До питання про зміст адміністративно-правових норм у сфері охорони здоров’я населення

Гладун З.С.

кандидат юридичних наук, доцент,

Львівська комерційна академія,

доцент кафедри кримінального права і процесу

Постановка проблеми. Охорона здоров'я населення є одним із важливіших завдань сучасної держави, пріоритетною складовою її соціальної політики, відображеною у державних програмах і законодавчих та інших підзаконних нормативно-правових актах. Здійснення заходів щодо охорони і зміцнення здоров'я населення у сучасному суспільстві покладається на державу, її органи публічної влади, інститути громадянського суспільства, громадські та приватні організації, а також на громадян, для яких воно є юридичним обов'язком, закріплених у нормах законодавства України.

Стан дослідження. Актуальність питань правового регулювання відносин у цій сфері останнім часом помітно зростає, про що свідчить і активізація правотворчого процесу, і зокрема, швидкий розвиток законодавства, і поява значної кількості публікацій у науковій періодиці, колективних та індивідуальних монографій, і захищених дисертацій, видань наукової, публіцистичної та навчальної літератури з означеної тематики, і видання всеукраїнського наукового-практичного журналу “Медичне право”, і врешті-решт, проведення численних наукових і практичних заходів - регіональних, всеукраїнських та міжнародних конференцій, симпозіумів, засідань “круглих столів” та ін. Додатковим доказом появи підвищеної стійкої уваги до проблеми правового регулювання відносин у сфері охорони здоров'я є обговорення на сторінках наукової юридичної періодики проблем формування окремої комплексної галузі права і законодавства - медичного права, про що також свідчать численні наукові публікації останніх років, зокрема, С. В. Антонова, Б. Болотіної, В. Б. Булеци, І. В. Виноградової, Т. В. Волинець, В. О. Галай, Р. Ю. Гревцової, Л. М. Дешко, Н. В. Ілларіонова, О. О. Прасова, В. М. Самсонова, О. В. Солдатенко, М. В. Співак, Я. Сенюти, В. Ю. Стеценко, О. Ю. Кашинцевої, A. M. Коваль, Н. І. Копачовець, О. В. Крилова, П. Є. Лівака, Б. О. Логвиненка, К. Б. Наровської, А. А. Старченко, Д. В. Карамишева, Т. О. Тихоми- рової, В. Ю. Стеценко, Я. М. Шатковського, І. В. Шатковської та ін.

Постановка завдання. Головні питання організації охорони здоров'я населення і діяльності національної служби охорони здоров'я регулюються нормами публічного, зокрема, конституційного та адміністративного права. Питання суті й змісту адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, їх правових механізмів є одними з центральних питань адміністративно-правової науки. Нормативною основою механізму адміністративно-правового регулювання публічних відносин, її ключовим елементом є норми адміністративного права.

Норма права є первинним елементом всієї системи правового регулювання. Під нею розуміється правило загальнообов'язкового характеру, визначене мірою належної чи можливої поведінки, що встановлена державою й охороняється спеціальними державно- владними засобами [1, с. 156]. За своїм характером, за приналежністю до тієї чи іншої галузі права, правові норми можна поділити на норми публічного і норми приватного права, за галузевим критерієм - на конституційні, адміністративні, цивільні, трудові, кримінально-правові норми та норми іншого галузевого спрямування. Метою даної статті є аналіз та огляд адміністративно правових норм які регулюють відносини у сфері охорони здоров'я населення.

Виклад основного матеріалу. Адміністративно-правові норми набувають свого зовнішнього вираження в актах законодавства, які забезпечують їх дієвість. Так, зокрема, правова норма, що встановлює обов'язок щодо збереження лікарської таємниці в професійній діяльності працівників охорони здоров'я, закріплена у ст. 40 Основ законодавства України про охорону здоров'я (далі - Основ) [2], де зазначено, що “медичні працівники та інші особи, яким у зв'язку з виконанням професійних або службових обов'язків стало відомо про хворобу, медичне обстеження, огляд та їх результати, інтимну і сімейну сторони життя громадянина, не мають права розголошувати ці відомості, крім передбачених законодавчими актами випадків”.

Норма ст. 43 Основ передбачає згоду інформованого пацієнта, відповідно до ст. 39 цих Основ, яка необхідна для застосування методів діагностики, профілактики та лікування. Щодо пацієнта, який не досяг віку 14 років, а також пацієнта, визнаного в установленому законом порядку недієздатним, медичне втручання здійснюється за згодою їх законних представників”.

До складу законодавства про охорону здоров'я відноситься велика кількість правових актів, що містять правові норми різної галузевої приналежності: цивільного, трудового, фінансового, господарського, земельного, кримінального та інших галузей права. Однак найбільшою за кількістю і колом регульованих відносин у цій сфері є група адміністративно-правових норм. Саме вони встановлюють правове регулювання організації охорони громадського здоров'я, державного управління і регулювання, захист і реалізацію прав громадян у цій сфері, містять численні вказівки на порядок проведення тих чи інших медичних процедур (наприклад, медичного огляду) і, нарешті, містять загальнообов'язкові санітарні і медичні правила та норми.

Вказані адміністративно-правові норми умовно можна розділити на дві групи, віднісши до першої норми права загального характеру, що встановлюють правове регулювання організації надання медичної допомоги та здійснення державного санітарного нагляду та державного управління і регулювання відносин у цій сфері загалом, а до другої - норми, які встановлюють правове регулювання окремих видів відносин саме у цій сфері (з надання медичної допо- моги і охорони здоров'я матерів і дітей, інвалідів та ВІЛ-інфікова- них, з боротьби з інфекційними захворюваннями, щодо регулювання обігу в країні лікарських засобів і медичних виробів та ін.).

Вказані законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти щодо питань організації та здійснення державного управління і регулювання у сфері охорони здоров'я ґрунтуються на засадах “м'якого” ліберального впливу на ці відносини шляхом встановлення правил поведінки їхніх учасників, умов ліцензування та акредитації, виділення відповідних квот і здійснення державного контролю. Таким чином, саме на адміністративно-правові норми покладається важлива роль у сфері регулювання надання медичної допомоги і охорони громадського здоров'я, особливо, в частині визначення службових завдань та повноважень органів публічної влади, закладів охорони здоров'я, медичних і фармацевтичних працівників. Як наполягав В. Б. Авер'янов, саме норми адміністративного права мають стати найдієвішим засобом правового регулювання відносин між публічною владою і людиною, що давно вже є загальноприйнятим стандартом у демократичних країнах світу [3, с. 33]. Видається, що ці засоби правового регулювання спрямовані на розвиток системи охорони громадського здоров'я і, загалом, відповідають вимогам сучасного етапу формування ринкових засад в українському суспільстві.

Стан дотримання актів законодавства, що регулюють відносини у сфері охорони здоров'я громадян, багато в чому залежить від розвитку як самого законодавства, так і чіткої організації процесу правозастосування, а також соціальної активності і високого рівня правосвідомості громадян, використання ними своїх прав та виконання обов'язків. На наше глибоке переконання, охорона життя й здоров'я громадян, надання медичної допомоги, забезпечення населення лікарськими засобами і виробами медичного призначення є саме тими галузями суспільного життя, які гостро потребують чіткого правового регулювання, державного і громадського контролю. Адже, незважаючи на свою гуманну мету, надання медичної допомоги та лікування захворювань - і високі цілі, завжди є небезпека переродження цих відносин, які можуть опинитися поза державним і громадським контролем та залишитися не врегульованими законодавством. Про це свідчать матеріали ЗМІ, слідчої, прокурорської та судової практики й правозастосовної діяльності інших державних органів і громадських організацій як в Україні, так і в зарубіжних країнах.

У сфері регулювання відносин щодо охорони громадського здоров'я поряд із законодавчими актами діє значна кількість медичних правил і норм, які прийняті органами управління охороною здоров'я - міністерством охорони здоров'я (далі - МОЗ України), департаментами охорони здоров'я обласних державних адміністрацій, відділами і управліннями охорони здоров'я органів місцевого самоврядування, які за своєю суттю і змістом є підзаконними нормативно-правовими актами. Їх розробка і затвердження покладені на вказані органи і, зокрема, на спеціально уповноважений у цій сфері відносин центральний орган виконавчої влади - МОЗ України.

Положення про МОЗ України (п. 8, п. 9), затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 467/2011 [4], надає право міністру від імені міністерства видавати нормативно-правові акти - накази міністерства. Наказ є основним видом підзаконного нормативно-правового акта, який видається міністром. За своїм змістом він може мати як нормативний, так і індивідуальний характер, а в деяких випадках - змішаний (коли в одному наказі містяться норми, що мають і нормативний, і індивідуальний характер). Накази МОЗ України, затверджені цими наказами положення та інструкції, списки, вказівки, циркулярні листи та інші документи становлять окрему, доволі значну групу нормативно-правових актів, що входить до складу законодавства про охорону здоров'я.

Акти МОЗ України становлять собою правову форму реалізації його управлінської компетенції. Так само, як і в актах інших органів виконавчої влади, у них виявляються вольові, владні дії державного органу, вчинені ним на основі й на виконання закону в процесі реалізації своїх завдань і функцій щодо здійснення державного регулювання та управління, які спрямовані на встановлення (зміну, скасування) правових норм або на виникнення (зміну, припинення) конкретних правовідносин. Вказані акти є виразом повноважень центрального органу виконавчої влади, яким притаманний внутрішньосистемний (в системі міністерства), галузевий, а часом надвідомчий і міжгалузевий характер [5, с. 43].

Правові акти МОЗ слід розглядати як владні волевиявлення суб'єкта управлінської чи регуляторної діяльності, які містять певний варіант цілеспрямованого управлінського впливу на об'єкти управління та спричиняють настання правових наслідків у вигляді встановлення, зміни чи припинення правових відносин. Окремими серед них виділяються медичні (санітарні) правила і норми, які є за своєю юридичною природою самостійними й автономними підза- конними нормативно-правовими актами і входять до складу законодавства про охорону здоров'я.

Суб'єктом розробки і прийняття медичних правил та норм є органи управління охороною здоров'я і серед них - МОЗ України, як спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади.

Об'єктами вказаних правил і норм є здоров'я населення й окремої людини, медичні засоби, включаючи ліки, медичні процедури і маніпуляції, порядок їх призначення і проведення.

Наділення МОЗ України, як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері охорони здоров'я населення, комплексом надвідомчих повноважень дозволяє йому розробляти і приймати вказані медичні правила і норми, що мають надвідомчий характер, найбільшими за чисельністю серед яких є санітарні правила і норми.

Подібними до попередніх є санітарно-протиепідемічні правила і норми, під якими Закон України “Про захист населення від інфекційних хвороб” [6] розуміє підзаконні нормативно-правові акти (накази, інструкції, правила, положення тощо) спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я, вимоги яких спрямовані на запобігання виникненню та поширенню інфекційних хвороб.

Окремою групою правил і норм, які розробляє та приймає міністерство, є правила і норми щодо здійснення професійної медико-санітарної діяльності, тобто правила, що діють у сфері надання медичної допомоги і охорони здоров'я, проте мають надвідомчий характер і поширюються на об'єкти охорони здоров'я будь-якої форми власності - державної, комунальної, приватної чи колективної. Головним критерієм чинності вказаних правил є зайняття відповідним видом професійної діяльності з надання медичної до- помоги і охорони здоров'я населення. До таких повноважень міністерства відносяться визначення вимог до професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації медичних і фармацевтичних працівників (професійних медичних стандартів), затвердження номенклатури медичних та фармацевтичних спеціальностей і посад, встановлення єдиних кваліфікаційних вимог до осіб, які займаються медичною та фармацевтичною діяльністю в Україні. Як приклад, можна назвати наказ МОЗ України від 28 жовтня 2002 р. № 385 “Про затвердження переліків закладів охорони здоров'я, лікарських, провізорських посад та посад молодших спеціалістів з фармацевтичною освітою у закладах охорони здоров'я” [7].

Окремий вид медичних правил і норм - відповідні місцеві (локальні) положення, інструкції, правила та ін., які розробляються і затверджуються адміністрацією закладів охорони здоров'я. Вказані підзаконні акти, як правило, базуються на виконанні вимог чинного законодавства, підзаконних нормативно-правових актів, виданих міністерством, і носять виключно локальний характер, тобто їх дія окреслюється рамками певного конкретного закладу охорони здоров'я.

Ще однією групою медичних норм і правил є норми державної Фармакопеї України - збірника, який містить перелік апробованих і дозволених до використання в лікувальному процесі ліків і препаратів, а також нормативно закріплює їх хімічний склад, технологію приготування і застосування, що затверджений наказом МОЗ України від 12 березня 2001 р. № 95.

У структурі національної служби охорони здоров'я населення прийнято виділяти окремі медичні служби, діяльність яких спрямована на лікування тих чи інших захворювань. Тому окрема група актів міністерства стосується розвитку і функціонування тих чи інших медичних служб. Вказаними наказами міністерства поряд із рішеннями, які мають не нормативний, а індивідуальний характер, затверджені відповідні положення, інструкції, списки та інші підзаконні нормативно-правові акти, які регулюють відносини в тій чи іншій галузі. До таких актів можна віднести накази МОЗ України: від 5 липня 1999 р. № 164 “Про затвердження інструкцій, регламентуючих діяльність закладів служби крові України”, від 8 жовтня 1997 р. № 303 “Про регламентацію діяльності анестезіологічної служби України”, від 19 квітня 2011 р. № 420 “Про Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України” та ін.

Крім медичних служб у складі національної системи охорони здоров'я функціонують і допоміжні служби, метою діяльності яких є забезпечення вирішення тих чи інших допоміжних питань у діяльності органів і закладів охорони здоров'я. До них відносяться такі служби, як економічна, планова, бухгалтерська, юридична, охорони праці, протипожежна та ін. Так, наказом МОЗ України від 6 жовтня 1997 р. № 298 визначено статус і повноваження служби пожежної безпеки системи МОЗ України, а наказом міністерства від 30 вересня 1994 р. № 268 утворено службу охорони праці системи МОЗ України.

Згідно з даними МОЗ України, станом на 2008 рік, за роки незалежності було прийнято 2931 наказ міністерства нормативного характеру. Крім того, в Україні ще досі застосовувалося 258 наказів МОЗ колишнього СРСР [8, с. 2]. За ініціативою МОЗ України ще в 1992-1998 рр. чинні акти міністерства було систематизовано, переглянуто й значною мірою оновлено. Велика роль в організації і проведенні цієї роботи належить Інституту стратегічних досліджень (в минулому - Інститут громадського здоров'я) МОЗ України, в якому утворено спеціальний відділ законодавства про охорону здоров'я.

Для впорядкування чинних актів у сфері охорони здоров'я МОЗ України сформувало комісію з удосконалення правового регулювання в галузі охорони здоров'я, яка і зараз продовжує експертизу чинних наказів МОЗ СРСР, МОЗ УРСР та МОЗ України тих, що втратили чинність або не застосовуються на території України. Також згідно з експертною оцінкою визначаються накази, які підлягають перегляду і переробці. З метою систематизації і вдосконалення законодавства про охорону здоров'я міністерство провело певну роботу з використанням можливостей комп'ютерної техніки, було створено кілька версій електронних нормативних баз законодавства про охорону здоров'я. Відповідно до висновків експертизи МОЗ, було видано Переліки наказів міністерства, які застосовуються на території України, починаючи з 1919 р., станом на 1 січня 1997 р., та тих, які втратили чинність [9]. Видання зазначених переліків безперечно дуже важливе, але вони повинні постійно оновлюватися і бути доступними для ознайомлення не лише фахівцям галузі, а й широкому колу осіб. Адже якщо нормативний акт не відомий учаснику правовідносин, права і обов'язки якого він регулює, він не буде застосовуватись, тобто не виконуватиме своєї функції, стане баластом.

Це стосується не тільки наказів МОЗ, а й актів центральних органів виконавчої влади та інших органів усіх рівнів. Адже, згідно з даними МОЗ, тільки протягом 2011 р. було прийнято 82 закони України (14 - з основної діяльності, 68 - що регулюють окремі питання діяльності у сфері охорони здоров'я), 70 Указів Президента України (6 - з основної діяльності, 17 - що регулюють окремі питання діяльності у сфері охорони здоров'я), та 146 постанов Кабінету Міністрів України (41 - з основної діяльності, 105 - що регулюють окремі питання діяльності у сфері охорони здоров'я) [10, с. 3].

Завдяки цілеспрямованій праці апарату МОЗ та колективу наукових співробітників Інституту стратегічних досліджень МОЗ України вдалося провести повну інвентаризацію чинних правил і норм, починаючи з 1919 р. Застосування комп'ютерної техніки і, зокрема, комп'ютерного обліку дозволило автору зі значною долею припущення говорити про наявність на сьогодні більше 5,5 тисяч вказаних актів [11, c.46], що діють у сфері охорони здоров'я, де більшу половину з них становлять санітарні і протиепідемічні (медичні) правила і норми.

Поліпшенням ситуації у цій сфері стало відкриття офіційної сторінки (сайту) МОЗ України в світовій комп'ютерній мережі Ін- тернет за адресою http://www.moz.gov.ua, на якій розміщено інформацію про чинне законодавство України у цій сфері, у тому числі і підзаконні нормативно-правові акти, затверджені наказами міністерства.

Отже, як вже було зазначено, медичні норми і правила є специфічними правовими нормами. Що надає їм силу правових норм? По-перше, це їхній зміст, який полягає у закріпленні певних правил поведінки - наділення учасників відносин у сфері надання медичної допомоги і охорони здоров'я комплексом прав і обов'язків. По-друге, це їх офіційна (державна) реєстрація в Міністерстві юстиції України, яка здійснюється на підставі Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” [12] та відповідного Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, що затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 (з відповідними змінами) [13].

Однак на практиці зустрічаються і накази МОЗ, які не зареєстровані в Міністерстві юстиції України. Мова йде про т. зв. протоколи лікування певних захворювань, які затверджуються відповідними наказами МОЗ. Лікування захворювань є вкрай складним і творчим процесом, який до того ж має яскраво виражений індивідуальний характер. Медична наука і практика напрацювала певні методики лікування тих чи інших захворювань. Нині застосування цих методик лікування регулюється відповідними медичними протоколами за певними спеціальностями, які, по-суті, є медичними стандартами лікувальної діяльності. Так, наприклад, протокол лікування дітей за спеціальністю “Педіатрія. Дитяча офтальмологія. Дитяча пульмонологія” затверджений наказом МОЗ України № 9 від 10 січня 2005 р. [14, с. 68-75].

Мета розробки та затвердження цих протоколів - уніфікувати, стандартизувати процес лікування, адже цілком очевидно, що певні захворювання лікуються за певною схемою і певними ліками, хоча й з поправкою на індивідуальні особливості організму окремого пацієнта. Ось саме ці накази, які затверджують відповідні протоколи лікування тих чи інших захворювань, хоча і мають, по-суті, чисто організаційний і технологічний зміст і характер, не реєструються в Міністерстві юстиції України. Саме через це 'їх юридична природа є спірною, забезпечити загальнообов'язковість 'їх застосування практично неможливо, а значить і нереально встановити відповідальність за їх невиконання.

В статті здійснена спроба аналізу законодавства про охорону здоров'я. Якість і ефективність законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, які діють у сфері охорони здоров'я, їх відповідність Конституції та іншим законодавчим актам України впливає на стан дотримання законності у цій сфері, й, у кінцевому рахунку, - на стан справ у сфері охорони здоров'я людей. Однак, як видається, вказані підзаконні нормативно-правові акти, зокрема, медичні правила і норми, по-перше, мають повністю відповідати вимогам законодавчих актів, які діють у сфері охорони здоров'я, по-друге, містити лише їх конкретизацію і встановлення саме медико-технологічних процедур, порядку і підстав їх проведення. А питання, які торкаються найважливіших, основних прав та інтересів громадян, зокрема пацієнтів, яким надається медична допомога, повинні відповідно до п. 1 ст. 92 Конституції України регулюватися саме законодавчими, а не відомчими актами.

здоров'я охорона законодавство

Список використаних джерел