению Правительства от 27.02.2008 №236-ркод по ОКДП 3300000 "Аппаратура медицинская; средства измерения; фото- и киноаппаратура, часы" включен в перечень товаров, работ и услуг, на закупку которых размещение заказа осуществляется в формате электронного аукциона. Однако, в данный перечень не включен код по ОКДП 3311000 "Медицинское и хирургическое оборудование; ортопедические приспособления", что дает возможность размещать заказы в формате открытого конкурса. Также, в случае необходимости экстренной закупки (в случае чрезвычайных ситуаций, оказания гуманитарной помощи и т.д.), размещение заказа может осуществляться путем запроса котировок или закупки у единственного поставщика. Электронные аукционы не позволяют учитывать всю специфику закупаемого высокотехнологичного медицинского оборудования, определяя победителя лишь по минимальности цены.

Перейдем к рассмотрению практики закупок высокотехнологичного медицинского оборудования на примере томографов, для наглядного выявления проблем, анализа результатов внесенных поправок, определения путей совершенствования процедуры закупки высокотехнологичного медицинского оборудования.

3. Анализ результатов размещения заказов на высокотехнологичное медицинское оборудование на примере томографов

Как уже говорилось, закупки томографов выбраны в качестве объекта исследования в связи с большим количеством громких нарушений в целом ряде субъектов. Кроме того, нарушения осуществлялись не только региональными властями, но и представителями Минздравсоцразвития, которое непосредственно осуществляло выделение и распределение субсидий на закупку.

Так, анализ закупок за 2008-2010 выявил следующие факты. Минздравсоцразвития закупило 64-срезовый томограф фирмы "Toshiba" за 95 миллионов рублей, что практически втрое превышает цену производителя. При этом, как уже говорилось, стоимость таких томографов у производителей находилась на уровне 16-20 миллионов рублей за 16-срезовые томографы и 28-35 миллионов рублей за 64-срезовые томографы. Аналогичное оборудование также было закуплено и в регионах по значительно превышающим ценам. 64-срезовые томографы были приобретены по цене 70-90 миллионов рублей такими регионами, как Чувашская Республика, Республика Коми, Ставропольский край. Калининградская, Липецкая, Новгородская, Ростовская, Самарская, Свердловская, Ярославская области закупили такие же томографы по цене 50-70 миллионов рублей.

16-срезовые томографы были приобретены Брянской, Ленинградской, Московской областями, Алтайским краем по цене 40-50 миллионов рублей, а Белгородской, Архангельской, Воронежской, Владимирской, Сахалинской, Иркутской областями и Республиками Адыгея и Башкортостан за 30-40 миллионов рублей.

После первой волны проверок в некоторых субъектах при проведении торгов на закупки компьютерных томографов произошло снижение стоимости. Санкт-Петербургом были закуплены 64-срезовые томографы по 52 миллиона рублей, Амурской областью по 40,2 миллиона рублей, в Республике Дагестан 16-срезовые томографы были приобретены по 20,2 миллиона рублей. Это говорит о том, что реальная возможность экономии бюджетных средств существовала, и закупки по завышенным ценам происходили по причине коррупционных действий.

О возможности экономии бюджетных средств говорит и сравнительный анализ закупок разных регионов Российской Федерации. Идентичная медицинская техника закупалась в разных регионах по существенно различающимся ценам. Например, компьютерный томограф Aquilion 64 фирмы "Toshiba" был закуплен Ярославской областью за 73,7 миллиона рублей, а Республикой Татарстан - за 56,9 миллиона рублей. В Ростовской области был приобретен 64-срезовый компьютерный томограф фирмы "General Electric" за 90,3 миллиона рублей, в то же время Курской областью данный томограф был закуплен за 50 миллионов рублей. Архангельской областью был приобретен компьютерный томограф Aquilion 16 фирмы "Toshiba" за 39,6 миллиона рублей, а в Нижегородской областью - по цене 22,5 миллиона рублей. Проведенный экспертный анализ, что все вышеперечисленные сравнимые компьютерные томографы имеют одинаковые функциональные и технические характеристики.

Разрастание коррупции в сфере закупок в органах власти субъектов Российской Федерации и учреждениях здравоохранения произошло из-за отсутствия необходимого контроля и мониторинга со стороны Минздравсоцразвития России над расходованием бюджетных средств.

В ряде регионов в результате проверок были возбуждены уголовные дела. Так в Тульской области по факту закупки администрацией Тульской области у ООО "МФБ" 16-срезового компьютерного томографа по цене 79,6 миллиона рублей, что более чем в три раза превышает среднюю рыночную стоимость, было возбуждено уголовное дело по ч.1 ст.285 Уголовного кодекса Российской Федерации (злоупотребление должностными полномочиями). закупка медицинский томограф

В Ростовской области было возбуждено уголовное дело против сотрудников Минздрава области в связи с закупкой томографов по цене, существенно завышенной по отношению к среднерыночной, а также в связи с установлением преимущественных условий для конкретного участника процедуры закупки ООО "Алком-7". В результате бюджету был причинен ущерб почти в 120 миллионов рублей.

Бюджету Омской области в 2009 году в связи с подобными действиями при закупке компьютерных томографов был нанесен ущерб в размере 138 миллионов рублей. В результате проверок, было возбуждено дело в отношении областного министра здравоохранения.

По сообщениям управлением экономической безопасностью МВД на май 2012 года было возбуждено 136 уголовных дел, связанных с махинациями при госзакупках компьютерных томографов, в таких регионах как Свердловская область, Ульяновская, Курганская, Орловская, Смоленская, Воронежская, Тульская, Челябинская, Алтайский край и Чувашская республика, городах Москва, Санкт-Петербург и многих других.

"По данным главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД, в результате мер, принятых сотрудниками ГУЭБиПК, удалось в 2-3 раза снизить стоимость закупаемого медицинского оборудования".

Для анализа нынешней ситуации с закупками высокотехнологичного медицинского оборудования проведем анализ закупок компьютерных томографов за 2012 год. Данные закупки осуществлялись уже после ряда скандалов и соответственно принятия дополнительных критериев для закупок высокотехнологичного медицинского оборудования.

В ходе исследования была составлена Таблица 1 (см. Приложение), которая содержит в себе необходимые для анализа данные, полученные в ходе исследования результатов 112 закупок компьютерных томографов за 2012 год, размещенных на официальном сайте zakupki.gov.ru.

...