Антикризисная политика южнороссийских регионов в условиях пандемии Covid-19

Размещено на http://www.allbest.ru/

АНТИКРИЗИСНАЯ ПОЛИТИКА ЮЖНОРОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ COVID-19

Алла Эдуардовна Калинина,

Инна Васильевна Митрофанова,

Ольга Анатольевна Чернова

Annotation

ANTI-CRISIS POLICY OF THE SOUTHERN RUSSIAN REGIONS IN THE CONDITIONS OF THE COVID-19 PANDEMIC

Alla E. Kalinina Inna V. Mitrofanova Olga A. Chernova

Introduction. This study analyzes the anti-crisis policy of the southern Russian regions during the three waves of the pandemic, and also assesses the nature of its change as the corona crisis develops. It was important to identify how the regional anti-crisis policy determines the choice of mechanisms and tools for solving the problems of socio-economic development of regions. Methodology and methods. The analysis was carried out in accordance with the methodology proposed by G. Buckert, in the following areas of anti-crisis management: monitoring, training, decision-making, coordination, communication, leadership and recovery potential. The following methods were used to conduct the study: context analysis - a qualitative analysis of documents adopted by regional authorities; quantitative analysis - analysis of socio-economic indicators that reflect the reactions of the economy to decisions made by regional authorities. Analysis. The study showed that regardless of the strength of the impact of the corona crisis and the extent of the damage caused, the content of the policy of the regional authorities can be characterized as “following the center”, which is largely due to the desire to avoid responsibility for the consequences of decisions made. At the first stages of the development of the corona crisis, the goals of containing the spread of coronavirus and state support for the most affected sectors of the economy from the introduction of restrictive measures were the priority. Starting from the second and subsequent wave s of the pandemic, the introduction of various measures related to the mass vaccination of the population has become a key area of regional policy. Results. The key problem of the implementation of regional policy measures is identified - inefficient information work of regional authorities, which led to information asymmetry with the increased influence of the media on the social moods of citizens. It is concluded that in order to increase the efficiency of regional policy implementation measures in order to increase the sustainability of regional development, it is important that the ongoing coordination interactions between the authorities at different levels of government have clear goals for restoring the regional economy, and restorative measures should be prioritized with the supply maintenance policy.

Key words: regional authorities, regional policy, crisis management, COVID-19, Southern Federal District, sustainable development, political decisions.

Аннотация

антикризисный регион пандемия коронакризис

Введение. В данном исследовании анализируется антикризисная политика южнороссийских регионов в период трех волн пандемии, а также оценивается характер ее изменения по мере развития коронакризиса. Важно было выявить, как региональная антикризисная политика определяет выбор механизмов и инструментов решения задач социально-экономического развития регионов. Методология и методы. Анализ проводился в соответствии с методологией, предложенной Г. Буккертом, по следующим направлениям антикризисного управления: мониторинг, обучение, принятие решений, координация, коммуникация, лидерство и восстановительный потенциал. Для проведения исследования были использованы методы: контекст-анализ - качественный анализ документов, принимаемых региональными властями; количественный анализ - анализ социально-экономических показателей, отражающих реакции экономики на решения, принимаемые региональными властями. Анализ. Исследование показало, что, независимо от силы воздействия коронакризиса и масштабов нанесенного ущерба, содержание политики региональных властей может быть охарактеризовано как «следование за центром», что во многом обусловлено стремлением избежать ответственности за последствия принимаемых решений. На первых стадиях развития коронакризиса в приоритете были цели сдерживания распространения коронавируса и государственная поддержка наиболее пострадавших отраслей экономики от введения ограничительных мер. Начиная со второй и последующих волн пандемии, ключевым направлением региональной политики стало введение разнообразных мер, связанных с массовой вакцинацией населения. Результаты. Выявлена ключевая проблема реализации мер региональной политики - неэффективная информационная работа региональных властей, что привело к информационной асимметрии с усилением влияния СМИ на социальные настроения граждан. Сделан вывод, что для увеличения эффективности мер реализации региональной политики в целях повышения устойчивости регионального развития важно, чтобы реализуемые координационные взаимодействия властей на разных уровнях управления имели четкие цели по восстановлению экономики регионов, а восстановительные меры должны быть приоритетно связаны с политикой поддержания предложения. Вклад авторов. А.Э. Калинина - разработка и обоснование концепции исследования, формирование его методологии, обобщение результатов исследования и формулировка выводов; И.В. Митрофанова - разработка дизайна исследования, проведение контекст-анализа документов, принимаемых региональными властями, интерпретация результатов исследования, оформление и редактирование рукописи; О.А. Чернова - сбор и систематизация данных, анализ и обобщение данных по научным источникам, проведение количественного анализа социально-экономических показателей, характеризующих реакции регионов на принимаемые региональными властями решения, работа с графическим материалом.

Ключевые слова: региональная власть, региональная политика, антикризисное управление, COVID-19, ЮФО, устойчивое развитие, политические решения.

Введение

Пандемия COVID-19 предъявила беспрецедентные вызовы государственной политике, поставив перед выбором: сохранить жизнь ценою экономического спада или поддержать экономику ценою человеческих жизней. Не прекращающийся до настоящего времени коронакризис побуждает власти задуматься о том, какие политические меры будут способствовать региону оправиться от экзогенных потрясений и сохранить устойчивость социально-экономического развития [2; 9; 20].

В России государственные меры антикризисной политики были предприняты уже на первых этапах развития пандемии. Учитывая, что региональная политика формируется в рамках конституционного принципа и что РФ - это социальное государство, данные меры были ориентированы на обеспечение адекватного уровня защиты населения, а также на поддержку наиболее пострадавших отраслей и сфер деятельности для смягчения полученного ими «первого удара». Наиболее распространенными инструментами государственной поддержки стали долговое финансирование, освобождение от налогов и содействие занятости. Несмотря на глобальный характер происходящих событий, для российских регионов была характерна асимметричная реакция на факторы пандемии. Поэтому региональным властям было разрешено расширить пакеты антикризисных мер с учетом потребностей и специфики конкретного региона [10; 11; 18].

В современных исследованиях все чаще подчеркивается роль проводимой антикризисной региональной политики в обеспечении устойчивости социально-экономического развития территории. Региональные власти могут воспринимать внешний шок как возможность превратить ситуацию в промышленное обновление и выйти на новую траекторию развития, а могут ссылаться на необходимость достижения цели, служащей «старым структурам». Кроме того, траектория восстановительного роста регионов во многом определяется характером и скоростью реагирования (принятия решений) на возникающие вызовы региональных властей.

Цель данного исследования состоит в изучении антикризисной политики южнороссийских регионов в период пандемии с выявлением того, какие полезные социально-экономические последствия, если таковые имеются, могут повысить региональную устойчивость к COVID-19 и кризисам такого рода в ближайшем будущем, что требует обзора поведения региональных властей, анализа того, какие решения были приняты на разных этапах развития пандемии и как на это реагировали региональные субъекты. В дополнение к этому будет предпринята попытка определить, какие именно решения региональных властей имеют положительные последствия для долгосрочного социально-экономического развития.

Методология и методы исследования

Зарубежные исследователи Х. Ху, Р. Хассинк и др. отмечают, что коронакризис следует рассматривать не только как социально-экономический кризис, но и как некий тест на способность региональных властей принимать эффективные управленческие решения для спасения человеческих жизней и поддержания социально-экономического развития территории [35; 36]. Региональные власти посредством поддерживающих и ограничивающих мер оказывают значительное воздействие на возможности повышения региональной устойчивости. Ряд исследователей отмечают, что государственное управление в этом отношении оказывает более серьезное влияние на региональную экономику, чем ее структурные пропорции, определяемые факторами предшествующего развития [30; 33]. При этом особо подчеркивается значимость государственного воздействия на ранних стадиях развития кризиса [36; 38]. По мнению авторов, и в долгосрочной перспективе устойчивость региональных экономик будет определяться тем, как власти смогут использовать свои ресурсы для достижения баланса выгод и потерь.

Понятие региональной устойчивости мы будем использовать для изучения факторов, формирующих реакцию региональных систем на предпринимаемые меры. При этом мы выходим за рамки представления способности регионов восстанавливаться от «традиционных» экономических кризисов. В данном исследовании мы рассматриваем устойчивость как способность региона мобилизовать ресурсы и механизмы не только для восстановления экономики (то есть возможности возврата в прежнее докризисное состояние), но и для развития способности «переориентироваться» (то есть выйти на новую траекторию развития, более приспособленную к новым условиям). Такой подход связан с тем, что в условиях коронакризиса теряются традиционные преимущества экономической устойчивости. В современных исследованиях реакций региональных экономик на шоки коронакризиса подчеркивается, что устойчивость - это способность реагировать на потрясения, адаптироваться к новым реалиям, меняя старых участников, институты, ресурсы [34; 40; 49].

Учитывая, что региональным властям было дано право самостоятельно определять политику реагирования на коронакризис, проанализируем, были ли различия в предпринимаемых региональными властями антикризисных мерах, а также исследуем реакции регионов на данные меры.

Сосредоточимся на 8 регионах ЮФО, анализируя региональную политику через призму 7 аспектов антикризисного управления, выделяемых Г. Бруккертом: 1) мониторинг, 2) обучение, 3) принятие решений, 4) координация, 5) коммуникация, 6) лидерство, 7) восстановительный потенциал [32].

Выбор методологии Г. Буккерта обусловлен следующим. Традиционные подходы анализа эффективности государственной политики базируются на результативном подходе и подразумевают оценку уровня достижения запланированных конкретных количественных показателей эффективности. Такой подход не может быть применен для оценки антикризисной политики, основные цели которой выражаются не в повышении эффективности деятельности, а в минимизации отрицательных последствий кризиса в условиях жестких временны х ограничений. В существующих подходах к анализу антикризисной государственной политики также преобладает результативный подход. При этом фокус исследований, как правило, направлен на оценку эффективности использования отдельных инструментов государственной политики (налоговых, таможенно-тарифных, финансово-кредитных и пр.) в достижении определенных конечных и промежуточных результатов. Эффективность самого процесса принятия решений, а также выявление факторов, определяющих выбор тех или иных решений, остаются вне сферы внимания. Г. Буккерт использует менеджерский подход к оценке государственной антикризисной политики, рассматривая все аспекты процесса управления, начиная со сбора информации для принятия решений и заканчивая оценкой их результативности с точки зрения формирования восстановительного потенциала территории. Кроме того, он уделяет значительное внимание роли связующих процессов и институциональных механизмов в управлении кризисом. Поэтому для получения представления о том, как передача права принятия антикризисных мер на региональный уровень проявляется в различиях содержания антикризисной политики и какие факторы определяют данные различия, мы используем методологию Г. Буккерта, которая в большей степени отвечает поставленным целям и задачам исследования.

Вначале дадим обзор развития пандемии в выбранных регионах. Затем мы проанализируем действия региональных властей на различных этапах ее развития через призму семи аспектов, далее обсудим общее и различия в региональных политиках и сделаем выводы о том, как изменялось содержание региональной политики по мере развития пандемии, а также насколько эффективны были принимаемые решения с точки зрения реакции региональных экономик.

Для проведения исследования будем использовать: контекст-анализ - качественный анализ документов, принимаемых региональными властями; количественный анализ - анализ социально-экономических показателей, отражающих реакции экономики регионов на решения, принимаемые региональными властями.

Результаты

Общие тенденции развития коронакризиса в южнороссийских регионах и политические ответы федеральных властей. 11 марта 2020 г. Всемирная организация здравоохранения определила COVID-19 как пандемию. В России официальной датой начала пандемии принято считать 12 марта 2020 г., когда были зафиксированы первые заболевшие. По состоянию на 1 января 2022 г. общее количество заболевших в ЮФО составляло 927 506 чел., а число умерших - 35 672 человек.

Коронавирус распространился по всей территории России с разной силой проявления в ее регионах. На рисунке 1 отражена динамика распространения коронавирусной инфекции в регионах Южного федерального округа (далее - ЮФО).

Несмотря на существенные межрегиональные различия в показателях заболеваемости, очевидным фактом является формирование выраженных 3 волн распространения пандемии, каждая из которых отличается большей продолжительностью и силой воздействия. При этом в ЮФО самые высокие показатели заражения и смертности в расчете на 100 тыс. населения в Севастополе и Республике Калмыкия, а самые низкие - в Краснодарском крае (см. рис. 2).

Рис. 2 Показатели заражений и смертей в регионах Юга России на 100 тыс. чел. населения по состоянию на 1 января 2022 г. Fig. 2 Indicators of infections and deaths in the regions of the South of Russia per 100 thousand people, population as of January 1, 2022 Примечание. Составлено по: [13]

Оперативный федеральный штаб по борьбе с коронавирусом был создан в конце января 2020 г. распоряжением Председателя Правительства РФ от 29 января 2020 г. в целях координации работы и взаимодействия органов исполнительной власти, а также мониторинга текущей ситуации по коронавирусу в стране и в мире. Первые социально-экономические последствия коронакризиса в российских регионах проявились с введением федеральными властями ограничительных мер деловой и социальной активности для предотвращения распространения вируса. Указом Президента РФ с 30 марта по 3 апреля 2020 г. были установлены нерабочие дни с сохранением заработной платы, которые затем были продлены с 4 по 30 апреля 2020 года. В это же время властями был определен перечень наиболее пострадавших от пандемии отраслей, нуждающихся в государственной поддержке. К таким отраслям, в частности, были отнесены сфера услуг, гостиничный бизнес, туризм, общественное питание и ряд других.

На фоне введенных ограничений среди населения фиксировался ажиотажный спрос на товары первой необходимости, лекарства и продукты питания. В экономической сфере многие малые и средние предприятия прекратили свою деятельность или были вынуждены прибегнуть к увольнениям. Постоянное увеличение числа заболевших не позволяло властям снять наложенные ограничения на деловую и социальную активность.

Принимая во внимание региональные различия в реагировании экономик на шоки, а также разные темпы и силу распространения коронакризиса, федеральное правительство предоставило региональным властям право в зависимости от серьезности сложившейся эпидемиологической ситуации самостоятельно определять антикризисную политику в регионах, включая право усиливать или ослаблять ограничительные меры и меры поддержки экономики. Следовательно, на региональные власти была возложена ответственность за все последствия принимаемых решений [ 1; 6; 14; 15].

В настоящее время на федеральном уровне в качестве системных мер сохраняется поддержка системы здравоохранения. С 18 января 2021 г. проводится массовая вакцинация от COVID-19. Для бизнеса реализуется льготная программа кредитования «ФОТ 3.0», ориентированная на содействие занятости; сохраняется поддержка системообразующих компаний и субъектов малого и среднего предпринимательства в виде отсрочки по уплате налогов, предоставления субсидий и государственных гарантий по кредитам, мораториев на проведение проверок и др. За регионами сохраняется право на введение ограничений и принятие мер для поддержания стабильности социально-экономической ситуации исходя из эпидемиологической ситуации.

Характеристика региональных политик реагирования на коронакризис. Региональная антикризисная политика представляет собой план действий с определенными целями, ценностями и стратегиями [18; 23; 24; 28]. Обзор содержания региональных политик реагирования на коронакризис мы проведем по основным аспектам антикризисного управления, выделяемым Г. Буккертом.

Мониторинг ситуации в регионах. Во всех регионах для сбора и обработки данных в целях ее последующего преобразования в информацию для борьбы с коронакризисом в соответствии с Поручением Правительства РФ от 29 января 2020 г. в марте 2020 г. были созданы региональные штабы и центры для оперативного мониторинга и обобщения данных о количестве заболевших коронавирусом, лиц с подозрением на болезнь, а также граждан, помещенных под карантин или самоизоляцию. Одновременно Федеральной налоговой службой (далее - ФНС) в регионах были сформированы региональные ситуационные центры ФНС России, в задачи которых входит мониторинг рисков возникновения экономических проблем и ухудшения финансового, социального и экономического положения в регионах [22].

С точки зрения собираемой информации региональные системы мониторинга в целом характеризуются однородностью: информация о числе новых заражений и смертей, о числе выздоровевших, а также данные, характеризующее текущее социально-экономическое положение в регионе (индексы потребительских цен, оборота торговли, услуг и пр.). В то же время имеется неоднородность в организации учета граждан, приезжающих из других регионов. Например, в Ростовской области с 16 апреля 2020 г. был введен особый учет всех граждан, въезжающих в регион, включая командированных; в Волгоградской области - с 24 апреля 2020 года. В других регионах ЮФО дополнительный учет прибывающих не проводился. Однако в Краснодарском крае с 31 марта 2020 г. был введен карантин и въезд был разрешен только при наличии специальных пропусков.

В Республике Крым, наряду с оперативным штабом, по указу главы республики на базе Крымского федерального университета (далее - КФУ) был создан Аналитический научно-практический центр по мониторингу ситуации и оценке эффективности мероприятий по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, в задачи которого входит не только анализ ситуации в здравоохранении и экономике, но и подготовка предложений по работе этих сфер во время пандемии [21]. Для решения данных задач учеными КФУ было определено более 100 показателей для проведения мониторинга (включая данные по заработной плате, количеству закрывшихся предприятий, количеству уволенных работников и др.), позволяющих вычислить индекс экономических последствий коронакризиса.

Обучение. Согласно подходам Г. Буккерта, обучение предполагает извлечение уроков из прошлых кризисов. Учитывая, что южнороссийские регионы (как и все российские регионы) имеют ограниченный по времени и в пространстве опыт функционирования в условиях кризисов и никогда не сталкивались с кризисами, вызванными пандемией, найти свидетельства об использовании прошлого опыта мы не можем. Кроме того, предыдущие кризисы имели кардинальное отличие от коронакризиса в связи с иной природой происхождения. Социально-экономические последствия текущей пандемии не соответствуют последствиям традиционных экономических кризисов, предполагая иные механизмы и инструменты воздействия. Например, высокоурбанизированные регионы с широкими глобальными связями в цепочках поставок, обладая значительным потенциалом устойчивости в условиях традиционных кризисов, показали наибольшую уязвимость к коронакризису [20; 39; 47].

В то же время можно говорить об обучении в процессе развития волн пандемии. Так, например, большинство стран, в том числе Россия, отказались от введения локдауна в период 2-й и 3-й волн пандемии, поскольку его воздействие на предотвращение распространения заражения оказалось не столь сильным, как ожидалось, тогда как экономике был нанесен значительный ущерб наряду с ухудшением социальных настроений в обществе [26; 27; 29; 49]. Исследователи назвали встречный эффект от внедрения локдауна «эффектом кобры», когда стратегия блокировки, направленная на сглаживание кривой распространения коронавируса, фактически усилила ее. Как отмечают П. Тертхана и К. Джо Арун, основная причина такого контрэффекта - панические покупки, которые привели к скоплению людей в очередях, в транспорте, на рынках с игнорированием норм социального дистанцирования [44].

Региональная политика может опираться не только на собственный опыт, но и на опыт других регионов и стран. Как правило, проводя антикризисную политику, южнороссийские регионы транслировали опыт Москвы и Московской области: введение режима самоизоляции; введения режима QR-кодов для посещения ряда общественных мест; обязательная вакцинация для отдельных категорий работников; пакеты поддержки мер медикам и др. [24].

Принятие решений. Принятие решений относится к характеристике мер, предпринятых региональными властями для борьбы с коронакризисом. Как было упомянуто ранее, большинство принимаемых на региональном уровне мер находится в рамках, очерченных федеральным правительством, а также транслирует меры, предпринимаемые в Москве и Московской области. Поэтому в реализуемых региональных антикризисных политиках имеется большое сходство. Однако отмечаются и определенные различия в их осуществлении и полученных результатах.

Одними из первых регионов ЮФО, отреагировавших на ситуацию с пандемией и разработавших региональные пакеты поддержки малого и среднего бизнеса, были Ростовская область и Краснодарский край. Почти сразу после введения ограничений на деловую и социальную активность в конце марта 2020 г. правительства этих регионов создали рабочие группы для мониторинга финансово-экономической ситуации и выработки рекомендаций по региональным пакетам поддержки МСП. Позже, в начале апреля, аналогичные рабочие группы были созданы и в других регионах.

Одним из первых шагов, которые предприняли региональные правительства, было рассмотрение и расширение или сокращение (при необходимости) федерального списка «наиболее затронутых коронакризисом секторов». Например, Ростовская область исключила из списка наиболее пострадавших секторов экономики оптово-розничную торговлю и деятельность кинотеатров [19]. В дополнение к «наиболее пострадавшим секторам» региональные правительства имели право установить список «якорных» компании, оказывающих системообразующее воздействие на социально-экономическое состояние региона.

Анализируя перечень мер поддержки бизнеса в регионах ЮФО, можно отметить, что в 2020 г. во всех регионах были введены налоговые преференции, выражающиеся в снижении ставки налога по УСН, ставки ЕНВД, налога на имущества, предоставлены отсрочки по уплате пени и штрафов по задолженности по арендным и налоговым платежам. Активно развивалась система микрозаймов с предоставлением льготных займов, снизились ставки гарантийного вознаграждения и вознаграждения за поручительство. Был введен мораторий на все плановые проверки малого бизнеса и пр. В социальной сфере были увеличены пособия по безработице и предоставлены субсидии работодателям на трудоустройство граждан.

В 2021 г. в большинстве регионов мера поддержки экономики от коронакризиса выразилась в развитии систем кредитования бизнеса, а также в реализации Федеральной льготной кредитной программы «ФОТ 3.0».

Если говорить об уникальных мерах поддержки, оказываемых региональными властями в регионах, то в соответствии с данными, представленными на официальных сайтах региональных органов власти, можно выделить Ростовскую и Астраханскую области. В Ростовской области в 2021 г. осуществлялась серьезная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей: субсидии и субвенции, возмещение части затрат. До 1 апреля 2021 г. действовал мораторий на демонтаж нестационарных торговых объектов. Сохранились пониженные ставки на получение микрозаймов, гарантийную поддержку, а также предоставление льготного лизинга АО «РЛК РО» на коммерческую технику, спецтехнику и сельхозтехнику от 3,3 млн руб. при ставке удорожания от 4,25 % [16]. В Астраханской области была снижена налоговая ставка для предприятий наиболее пострадавших отраслей, применяющих УСН (до 3 и до 7,5 %), а также установлены налоговые каникулы до 2023 г. для впервые зарегистрированных предпринимателей, применяющих У СН и ПСН [14].

Следует также отметить, что на сайте Министерства экономического развития РФ имеется информация о том, что в Республике Калмыкия вводятся дополнительные меры поддержки предпринимателей, создавших новые места на территории республики, для чего Индивидуальной программой предусмотрено выделение более 263 млн руб. (новость от 3 августа 2021 г.) [3]. Однако на официальном сайте Правительства Республики Калмыкия сведений, подтверждающих данную информацию, нет.

Наряду с поддерживающими мерами региональные власти в рамках антикризисной политики вводили ограничивающие социальную и деловую активность меры. Во всех регионах сохраняется масочный режим. Жесткие карантинные меры (с 31 марта до 21 июня 2020 г.), ограничивающие въезд в регион, были введены в единственном на Юге России регионе - Краснодарском крае во избежание притока туристов, учитывая его статус всероссийской здравницы. С 1 августа 2021 г. въезд в регион для туристов был разрешен при условии вакцинации от коронавируса, отрицательного результата ПЦР-теста, проведенного в течение 3 дней до заселения, или сертификата о перенесенном не позже 6 месяцев заболевании, вызванном коронавирусной инфекцией, с личного кабинета портала государственных и муниципальных услуг. Все южнороссийские регионы ввели обязательную вакцинацию от коронавируса для работников ряда сфер.

В регионах по мере ухудшения санитарно-эпидемиологической ситуации вводились меры по приостановлению проведения массовых мероприятий культурного, зрелищного и развлекательного характера в общественных местах, ограничения по посещению физкультурных и спортивных мероприятий с участием зрителей. Попытка в начале августа ввести в Ростовской области QR-коды на посещение центров социального обслуживания населения, почты, банков не удалась. В связи с многочисленными жалобами граждан и высказываемым недовольством в социальных сетях данное постановление было отменено уже на следующий день.

Строгость мер, предпринимаемых региональными властями, во многом определялась реакцией на них населения. При этом общественное восприятие в регионах было различным: если одна часть населения снисходительно воспринимала приказы носить маски и не посещать многолюдные места, то другая относилась к этому негативно, провоцируя оппортунистическое поведение. Безусловно, характер восприятия зависел от множества факторов, в том числе специфических для региона (подтвержденные показатели смертности в регионе) [15]. Однако исследования показывают, что в целом имелась тенденция, отражающая, что восприятие мер как чрезмерно строгих сокращает вероятность того, что эти меры будут приняты [37]. В этой связи региональные власти вынуждены были идти на послабление ограничительных мер.

В исследовании реакций граждан на предпринимаемые политические усилия Дж. Ли, К. Ким, Г. Пак и ряд других исследователей отмечают, что политическая поляризация существует и за пределами индивидуального уровня. Например, регионы, склоняющиеся к консервативному поведению в большей степени готовы позитивно воспринимать жесткие меры государственного воздействия [43; 45]. Однако, чтобы дать объяснения зависимости строгости политики и поведения экономических агентов, нужны дополнительные исследования, которые авторы предполагают провести в будущем.

Координация. При возникновении чрезвычайных ситуаций важным средством минимизации потерь является эффективное руководство и обеспечение оперативной координации деятельности отдельных служб.

На региональном уровне оперативные и управленческие процедуры были возложены на оперативные региональные штабы по коронавирусу, возглавляемые главой региона, в состав которых входили представители правительства региона, министерств здравоохранения, общего и профессионального образования, труда и социального развития, департамента потребительского рынка, представители по надзору в сфере защиты прав потребителя и иные представители органов управления. Данные ведомства были призваны обеспечивать на основе сотрудничества функционирование совместного механизма борьбы с коронакризисом.

Следует отметить, что на ранних стадиях у каждого из ведомств были собственные направления деятельности, которые по мере ухудшения ситуации постепенно объединялись. С развитием коронакризиса в регионах значительно повысился уровень административного влияния Роспотребнадзора, принимающего постановления об обязательности вакцинации для отдельных категорий работников, об обеспечении режимов изоляции и др. Тем самым в антикризисной политике стали преобладать социальные цели над экономическими. Цели поддержки наиболее пострадавших отраслей, поставленные на ранней стадии развития пандемии, сменились на цели предотвращения распространения инфекции с активным использованием, наряду с позитивными (подарочные сертификаты, розыгрыши призов), негативных стимулов (штрафы, отстранение от работы, ограничение доступа в организации торговли и пр.).

В отношении координации взаимодействия между федеральными и региональными властями можно отметить, что большинство задач, связанных с оперативной передачей информации, было эффективно решено. Некоторая напряженность отмечалась в координации взаимодействий в системе здравоохранения в отношении мониторинга в цепочках доставки необходимого оборудования в больницы. Фрагментарная координация региональным правительством данных взаимодействий приводила, зачастую, к трагическим последствиям.

Коммуникации. Как отмечают И. Боза, А. Кастелли, М. Кастелли и др., в условиях, когда эффективность реализации антикризисной политики критически зависит от поведения широких слоев населения, коммуникации становятся ключевым фактором управления как на национальном, так и на региональном уровне [31]. На протяжении всей пандемии общим направлением правительственных коммуникаций в регионах было предоставление ежедневной информации о количестве случаев заболевания и количестве смертей. Во время первой волны пандемии Президент РФ В.В. Путин неоднократно обращался в прямом эфире к населению для информирования о предпринимаемых на государственном уровне мерах сдерживания распространения вируса.

Однако в целом политическая коммуникация по своему содержанию и форме была довольно неоднородной. Меры, реализуемые региональными властями, часто приводили к смешанным и противоречивым сообщениям. Например, в какой-то момент появлялась информация о предстоящем введении QR-кодов в общественном транспорте, для посещения банков, торговых центров, потом данная информация опровергалась. Это порождало недоверие со стороны населения, провоцировало распространение разнообразных слухов.

Анализ качества предоставляемой на сайтах информации осуществлялся по следующим основным позициям: текущие данные об уровне заболеваемости и количестве смертей в регионе (в том числе в разрезе отдельных муниципальных образований); наличие информации о реализуемых мерах поддержки бизнеса; наличие информации о социальных мерах поддержки граждан в период пандемии; наличие информации о действующих в регионе ограничениях на социальную и деловую активность; наличие разъяснительной информации по соблюдению санитарно-эпидемиологических норм и правил, необходимости вводимых мер; наличие горячей линии для обратной связи. Проведенный анализ представленной на официальных сайтах правительств регионов информации о предпринимаемых мерах борьбы с коронавирусной инфекцией отражает значительные различия в характере ее раскрытия (см. табл. 1).

Таблица 1

Результаты анализа информации о пандемии и реализуемых мерах, представленной на официальных сайтах региональных правительств ЮФО Table 1 The results of the analysis of information about the pandemic and the measures being implemented, presented on the official websites of the regional governments of the Southern Federal District