Введение

Глава 1. Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, как особая категория граждан

1.2 Основные проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Глава 2. Нормативно-правовые основы работы с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей

2.1 Федеральное законодательство

2.2 Региональное и муниципальное законодательство

2.3 Рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Список использованных источников

На сегодняшний день проблема сиротства - один из актуальнейших социальных вопросов современной действительности России. Это связано с тем, что при процессе развития постиндустриального и одновременно гуманистического общества число детей-сирот не уменьшается, а непрерывно растет.

Данная проблема берет свое начало из далекого прошлого, когда во времена войн, голодовок, эпидемий, стихийных бедствий и ряда других стихийных бедствий родители погибали, вследствие чего дети становились сиротами. Сегодня ситуация отличается не процентным соотношением детей сирот, а причинами, которые приводят к сиротству.

На каждом историческом этапе перед обществом стоят задачи обустройства детей, стариков, инвалидов, обеспечения их жизни и защиты интересов. Цивилизованное общество считает человека наивысшей ценностью, а поэтому обращает на данную проблему особое внимание.

Забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - вынужденная обязанность любого социального коллектива, любого государства.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан.

В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Социальная и правовая востребованность опеки (попечительства) определяется необходимостью обеспечения интересов и прав тех членов общества, которые объективно, в силу возраста или состояния здоровья, не способны реализовывать и защищать их своими самостоятельными действиями без помощи других полностью дееспособных лиц - опекунов (попечителей).

Таким образом, целью данной работы является изучение нормативно-правовых основ социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; объектом исследования служат дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица от 18 до 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; предмет исследования - нормативно-правовые акты в отношении социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Задачи курсовой работы:

1. теоретический анализ исследуемого вопроса;

2. систематизация нормативно-правовых актов, на которых базируется социальная защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

3. анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

4. разработка рекомендаций по совершенствованию федеральных и региональных законодательных норм в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Объект исследования - социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Предмет исследования - порядок и условия социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Глава 1. Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, как особая категория граждан

Историческое развитие ведет к превращению семьи в социальную общность, в социальный институт. Характер семейной структуры определяется в конечном счете, социально-экономическими условиями жизни, изменениями в составе, структуре и функциях семьи, являющихся неотъемлемой частью социокультурных различий. Социальные функции семьи имеют два основных источника возникновения: потребности общества и потребности самой семейной организации.

Сиротство - социальное явление, обусловленное наличием в обществе детей, родители которых умерли, а также детей, оставшихся без попечения родителей вследствие различных социальных факторов. К ним могут быть отнесены: лишение родительских прав обоих родителей либо единственного родителя, признание в установленном порядке родителей недееспособными, безвестно отсутствующими и т.д. Сюда также относят детей, родители которых не лишены родительских прав, но фактически не осуществляют какой-либо заботы о своих детях и в установленном законом порядке дали согласие на их усыновление (удочерение).

Согласно педагогическому терминологическому словарю, сиротство определяется как социальное явление, характеризующее образ жизни детей, оставшихся без попечения родителей Педагогический терминологический словарь. С.-Петербург: Российская национальная библиотека, 2014. Электронный ресурс: http://pedagogical_dictionary.academic.ru.

Словарь-справочник социального работника определяет сиротство как социальное понятие, которое показывает положение детей-сирот, т.е. сирота - это ребенок, находящийся временно или постоянно вне семейного окружения, а также ребенок, который в силу своих интересов не может оставаться в таком окружении, имеет право на защиту и помощь со стороны государства.

Тюгашев Е.А выделяет следующие виды сиротства:

1. «Собственно сироты: дети, чьи родители рано умерли.

2. «Лишенцы»: дети родителей, лишенных родительских прав.

3. «Отказники»: дети родителей, отказавшихся от родительских прав.

4. Интернатские сироты: дети, воспитывающиеся в интернате далеко от родителей, так что родители практически не участвуют в их воспитании.

5. Домашние сироты: родителей полный «комплект», но им - не до ребёнка, живущего с ними. Родители и дети, в лучшем случае, чужие друг другу, а в худшем - находятся в антагонистических отношениях.

«Скрытое» социальное сиротство вызвано изменением отношения к детям, вплоть до их полного вытеснения из семей, вследствие чего растет беспризорность огромного количества детей и подростков» Тюгашев Е.А. Семьеведение: учебное пособие. - Новосибирск: СибУПК, 2006.- С. 127.. Таким образом, автор классифицирует сиротство и как социальное явление, и как социальное понятие.

Сиротство, как социальное явление существует столько же, сколько существует человечество, и является неотъемлемым элементом цивилизации. Во все времена войны, эпидемии, стихийные бедствия, другие причины приводили к гибели родителей, вследствие чего дети становились сиротами. Но лишь в последние годы число социальных сирот значительно превысило количество так называемых биологических сирот, т.е. детей, родители которых умерли.

Дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.

Дети, оставшиеся без попечения родителей - дети в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящиеся в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбывающими наказания в учреждениях исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребёнка оставшимся без попечения родителей в установленном порядке.

Закон не проводит принципиального различия между этими категориями детей с точки зрения общих принципов, содержания и мер их государственной поддержки. В Семейном кодексе РФ, например, понятие «дети-сироты» отсутствует, они также считаются оставшимися без попечения родителей.

Наиболее четкое определение терминов «дети-сироты» и «дети, оставшиеся без попечения родителей» дано в федеральном законодательстве. Согласно ФЗ от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: … дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель …, а также … дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке» Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

На основе анализа литературы можно выделить 2 основных типа сиротства: биологическое сиротство (в результате гибели родителей ребенка по различным причинам) и социальное сиротство (когда у ребенка есть родители, но они не участвуют в его воспитании и не заботятся о нем), которое в свою очередь делится на собственно сиротство (ребенок проживает в социальных учреждениях) и скрытое сиротство (ребенок проживает в семье).

1.2 Основные проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В детских учреждениях воспитываются около 260 000 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Государство тратит колоссальные средства на содержание каждого такого ребенка: в среднем, от 55 до 97 тысяч рублей в месяц. Причем почти все эти дети (более 90%) - социальные сироты, то есть сироты при живых родителях, выходцы из неблагополучных семей. Несмотря на огромные затраты, проблема сиротства не решается, ведь полноценное воспитание ребенок может получить только в семье.

Получается, что в условиях нищеты сначала появляются кризисные семьи, а затем тратятся огромные ресурсы на то, чтобы бороться с последствиями этого. И в итоге всё равно дети не становятся полноценными членами общества. В детских домах дети не приобретают бытовых и социальных навыков, которые должны были бы получить в семье. После выпуска из детдома им трудно адаптироваться к жизни Ткаченко Т.В. Вопросы совершенствования законодательства об опеке // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 12 (18). С.82 - 85..

Не менее парадоксальна ситуация в области благотворительной помощи сиротам. Материальная помощь уходит «в стены»: на ремонт помещений, приобретение мебели и т.п. А волонтеры, как правило, озабочены проведением бесконечных праздников, концертов и различных выступлений. В результате такой «помощи» дети становятся избалованными и укрепляются в убеждении, будто всё в жизни можно получить просто так, потому что у них «особая ситуация» и общество им должно. Наблюдается поразительное несоответствие потребностей сирот и благотворительной помощи, которая им оказывается.

Профилактика социального сиротства. Можно оказать комплексную поддержку кризисным семьям (психологическую, юридическую, финансовую), чтобы ребенок не попал в детский дом.

Содействие в семейном устройстве. Дети, которые уже оказались без родительского попечения, могут быть переданы в замещающие семьи. Дело это весьма непростое. Каждого десятого приемного ребенка возвращают обратно в детдом, что для детей является тяжелым душевным потрясением. Чтобы этого не случилось и семейное устройство прошло удачно, потенциальных усыновителей и опекунов нужно обеспечить эффективной информационной и организационной поддержкой Ткаченко Т.В. Вопросы совершенствования законодательства об опеке // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 12 (18). С.82 - 85.

Социализация воспитанников детских учреждений. Нужно дать детдомовцам знания и навыки, которые послужат им полезными инструментами в дальнейшей самостоятельной жизни. Речь идет о бытовых навыках, коммуникативной компетенции, знаниях о профессиях, образовании, здоровье.

Постинтернатная поддержка. Выпускники детских домов нуждаются в информационной помощи, в жизненных ориентирах. Лишь 10% таких ребят удается хоть как-то адаптироваться к жизни в обществе, остальные становятся на путь алкоголизма, преступности или заканчивают жизнь самоубийством.

Глава 2. Нормативно-правовые основы работы с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей

2.1 Федеральное законодательство

Государство вынуждено брать на себя заботу о детях, оставшихся без попечения родителей, затрачивать немалые средства на их содержание, однако главной проблемой в данном случае является социализация детей как вне семьи, так и в новых семьях (опекунских, приемных - т.е. в тех, где отсутствует генетическая связь между детьми и родителями). Основное содержание социальной работы с детьми - сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, заключается в защите их прав, устройстве, контроле за условиями их содержания, социальной реабилитации и адаптации, помощи в трудоустройстве и обеспечении жильем Ткаченко Т.В. Вопросы совершенствования законодательства об опеке // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 12 (18). С.82 - 85.

Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства, которыми являются органы местного самоуправления. Их деятельность регламентируется рядом международных (см. приложение 1), федеральных и региональных нормативных актов, имеющих целью заботу государства о данной категории детей.

Исходя из главы 2 Федерального Закона № 48-ФЗ от 24.04.2008 года «Об опеке и попечительстве» органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ и они осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов (п.1 ст.6 указанного закона) Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «Об опеке и попечительстве» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015). Деятельность органов опеки и попечительства осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта РФ. Контроль за деятельностью вышеуказанных органов осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

В ст.7 ФЗ «Об опеке и попечительстве» задачи органов опеки и попечительства определены таким образом Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «Об опеке и попечительстве» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015):

1) защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

2) надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

3) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; а также иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Кроме того в указанном федеральном законе разъяснены полномочия органов опеки и попечительства по выявлению и учету граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства; представлению прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, а также недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством; выдаче разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; установлению опеки и попечительства, а также освобождению от исполнения этих обязанностей; подбору, учету и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; а также иным полномочиям, определенным федеральными законами и законами субъектов РФ. По вопросам, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, органы опеки и попечительства издают нормативные акты, которые могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке Семейное право: учебник / под ред. С.Н.Бондова. - М., 2015. - 319с..

Дети, по различным причинам оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление/удочерение, под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью), а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (п.1 ст.123 СК РФ).

Как видно из Семейного Кодекса РФ, усыновление или удочерение (далее - усыновление) является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015). Статьи 124 - 144 СК РФ полно, детально и четко формулируют порядок усыновления, критерии отбора усыновителей, порядок изменения усыновленному ребенку фамилии, имени, отчества, даты и места рождения, обеспечение тайны усыновления, правовые последствия усыновления, порядок и основания для отмены усыновления, и другое. Кроме того, ст.138 СК РФ в целях защиты материальных и имущественных прав усыновляемого ребенка, сохраняет за ним право на пенсии и пособия, полагающиеся ему в связи со смертью родителей, сохраняет это право и после усыновления (п.8 ст.9 закона от 17.12.2001 года № 173-ФЗ).

Процесс реформирования органов опеки и попечительства в России юридически обозначился с принятием закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым вносились изменения в СК и менялось место органов опеки и попечительства в системе органов власти и управления.

Основным законом, призванным выстроить систему опеки и попечительства, стал федеральный закон «Об опеке и попечительстве». В нем сделана попытка на федеральном уровне решить ряд важнейших для построения и функционирования этой системы вопросов, в частности, определить общие для всех разновидностей опеки (попечительства) задачи и полномочия органов опеки и попечительства, установить общие рамки их функциональной ответственности; детализировать процедуру установления и прекращения опеки и попечительства; определить правовой статус опекунов (попечителей), усилить их ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей и гарантии защиты интересов подопечных граждан. В связи с принятием Закона об опеке в СК были внесены соответствующие изменения Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015).

В настоящее время отношения в сфере опеки и попечительства регулируются нормами международного права. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Опека - как вид правовой помощи устанавливается и в целях защиты интересов граждан, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015).

Опека устанавливается над детьми, в случае смерти родителей, и при жизни родителей, если: они по суду лишены родительских прав, признаны судом недееспособными или ограниченно дееспособными; судом принято решение об отобрании у родителей ребёнка без лишения родительских прав; родители, не проживающие совместно с ребёнком, уклоняются от обязанностей по его воспитанию; неизвестно местопребывание родителей; оба родителя более 6 месяцев по уважительным причинам не могут заниматься воспитанием своих детей (болезнь, командировка и т. п.) Семейное право: учебник / под ред. С.Н.Бондова. - М., 2015. - 319с..

Опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов обладает следующими признаками, позволяющими отличить их от сходных правовых явлений:

-защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица;

-возникновение правоотношений на основании административного акта;

-право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Попечительство отличается от опеки, оно устанавливается над гражданами, которые частично дееспособны, - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности (п. 1 ст. 33 ГК) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015).

Попечительство состоит в том, что попечитель помогает подопечному осуществлять принадлежащие им права и исполнять обязанности, дает либо не дает свое согласие на совершение такими лицами сделок и других юридических действий (кроме сделок, которые несовершеннолетний или ограниченно дееспособный вправе совершать самостоятельно). Попечитель, таким образом, не заменяет полностью лицо, над которым установлено попечительство, а лишь помогает ему и охраняет от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Опека и попечительство представляют собой также и правовой институт - совокупность норм, регулирующих осуществление данного вида социальной заботы о недееспособных и не полностью дееспособных лицах.

В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи.

1. Отношения опекун (попечитель) - подопечный.

2. Отношения опекун (попечитель) - орган опеки и попечительства.

3. Отношения опекун (попечитель) - третьи лица, перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях.

Вступивший в силу с 1 сентября 2008 г. Федеральный закон РФ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «Об опеке и попечительстве» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015), выделяет две следующие формы опеки (попечительства):

-опека в общем порядке- безвозмездная опека и опека по договору;

-предварительная опека (ст.12).

При установлении безвозмездной опеки (попечительства) основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя (п. 6 ст. 11 ФЗ). В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя может быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. По достижении малолетним подопечным 14 лет опека над ним прекращается ( ст. 40 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015).

Установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в т.ч. по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (ст.16 ФЗ от 24.04. 2008 № 48-ФЗ). Данный вид опеки ус устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно.

Законом установлен и такой вид опеки и попечительства как предварительные опека и попечительство (ст.12), в случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве), например, при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Опекуном или попечителем в случаях, может быть временно назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин.

Права опекунов и подопечных при разных формах опеки рассматриваются ниже. в гл. 2, п.2.1.

Таким образом, опека (попечительство) представляет собой важнейший социально-правовой институт.

Под опекой равным образом можно понимать как комплекс непосредственных действий по осуществлению социальной заботы, так и правовую связь, правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного Семейное право: учебник / под ред. С.Н.Бондова. - М., 2015. - 319с..

На протяжении российской истории институт опеки и попечительства претерпевал существенную эволюцию, адаптируясь к конкретной социально-экономической и политической обстановке. Наиболее обстоятельную разработку он получил в Гражданском уложении, в кодексах законов о семье, браке и опеке 1918 и 1926 гг.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что опека и попечительство в целом до последнего времени в достаточно полной мере соответствовала своему назначению.

Сегодня отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, наряду с ГК РФ, регулируются ФЗ от 24.04.2008 и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Исходя из положений Главы 21 СК РФ Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015), одной из форм опеки (попечительства) над ребенком (детьми), признается приемная семья, осуществляющая свою деятельность по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре. Согласно Положению о приемной семье, утвержденному Правительством РФ в 1996 г., в такой семье должно быть не более 8 детей. Приемные родители выполняют функции воспитателей и получают оплату за свой труд. Между ними и приемными детьми нет алиментных, наследственных и других правоотношений, подобных отношениям между родителями и детьми, которые могут возникнуть в случае усыновления приемных детей. Государство и органы местного самоуправления выделяют денежные средства на содержание каждого приемного ребенка и предоставляют соответствующие льготы, установленные законодательством. Органы опеки и попечительства обязаны оказывать приемной семье необходимую помощь, способствовать созданию нормальных условий для жизни и воспитания детей, а также вправе осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию детей Набиев Т.А. Институт опеки и попечительства в России: историко- правовой аспект// Академический вестник. 2014. №2. С.147 - 151. социальный поддержка сирота попечение

Передача ребенка в приемную семью в возрасте старше 10 лет требует его согласия. Запрещается, как и при усыновлении, разъединять братьев и сестер за исключением случаев, когда разъединение допустимо в интересах ребенка.

2.2 Региональное и муниципальное законодательство

Исходя из положения п.3 ст.9 федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и положения п.2 ст.121 Семейного Кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Все вопросы деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются законами субъектов Российской Федерации, Семейным Кодексом, Гражданским кодексом Российской Федерации. На основании этих законодательных актов Губернатором Калужской области 6 ноября 2007 года был подписан Закон Калужской области № 359-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Калужской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству», вступивший в силу с 1 января 2008 года. На основании этого закона органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в сфере образования, здравоохранения и социальной защиты, определенными Законом Калужской области «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству» ^{Закон Калужской области от 02.07.2007 N 334-ОЗ (ред. от 26.06.2015) "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству" (принят постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 21.06.2007 N 713)} . Региональное законодательство регулирует правоотношения по опеке и попечительству на территории Калужской области. Основными задачами органов государственной власти при осуществлении деятельности по опеке и попечительству являются: защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством, обеспечение оптимальных условий их жизни, государственная поддержка опекунов и попечителей, а также исполнение органами опеки и попечительства возложенных на них функций.

В отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей статьей 7 областного закона «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству» регламентируются такие действия органов исполнительной власти Калужской области, как Левушкин А.Н. Понятие, правовая природа и система функций семейного права как отрасли права / А.Н.Левушкин, А.А.Левушкина // Рос. юстиция. - 2013. - N 1. - С.18-20.:

1) выявление, учет и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

2) временное исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до их устройства на воспитание в семью;

3) принятие решения о проведении психиатрического освидетельствования несовершеннолетних, а также о помещении их в психиатрические учреждения;

4) осуществление подбора и обучения лиц, способных к исполнению обязанностей опекуна (попечителя), установление и прекращение опеки (попечительства), отстранение опекуна (попечителя) от исполнения его обязанностей;

5) выдача разрешения (или отказ от выдачи разрешения) на совершение сделок с имуществом подопечного;

6) участие в формировании и использовании государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

7) осуществление надзора за деятельностью опекунов (попечителей);

8) выдача заключений гражданам об их возможности быть усыновителями, опекунами (попечителями);

9) участие в рассмотрении судом дел об усыновлении, о нарушении прав и законных интересов детей, о взыскании алиментов; а также иные действия, предусмотренные указанной статьей и сопутствующими законодательными актами федерального и регионального уровней.

В рамках вышеуказанного закона финансирование расходов по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству осуществляется за счет средств областного бюджета. Субвенции в установленном размере зачисляются на счета муниципальных районов и городских округов Калужской области и из выделенных средств производятся выплаты опекунам (попечителям) на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также вознаграждение опекунам (попечителям), осуществляющим воспитание детей на возмездной основе.

Стратегия действий в интересах детей в Республике Бурятия на 2012 - 2017 годы разработана на основании Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы.

Главная цель Стратегии - определить основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации, базирующиеся на общепризнанных принципах и нормах международного права.

Низкими темпами сокращается число детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, число родителей, привлеченных к административной ответственности за ненадлежащее исполнение родительских обязанностей. Остро стоят проблемы подросткового алкоголизма, наркомании и токсикомании, особую озабоченность вызывает суицид и покушение на суицид со стороны несовершеннолетних.

При несвоевременном выявлении нарушений прав ребенка в семье, сложившемся дефиците эффективных профилактических услуг и форм помощи семьям и детям вынужденной мерой защиты ребенка становится лишение родительских прав.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, устраиваются на воспитание в семьи граждан, а в случае невозможности - на государственное попечение. По состоянию на 1 января 2015 года в учреждениях всех типов и видов находилось 819 детей-сирот, или 13,1% (в Российской Федерации - 16%). Для детей, не устроенных в семью в течение первого месяца после выявления, средний срок пребывания в учреждениях (до устройства в семью или наступления совершеннолетия) составляет 3 года Снежко О.А. Проблемы государственной защиты материнства // Государство и право. - 2010. - N 10. - С.58-66..

Длительное нахождение детей в учреждениях отрицательно влияет на их развитие и дальнейшую адаптацию в обществе, во многих случаях является причиной социального сиротства во втором и последующих поколениях. Пребывание детей в условиях институционализации приводит к формированию у них особого социально-психологического статуса, который характеризуется наличием иждивенческих установок, низким уровнем учебной, правовой грамотности и трудовой мотивации, повышенным уровнем виктимности.

Уровень безработной молодежи из числа детей-сирот в Республике Бурятия составляет 62% (в среднем по России - 15%, в ряде субъектов Российской Федерации, где действует система постинтернатного сопровождения, - 1%).

Общая структура устройства детей-сирот в Республике Бурятия, как и в целом по стране, меняется в сторону увеличения доли детей, устроенных в замещающую семью, - 86,5%. Для детей в возрасте от 0 до 14 лет включительно средний срок пребывания ребенка в учреждении меньше срока, оставшегося до его совершеннолетия, что свидетельствует о наличии возможности их семейного устройства. Вместе с тем данная возможность реализуется недостаточно эффективно, дети находятся в учреждениях неоправданно длительное время.

С 2007 года в Республике Бурятия активно ведется работа по развитию системы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, профилактики социального сиротства и семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

В рамках данной деятельности в период с 2007 по 2015 год:

-проведена реорганизация исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия, осуществляющих государственную политику в данной области, сформирован Координационный совет при Президенте Республики Бурятия по профилактике социального сиротства, Указом Президента Республики Бурятия введена должность Уполномоченного по правам ребенка в Республике Бурятия;

-создана межведомственная система раннего выявления детей, нуждающихся в защите государства;

-созданы предпосылки для формирования инфраструктуры профилактических услуг, апробированы инновационные технологии профилактической работы, действует служба кураторов для оказания помощи семье по выходу из кризисной ситуации, служба по профилактике отказов от новорожденных детей;

-создана трехуровневая система семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, система профессионального сопровождения замещающих семей, внедрен механизм мониторинга благополучия детей в приемных семьях с целью профилактики отказов от приемных детей, открыт кризисный центр "Маленькая мама";

-создана система супервизии, повышения квалификации с участием российских экспертов Национального фонда защиты детей от жестокого обращения.

Сегодня можно говорить об устойчивой тенденции индивидуализации профилактической и социально-реабилитационной работы, ориентации на комплексный характер предоставления помощи различным категориям клиентов социальных служб и широкомасштабной информационной деятельности Степанян А.С. Понятие и цели опеки и попечительства // Юридические науки. 2014. № 5.С.134 -136.

Устойчивое развитие системы профилактики социального сиротства в Республике Бурятия обеспечивается посредством организации постоянного методического сопровождения руководителей и специалистов, непосредственно работающих с детьми и семьями, совершенствования деятельности по предоставлению услуг, распространения лучших практик.

Накопленный опыт в решении проблем сиротства и активное внедрение инновационных технологий в работе с семьей позволили Республике Бурятия в рейтинге регионов по социальному сиротству по России войти в диапазон показателей лучше среднего.

2.3 Рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Публичный характер отношений по созданию приемной семьи, а также возникновение обязательств в пользу третьих лиц - детей -требуют должного отражения этих особенностей в действующем законодательстве. В частности, это касается порядка заключения договора о передаче ребенка на воспитание в семью.

Следует законодательно установить категорию понуждения к заключению такого договора со стороны приемных родителей, если i органы опеки и попечительства при отсутствии на то законных оснований уклоняются от его заключения. Необходимо также закрепить в законе правило о возможности рассмотрения в суде преддоговорных споров по заключению договора о передаче ребенка в приемную семью, если стороны не могут согласовать условия такой передачи, -по аналогии с правилом ст. 446 ГК РФ. Суд, рассматривая этот преддоговорный спор, должен руководствоваться интересами ребенка (детей). Именно суд сможет наиболее объективно установить баланс необходимого и возможного для достойного содержания и воспитания детей.

Определяя природу договора о передаче ребенка на воспитание в семью, нельзя не обратить внимание на попытки отождествления действий, выполняемых приемными родителями, с выполнением трудовых обязанностей. Использование в актах Минобразования России термина «оплата труда» не позволяет распространять на отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства правила трудового законодательства, так как правовая природа этих отношений различна. Однако в упомянутых ведомственных актах употребляется при этом термин «трудовые отношения». Такая, казалось бы, невнимательность и терпимость к смешению понятий в ведомственных актах служит формальным основанием для смешения на практике отношений, складывающихся при передаче на воспитание детей в семьи. Например, родители-воспитатели в патро-натной семье оформляются как штатные работники воспитательного детского учреждения и получают за это заработную плату.

Если определить природу отношений между органами опеки и попечительства и приемными родителями как трудовые, то следует признать верным распространение на них действия трудового законодательства, в частности правил об отпусках, режиме рабочего времени и т.п. представляется, что подобное «вторжение» в сферу трудового законодательства не соответствует целям создания и существования института приемной семьи Левушкин А.Н. Государственная власть и особенности правового регулирования института приемной семьи (на примере Ульяновской обл.) / А.Н.Левушкин, Г.М.Садеева // Власть. - 2013. - N 4. - С.107-110..

Как в любой обычной семье не существует отпусков и времени отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для приемной семьи вряд ли это будет приемлемо. Принятие на себя обязанностей приемных родителей не является безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних или новых обязанностей по трудовому договору по месту работы. Если считать, что действия приемных родителей являются трудовой функцией, то приемному родителю следует определиться, какое из этих двух занятий будет для него основным местом работы, а какая работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности приемных родителей - это основное место работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого последствиями.

Содержание договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью имеет важное значение. Но его текст может быть индивидуализирован. Например, можно предусмотреть в нем предоставление детям отдельных комнат или их переоборудование, приобретение одежды для детей в зависимости от климатических условий местности, где проживает приемная семья, приобретение необходимых учебных принадлежностей или специальных предметов для дополнительных занятий ребенка, и т.п.

Заключение договора при создании приемной семьи есть проявление ситуационного метода регулирования семейных отношений, когда требуется учет индивидуальных особенностей ребенка и потенциального родителя-воспитателя и конкретной ситуации. В этом и состоит основное значение договора. Без соответствующих административных актов разрешительного характера его заключение было бы вообще невозможно. Включение договора в состав оснований, порождающих семейные права и обязанности, вовсе не означает придание ему той самостоятельной роли, которую играют договоры в гражданском праве Семейное право: учебник / под ред. С.Н.Бондова. - М., 2015. - 319с..

Ни СК РФ, ни Положение о приемной семье не предусматривают конкретных мер ответственности сторон по договору за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Только ст. 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетнего ребенка обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению и защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако особый характер связи участников договоров о передаче ребенка на воспитание в приемную семью требует создания продуманной системы мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых ими на себя обязательств.

Прежде всего в п. 2 ст. 155 СК РФ следует закрепить не право органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей), как это сделано сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный характер выполняемых органами функций. С целью избежания злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства при осуществ лении своих контрольных полномочий необходимо продумать сам механизм их осуществления. Это будет полезно как для органов опеки и попечительства, так и для приемных родителей. Соответствую щие специалисты органов опеки и попечительства будут знать, каким конкретно образом они должны осуществлять функцию контроля, а приемным родителям будут известны пределы осуществления этих полномочий, благодаря чему они смогут более эффективно защитить себя от возможного произвола.

Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением приемными родителями своих обязанностей. Основанием солидарной ответственности органов опеки и попечительства будет являться ненадлежащее осуществление ими контроля за исполнением родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине Степанян А.С. Понятие и цели опеки и попечительства // Юридические науки. 2014. № 5.С.134 -136.

Введение солидарной ответственности необходимо не столько для наказания органов опеки и попечительства, сколько для обеспечения получения приемными детьми полной имущественной компенсации за причиненный им вред. Это полностью согласуется с основными началами семейного права, заключающимися в обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Кроме того, можно предусмотреть в законе специальное правило о солидарной ответственности при возникновении у приемных родителей обязательств из неосновательного обогащения путем присвоения средств, принадлежащих детям. Наличие таких механизмов в законодательстве будет реальным проявлением заботы о судьбе детей, а не только красивой декларацией.

Кроме того, в случае выявления ненадлежащего контроля со стороны органов опеки и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц к административной и уголовной ответственности, для чего нужно предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности Василенко В.И. К вопросу патронатного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Тр. юрид. фак-та Ставропольского гос. ун-та. - Ставрополь: Сервисшкола, 2011. - Вып. 8. - С. 58-62..

В завершение хотелось бы обратить внимание на то, что при конфликте прав ребенка, с одной стороны, и прав приемных родителей и органов опеки и попечительства - с другой, по сути дела, сводится на нет возможность реальной защиты прав и законных интересов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, которым станет известно о нарушении прав детей. Все это вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечительства, с тем чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.

Заключение

Семейный кодекс РФ и сопутствующие законодательные акты РФ и субъектов РФ расширили сферу деятельности органов опеки и попечительства, возложив на них решение всех вопросов организации жизнедеятельности детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы защиты семейных прав.

Исходя из основной цели данной работы, был проведен краткий анализ федерального и регионального законодательства по вопросам осуществления деятельности по опеке и попечительству несовершеннолетних.

В первой главе работы были даны характеристики объектов исследования - детей-сирот; детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей сирот, проведен анализ такого общественного явления как социальное сиротство.

Проведенный анализ законодательства и приведенные рекомендации позволили, в общем, выполнить задачи, поставленные в данной работе, подвести промежуточный итог в исследовании и совершенствовании социального законодательства в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Ныне действующий закон «Об опеке и попечительстве» содержит определения понятий опеки и попечительства, которые, на наш взгляд, нуждаются в корректировке. Более четкое и полное определение правовой сути названных институтов при последующем внесении изменений и дополнений в Гражданский и Семейный кодексы позволит точно обозначить правовую природу опеки и попечительства, признав это институтом гражданского или семейного права, либо подтвердив комплексный характер опеки и попечительства.

По нашему мнению, недопустимо применять единое определение понятия опеки и попечительства в гражданско-правовых и семейно-правовых отношениях. В отношениях с участием недееспособных и ограниченно дееспособных граждан опека и попечительства являются, прежде всего, формами восполнения дееспособности названных лиц, формами устройства последних. Если же опека и попечительство устанавливаются над малолетними и несовершеннолетними детьми -приоритет имеет воспитание последних.

Во-вторых, заслуживает одобрения и поддержки признание законодателем возмездной основы осуществления опеки (попечительства). Представляется допустимым рассматривать осуществление опеки (попечительства) как оказание специальных услуг.

На наш взгляд, облечение отношений опеки и попечительства в договорную форму дает возможность более четко установить права и обязанности, а также ответственность субъектов опеки и попечительства. Исключительно безвозмездный характер соответствующих отношений практически создавал условия безнаказанного поведения опекунов (попечителей).

По нашему мнению, использование договорных конструкций отношений позволит институту опеки и попечительства приобрести необходимую мобильность, более эффективно проводить реализацию поставленных перед ним социальных задач.

В-третьих, дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют особый правовой статус по сравнению с детьми, имеющими полноценную семью. Опекун (попечитель), в отличие от родителей, имеет широкий круг обязанностей, обусловленный возложенной на него социальной функцией воспитания и развития личности подопечного. При этом законодатель, уделяя отдельное внимание социальной роли опекуна (попечителя), предусмотрел также ряд льгот.

Это дает основания утверждать об отсутствии тождества в правовой природе отношений между родителями и детьми и отношений, складывающихся между опекуном (попечителем) и подопечным.