Приватизация в системе образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Приватизация в системе образования

До начала 1990-х гг. проблемам собственности в системе образования внимания практически не уделялось. Следует добавить, что и в настоящее время работ, посвященных этим проблемам, так же немного. Вся система образования была государственной, и этим проблема исчерпывалась. Разумеется, и до этого времени существовали негосударственные образовательные учреждения: колхозные детские сады, например, учебные заведения профсоюзов, партийные учебные заведения, церковные учебные заведения. Но в отношения, связанные с переходом объектов от одного собственника к другому, они не вступали, поэтому внимания к проблеме собственности не было. Наиболее пристальное внимание проблемам собственности в системе образования стало уделяться в связи с разработкой экономического механизма функционирования образовательных учреждений в условиях перехода к рынку и развертыванием работ по приватизации государственной и муниципальной собственности. Особенно активно эти проблемы стали обсуждаться в связи с поставленной в 1992 г. проблемой приватизации образовательных учреждений. Возможность приватизации образовательного учреждения была заложена в первой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» (статья 39, пункт 13): «Государственное образовательное учреждение может быть приватизировано только по решению учредителя в порядке, установленном законом. Учредитель в этом случае вправе определить условия по профилю и организации дальнейшей деятельности приватизируемого образовательного учреждения, что должно быть закреплено в новом уставе образовательного учреждения, и несет ответственность за сохранение на подведомственной территории необходимого числа учебных мест, отвечающих нормативным требованиям». При этом под приватизацией понималось изменение формы собственности, т.е. преобразование государственных образовательных учреждений в частные. Особенно остро эта проблема стояла применительно к высшей школе, поскольку уже тогда вузы рассматривались с точки зрения превращения их в коммерческие (прибыльные) организации. Кроме того, объекты собственности, находящиеся в высшей школе, представляли и представляют безусловный интерес для предпринимателей. Достаточно вспомнить, что подавляющее большинство высших учебных заведений находится в крупных городах, на дорогих участках, в добротных и больших зданиях и т.д. Основными аргументами негативной позиции в отношении приватизации в сфере образования были следующие.

1. Доступный нам опыт развитых стран не давал и не дает оснований говорить о том, что частные образовательные учреждения имеют какие-либо преимущества перед государственными с точки зрения эффективности осуществления учебного процесса. Положительные результаты в деятельности образовательных учреждений достигаются главным образом в связи с факторами организационного плана -- качеством педагогического проекта, ответственностью за результаты деятельности, подбором педагогического коллектива, а отнюдь не с формой собственности. Проблема дальнейшего развития образования видится не в приватизации государственных учебных заведений, а в придании существующей государственной системе образования дополнительного динамизма -- в придании дополнительной автономии в осуществлении своей деятельности и в компенсации различий между частными и государственными учебными заведениями.

2. В большинстве развитых стран вузы являются государственными и, в значительной степени, финансируются за счет средств государственных бюджетов. Исключением из этого правила являются США (1520 государственных и 1870 частных вузов), Франция (более трети специализированных вузов являются частными) и Япония (из 465 вузов 334 частных). Однако американские частные вузы, как правило, немногочисленны. В них обучается около 23% студентов, причем имеется устойчивая тенденция к снижению этого показателя по причине недостатка средств у среднего класса для оплаты обучения. Во Франции частные вузы, в основном, имеют статус школ, в то время как государственные -- институтов. Практики приватизации высших учебных заведений нет ни в одной стране западного мира. В качестве аргументов в поддержку идеи приватизации, в первую очередь высших учебных заведений, выдвигались следующие.

1. Дефицит федерального бюджета России, не обеспечивающего должного финансирования вузов. Нужны новые источники средств, а коммерческие структуры и потенциальные зарубежные партнеры не хотят вкладывать средства в развитие государственных структур. Надо сказать, что эта проблема актуальна и в настоящее время.

2. Негосударственный вуз, обладающий развитой материально-технической базой, значительным кадровым и научным потенциалом, готовящий специалистов по самым современным направлениям (специальностям), более динамичный, эффективно и экономно расходующий средства, привлекающий спонсоров и инвесторов, станет своего рода ориентиром, маяком для государственных вузов. Он заставит систему государственного образования либо искать «рыночные» пути для более динамичного развития, разбудит инициативу профессоров и преподавателей, либо переходить в негосударственные организационно-правовые формы.

3. Существующие в настоящее время в России негосударственные высшие учебные заведения задачу приватизации системы образования решить пока не могут. Они, в большинстве, невелики, их материально-техническая база -- это арендуемые здания. Преподаваемые ими учебные курсы базируются на наработках государственных вузов. Возможность существовать в условиях отсутствия государственной поддержки они имеют постольку, поскольку в обществе наблюдается ажиотажный спрос на подготовку по юридическим и экономическим специальностям (и некоторым другим гуманитарным специальностям), не требующим существенного технического оснащения. Подготовка по ним осуществляется привлекаемыми по совместительству преподавателями государственных вузов. Условий для настоящей конкуренции между вузами, таким образом, нет. Соответственно, нет побудительных мотивов для совершенствования деятельности государственной системы образования. Наличие же некоторых элементов конкуренции в сфере подготовки специалистов экономического и юридического профиля, например, уже имеется. В результате и государственные вузы расширяют подготовку этих специалистов, в том числе за счет приема студентов на платное обучение. Из этого следовало, что расширение сети частных (негосударственных) вузов, сопоставимых по масштабам с государственными, создаст конкурентную среду. Поскольку существующие частные вузы еще, по-видимому, длительное время не достигнут размеров государственных, вносилось предложение о приватизации высших учебных заведений, т.е. реорганизации государственных вузов в негосударственные (частные).

В процессе разработки процедуры приватизации были последовательно выдвинуты два подхода. Сначала изучался вопрос о преобразовании вузов в образовательные организации различных организационно-правовых форм: товарищества, акционерные общества. Такое общество, созданное, например, профессорами и преподавателями вуза, выкупило бы или в иной форме получило бы в частную собственность государственное имущество, которым пользовался вуз, и продолжило бы образовательную деятельность. Однако самым слабым местом приватизации в сфере образования, и это признают даже ее сторонники, является невозможность гарантий сохранения приватизированного учебного заведения в качестве элемента системы образования. Для сохранения прежнего объема подготовки специалистов в приватизированном подобным образом вузе потребовались бы слишком серьезные законодательные ограничения прав нового собственника имущества, которые свели бы на нет весь смысл приватизации. Без ограничений учебное заведение было бы вынуждено немедленно начать свертывание образовательной деятельности. И на базе приватизированного имущества началось бы осуществление иной, в данный момент экономически более выгодной деятельности. Естественно спросить, почему этого не происходит в тех странах, где частные учебные заведения успешно функционируют не одно десятилетие. Следует помнить, что они занимают «свою» часть сектора образования, получают помощь из различных источников, в этих странах существует сложившаяся устойчивая система платежеспособного проса на образовательные услуги, адекватная системе платного образования (точнее -- система платного образования адекватна объему платежеспособного спроса). У нас нечто подобное только начинает формироваться.

Учтя опыт рассмотрения первого подхода, был выдвинут несколько иной вариант приватизации образовательных учреждений. В нем предполагалось, что приватизироваться будут лишь отдельные вузы при обязательном условии их сохранения как образовательных учреждений. Решение о приватизации или отказе от нее должны приниматься органом государственного управления высшим образованием. Приватизация, согласно этому варианту, могла представлять собой передачу государством юридическому или физическому лицу прав и обязанностей учредителя высшего учебного заведения. Имущество осталось бы при этом в государственной собственности и было бы передано преемнику прав учредителя во владение и пользование (например на условиях аренды). Преемник прав и обязанностей учредителя должен был при этом взять на себя определенные обязательства в области гарантий обучающимся в данном образовательном учреждении и трудовому коллективу. Как видим, риск вымывания имущества из системы образования был бы сведен к минимуму, решение о приватизации принималось бы органом управления образованием, обеспечивались бы гарантии учащимся и преподавателям. Однако этот подход оставлял нерешенными ряд важных вопросов.

1. Предполагалось существенно расширить права учредителя учебного заведения для обеспечения привлекательности его приватизации (вплоть до предоставления права изменения организационно-правовой формы), что неизбежно требовало выхода за рамки Закона «Об образовании».

2. Даже в случае существенного расширения прав учредителя вузы, например, непривлекательны с точки зрения вложения средств. При условии, что земля, здания, сооружения, приборы и оборудование остаются в государственной собственности, в качестве материальных объектов приватизации могут быть предложены, фактически, только малоценные предметы.

3. Не решался вопрос о том, чем становится вуз после приватизации в смысле организационно-правовой формы. Обсуждение этих проблем дало толчок к более детальным исследованиям проблем собственности, в первую очередь в высшей школе.

Весьма показателен в этом отношении анализ отношений собственности в высшей школе, предпринятый в связи с проблемами разгосударствления и приватизации в работе Богачева Е.Н. и Воронина А.А.2 Авторы рассматривают возможные варианты реформирования отношений собственности в вузе, превращения его в комплексную структуру, активно включенную в рыночные механизмы и, наряду с этим, решающую свою основную задачу -- задачу обучения. При этом совершенно, на наш взгляд, правомерно был поставлен вопрос о том, чтобы все изменения в отношениях собственности, включая приватизацию и/или разгосударствление, решались исключительно с точки зрения повышения эффективности деятельности высших учебных заведений, повышения качества и доступности образования, обеспечения притока в них дополнительных материальных и финансовых ресурсов. Дискуссии относительно приватизации с сфере образования были практически прекращены изданием Федерального закона Российской Федерации от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (Российская газета. 1995. 1 июля), запретившего не только приватизацию и/или разгосударствление образовательных учреждений, но и изменение состава их учредителей за исключением включения в их состав представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Положение о запрещении приватизации (разгосударствления) государственных и муниципальных образовательных учреждений вошло и в новую редакцию Закона «Об образовании» (статья 39). Эти законодательные акты зафиксировали общественное мнение о невозможности (нецелесообразности) приватизации или разгосударствления в сфере образования. Тем не менее, проблемы, связанные с отношениями собственности в системе образования, сохранились и постоянно «дают о себе знать» при решении вопросов сдачи в аренду имущества, продажи и передачи с баланса на баланс, приема имущества от юридических лиц, а также такой важной проблемы, как собственность самого образовательного учреждения. Подходы к решению этих проблем требуют понимания содержания отношений собственности в системе образования. Практически все учебные заведения, как государственные, так и негосударственные, в настоящее время являются учреждениями. Таково было требование Закона «Об образовании» в предыдущей редакции. Для учреждений, как формы некоммерческих организаций, отношения собственности строятся на основе положений, изложенных в статьях 296, 298--300 Гражданского кодекса Российской Федерации и, что является предметом дискуссий, на основе положений законодательства об образовании.

Согласно им учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Имущество, закрепленное на таком праве, считается переданным в оперативное управление учреждению. Иного режима для передачи имущества учреждению Кодекс не предусматривает. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и учитывается на отдельном балансе. Право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Из этих положений следует, что в образовательных учреждениях могут находиться объекты собственности двух типов:

* переданные им на праве оперативного управления учредителем (собственником);

* полученные по иным основаниям -- в результате самостоятельной деятельности или в форме дара, пожертвования, по завещанию -- в самостоятельное распоряжение.

В свою очередь объекты собственности, полученные образовательным учреждением в результате самостоятельной деятельности, могут:

* поступать в самостоятельное распоряжение образовательных учреждений;

* поступать в оперативное управление образовательных учреждений, будучи плодами (доходами) от использования объектов, находящихся в оперативном управлении вузов.

Эти положения Гражданского кодекса являются основой, на которой должна строиться и строится вся совокупность отношений собственности в сфере образования. Они определяют исходные положения и рамки этих отношений, т.е. являются одним из направлений государственного регулирования. Закон «Об образовании» несколько по иному определил эти отношения. Справедливости ради следует отметить, что и издан Закон был раньше Кодекса. Подтвердив, что переданные учредителем (собственником) объекты поступают в оперативное управление образовательного учреждения, закон установил, что земельные участки передаются им в пользование, т.е. на формально ином праве. Одновременно в образовательных учреждениях также появляются объекты, находящиеся в их собственности. К ним относятся:

* денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные юридическими и (или) физическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию;

* продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности вуза;

* доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности.

Именно этими объектами собственности учебное заведение отвечает по своим обязательствам (включая находящиеся в его распоряжении денежные средства). При ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию его обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом этого образовательного учреждения. Образовательным учреждениям предоставлено право выступать арендаторами и арендодателями имущества. В частности, сдача в аренду государственным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета (ученого совета) по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе без согласования с собственником имущества. Средства, полученные в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении (имеют, таким образом, целевой характер). Как видно, законодательно определенные отношения собственности в системе образования представляют собой весьма противоречивую картину, складывающуюся, главным образом, из разного определения этих отношений в законодательстве, особенно в части объектов собственности, полученных образовательными учреждениями в качестве результатов (доходов) от разрешенной самостоятельной деятельности. Разумеется, можно работать и при этих противоречиях. Но с можно работать и при этих противоречиях. Но с развитием приносящей доходы деятельности, ростом внебюджетных доходов неурегулированность отношений собственности будет «работать» на ограничение самостоятельности и автономии образовательных учреждений в части сужения рамок самостоятельности распоряжения имуществом и денежными средствами. Это тем более вероятно, что Бюджетным кодексом (об этом уже говорилось выше) доходы, полученные с использованием государственной собственности, считаются доходами бюджета, что, безусловно, ограничивает права по их использованию. Отсюда следует, что отношения собственности в сфере образования необходимо совершенствовать.

Совершенствование отношений собственности в сфере образования

собственность образование приватизация система

Для совершенствования определения отношений собственности, т.е. их регулирования, целесообразно рассмотреть эти отношения в совокупности их определений в разных частях законодательства с практикой использования объектов собственности. Важной особенностью учебного заведения как учреждения является то, что получаемая им прибыль (доход) не распределяется между учредителями, что зафиксировано в Гражданском кодексе. Одновременно статьей 43 Закона «Об образовании» (пункт 5) установлено, что собственник получает право на часть дохода от использования в коммерческих целях закрепленного за образовательным учреждением имущества. Размер этой части дохода определяется договором между вузом и собственником имущества. В этом положении можно усмотреть элемент распределения дохода, присущий коммерческой организации, т.е. противоречие с ГК. Однако такое положение может быть объяснено и с позиций законодательного определения особенностей правового положения именно образовательного учреждения, как отдельного вида учреждений. Это предусмотрено пунктом 3 статьи 120 того же ГК. Эта законодательно определенная особенность позволяет отметить следующие обстоятельства, важные, на наш взгляд, для понимания отношений собственности в образовании:

* необходимо согласие собственника на использование образовательным учреждением закрепленного за ним имущества в целях получения дохода;

* собственник имеет право только на часть дохода от коммерческого использования (использования для получения дохода, в том числе -- от платной образовательной деятельности) переданного имущества;

* между собственником имущества и учебным заведением должен заключаться договор о размерах части дохода, получаемой собственником.

Вместе с тем по закону, как было показано выше, образовательному учреждению не требуется согласия собственника для сдачи имущества в аренду без права выкупа и пользование. Имущество, таким образом, может использоваться в коммерческих целях (только в случае сдачи его в аренду и пользование) без специального согласия собственника. На практике образовательные учреждения, осуществляя различные виды приносящей доходы деятельности, безусловно используют для этого и переданное им государственное имущество. Нет никаких решений собственника или учредителя государственных образовательных учреждений, так или иначе ограничивающих такую деятельность, более того -- развитие приносящей доходы деятельности поощряется. В последнее время наблюдается тенденция к более полному контролю за использованием объектов федеральной государственной собственности, переданных, в частности, высшим учебным заведениям в оперативное управление. Это выражается в том, что:

* вузы ставятся перед необходимостью заключения договоров о передаче им в оперативное управление объектов федеральной собственности. Этими договорами определяются порядок и условия использования государственного имущества, в том числе и для целей получения доходов;

* государство объявило доходы, получаемые от сдачи в аренду и иного использования объектов государственной собственности, доходами бюджета и установило совершенно определенный (принятый для бюджетных средств) режим учета и расходования этих доходов.

Сложившаяся практика передачи в оперативное управление объектов собственности (имущества, зданий, сооружений, приборов, оборудования и т.д.) сводилась к принятию соответствующего решения и приему-передаче их на баланс учебного заведения. В условиях строгого ограничения коммерческого использования таких объектов этого было вполне достаточно, каких-либо дополнительных соглашений этот процесс не требовал. Новые законодательные основы организации экономики потребовали более детального определения взаимоотношений собственника (учредителя) и учебного заведения в части распределения дохода от коммерческого использования имущества. Одновременно практика показывает, что одного законодательного определения отношений собственности, особенно в том виде, как это представлено в действующем законодательстве, явно недостаточно. Как уже упоминалось, действующие законодательные акты содержат определения, позволяющие одни и те же действия квалифицировать по-разному, что создает существенные трудности в работе. В первую очередь это относится к:

* разграничению объектов собственности на переданные в оперативное управление и находящиеся в самостоятельном распоряжении (в собственности -- по другим законодательным положениям) учебного заведения;

* определению пределов самостоятельного распоряжения денежными средствами и объектами собственности;

* возможности или невозможности использования объектов собственности и денежных средств для осуществления приносящей доходы деятельности и пределам прав по отношению к получаемым в результате такой деятельности доходам;

* порядку изъятия объектов собственности (в том числе и денежных средств) в случае их нецелевого (ненадлежащего) использования или неиспользования;

* определению направлений целевого использования объектов собственности и денежных средств и др.

Например, Госкомвуз России и другие министерства (ведомства), исполняя функции учредителей подведомственных образовательных учреждений федерального уровня, не исполняли функций собственника или распорядителя используемого ими государственного имущества. Правительством вопросы распоряжения и управления государственной собственностью, осуществление юридических действий, связанных с передачей имущества в оперативное управление, были отнесены к исключительной компетенции Госкомитета РФ по управлению государственным имуществом. В результате учредитель (министерство, ведомство) утверждал устав вуза, т.е. определял все основные положения его функционирования, заключал с вузом договор о разграничении полномочий и взаимных обязательствах, но не мог определить ни одного условия использования вузом переданного ему государственного имущества, т.е. фактически не определял материальной основы осуществления вузом своей, в том числе и финансируемой из бюджета, деятельности. Госкомимущество России, обладая всей полнотой прав в отношении государственного имущества, не могло принять нормативного акта, определяющего условия использования вузом этого имущества в силу наличия законодательно установленной автономии вуза в части использования переданного ему (вузу) имущества (основные положения такой автономии указаны выше) и бюджетных и внебюджетных средств, находящихся в распоряжении вуза. Одновременно, не будучи учредителем, Комитет был лишен возможности принять участие в утверждении устава вуза и, следовательно, включить в этот документ положения о режиме использования государственного имущества. На местах, правда, явочным порядком органы управления имуществом активно вмешивались в процесс регистрации уставов и вносили в них свои дополнения и изменения, касающиеся имущества и осуществления предпринимательской деятельности.

В частности, органы управления государственным имуществом предлагали учебным заведениям заключать договоры о передаче им в оперативное управление имущества и условиях его использования, в том числе для целей извлечения доходов. Основные положения такого договора базируются на уже упомянутых статьях Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих в самом общем виде отношения собственности применительно к учреждениям. К ним относятся следующие положения:

* невозможность без согласия Минимущества России (или его территориальных органов) продавать, списывать с баланса, сдавать в аренду или пользование закрепленное на праве оперативного управления имущество;

* договор аренды (пользования) по отношению имущества учебного заведения заключается Минимущества России (его территориальными органами) или с обязательным их участием;

* продукция, плоды, доходы от использования переданного имущества, а также приобретенные объекты собственности поступают в оперативное управление учебного заведения;

* учебное заведение несет бремя содержания и ремонта переданного ему имущества.

Даже не анализируя подробно содержание этих основных положений, можно сделать вывод о том, что они существенно ограничивают законные права образовательных учреждений по использованию денежных средств и имущества. Права предоставлены в соответствии с законом «Об образовании» и не могут быть ограничены ни ведомственным нормативным актом, ни договором. Для приведения договора в соответствие с законодательными положениями необходимо, на наш взгляд, разработать такую форму типового договора, которая отражала бы предоставленные учебному заведению права, давала возможность их реализации без излишнего вмешательства государственных органов. Типовой договор между собственником имущества (для государственных вузов -- органом, уполномоченным на осуществление функций собственника государственного имущества) и учебным заведением заключается с целью реализации законодательных положений по регулированию отношений собственности. Например, в качестве уполномоченного органа для государственных вузов может выступать после принятия Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» министерство (ведомство), в ведении которого данный вуз находится. Договор может заключаться соответствующими региональными органами (управления государственным имуществом субъекта Федерации или муниципалитетом). Договор включает в себя положения, содержащие:

* перечень имущества, передаваемого учебному заведению;

* условия, сроки и порядок передачи имущества;

* основные цели, для которых передается имущество;

* направления коммерческой деятельности, для осуществления которых может использоваться переданное имущество;

* условия (ограничения), выдвигаемые собственником по использованию имущества в коммерческих целях;

* соглашение о распределении между учебным заведением и собственником доходов от коммерческого использования переданного имущества;

* сроки и порядок отчетности учебного заведения перед собственником (или уполномоченным органом) по использованию переданного имущества;

* порядок контроля за использованием имущества;

* обязательства учебного заведения по содержанию имущества;

* обязательства собственника по субсидиарной ответственности;

* права собственника по изъятию излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, в том числе с нарушением условий договора, имущества;

* права учебного заведения в отношении плодов, продукции и доходов от использования переданного имущества.

Содержательная сторона договора должна формироваться по двум основным направлениям:

* более четкого обособления объектов собственности, находящихся в вузах, дальнейшей детализации законодательного (нормативного) оформления границ их использования, учета и т.д.;

* дальнейшего расширения автономии вузов в использовании переданных им (полученных ими) объектов собственности, в том числе для ведения приносящей доходы деятельности.

Заключение договора об условиях передачи в оперативное управление государственного имущества не снимает проблемы распределения доходов, получаемых учебными заведениями от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества. Существующее законодательство, как было показано выше, допускает изъятие собственником части такого дохода. Получение от учебных заведений части доходов от сдачи ими в аренду имущества, т.е. в определенном смысле распределение доходов между учредителем (собственником) и учебным заведением, существовало на практике и раньше. В ряде территорий практиковались отчисления от получаемых в качестве арендной платы сумм в бюджеты регионов и в фонды региональных комитетов по управлению имуществом. В качестве примера можно привести Санкт-Петербург, где Комитетом по управлению городским имуществом г. Санкт-Петербурга было принято решение от 22 сентября 1993 г. № 406-р о закреплении за государственными высшими учебными заведениями города на праве оперативного управления зданий и сооружений, находящихся на их балансе. В соответствии с этим решением было оформлено соглашение между Центральным агентством Комитета и Советом ректоров вузов города о порядке оформления свидетельств о передаче имущества. Соглашением устанавливался порядок, при котором вузы сдавали в аренду переданное им имущество, а получаемые от аренды доходы распределялись между вузом (70%), городским бюджетом (24%) и городским комитетом по управлению государственным имуществом (6%). Доходы от сдачи в аренду объектов федеральной собственности были также названы среди источников поступлений средств в федеральный бюджет. Это положение было включено в законы о федеральном бюджете России соответственно на 1995--1997 гг. Однако до практической реализации этого положения дело не доходило, поскольку не было нормативного акта, определяющего порядок и условия изъятия в бюджет получаемых арендодателями сумм. Лишь в 1995 г. было принято решение и установлен порядок уплаты предприятиями, организациями и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета, сумм арендной платы. Фактически это означало изъятие всех доходов образовательных учреждений, получаемых ими в результате разрешенной уставной деятельности. Такое решение нарушило сложившиеся к тому времени условия государственного регулирования в части отношений собственности, отменив, по сути дела, ряд положений, определяющих автономию образовательных учреждений. Теперь это положение зафиксировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации. При рассмотрении возникающих спорных ситуаций по поводу изъятия в доход бюджета средств, полученных от осуществления уставной деятельности, необходимо опираться на следующие моменты:

* законы о федеральном бюджете на соответствующий год, обозначая в качестве источника доходы от сдачи в аренду государственного имущества, не требовали изъятия таких доходов полностью или частично (если возникают коллизии по прошлым годам);

* Бюджетный кодекс Российской Федерации также не требует изъятия этих доходов;

* особенностью правового положения образовательного учреждения, зафиксированной в законодательстве об образовании, является самостоятельное распоряжение доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности, в том числе и сдачи имущества в аренду;

* собственник имущества имеет право лишь на часть дохода от использования этого имущества, причем эти расчеты должны проводиться на основе договора, т.е. соглашения равноправных сторон на основе переговоров.

Для более полного понимания содержания отношений собственности в системе образования представляется целесообразным рассмотреть объекты собственности по следующим основным направлениям:

* права владения, пользования и распоряжения, формально установленные для этих объектов законодательством;

* источники поступления в образовательное учреждение объектов собственности;

* возможность/невозможность их использования для получения дохода;

* реальный собственник, в том числе после ликвидации образовательного учреждения;

* возможность/невозможность обращения взыскания на данные объекты.

Более наглядно совокупность отношений собственности применительно к различным объектам собственности, находящимся в учебном заведении, приведена в виде таблицы (см.Приложение к данной лекции). Группировка показывает, что даже самые ясно определенные, казалось бы, права образовательного учреждения в отношении денежных средств содержат целый ряд существенных ограничений. Как уже упоминалось выше, законодательно установлено, что образовательное учреждение самостоятельно распоряжается всеми своими бюджетными и внебюджетными средствами. Однако бюджетные средства, поступающие от учредителя на финансирование образовательной деятельности, могут расходоваться строго по целевому назначению в соответствии с указаниями финансирующей организации. Например средства, предназначенные для выплаты заработной платы и стипендий, не могут быть израсходованы на оплату коммунальных услуг. Строго запрещено использовать бюджетные ассигнования для осуществления деятельности, приносящей доходы. Это не позволяет говорить о самостоятельном распоряжении этой частью денежных средств. Формально продекларированная автономность и независимость в этой части на практике ограничена самым серьезным образом. Средства от осуществления самостоятельной деятельности образовательного учреждения также не могут в полном смысле слова считаться в его самостоятельном распоряжении, поскольку у учредителя (собственника имущества) имеются законодательные основания изымать часть дохода, полученную с использованием объектов переданной собственности, т.е. имеются права на часть этих средств. Причем размер изымаемой части определяется не законодательно, а договором между учредителем (собственником) и вузом. Иными словами, предметом договора выступает не сам факт изъятия или неизъятия средств, а размеры изъятия. Только средства, полученные в форме дара, пожертвования или по завещанию могут считаться находящимися в самостоятельном распоряжении учебного заведения, да и то, если при дарении (пожертвовании, в завещании) не оговорены какие-либо ограничительные условия их использования. Как правило, эти средства носят целевой характер и не могут использоваться, например, для приносящей доходы деятельности. Таким образом, законодательно установленная самостоятельность образовательного учреждения по распоряжению имуществом и денежными средствами не реализуется, т.е. законодательно установленные рамки существенно сужаются, нарастает зарегулированность отношений в этой области. Рассмотрение проблем собственности в системе образования позволяет сделать следующие выводы:

. Отношения между образовательным учреждением и собственником переданного ему имущества не исчерпываются законодательными положениями и требуют договорного оформления, т.е. учета и взаимосогласования их экономических и иных интересов на равноправной основе. Осуществление единой государственной политики в области образования требует создания и единой основы для такого согласования интересов, что может быть достигнуто разработкой и утверждением типового договора между собственником имущества и учебным заведением.2. Провозглашенная самостоятельность образовательного учреждения в части распоряжения денежными средствами и имуществом на практике не реализуется, что требует уточнения нормативных актов, регулирующих эти отношения.

3. Практика работы образовательных учреждений по использованию объектов собственности требует постоянного обобщения и анализа с точки зрения не только ее соответствия законодательным и нормативным актам, но и с точки зрения выявления тенденций развития и изменения отношений собственности в системе образования. С этой целью нужно включить данное направление в планы научно-исследовательских работ. Особенно наглядно недостаточная определенность в сфере отношений собственности начинает проявляться в процессе решения проблемы задолженности образовательных учреждений по оплате тепло-, энергоснабжения, коммунальных и иных услуг. Возросшие расходы на эти цели не компенсируются бюджетными ассигнованиями и не обеспечиваются внебюджетными поступлениями. Для погашения долгов организации-кредиторы возбуждают арбитражные иски в отношении учебных заведений. Рассмотрение претензий констатирует отсутствие у учебных заведений средств для погашения долгов и, естественно, порождает вопрос о субсидиарной ответственности (т.е. ответственности по обязательствам учреждения) их учредителя. При наличии правильно организованного обособленного учета «собственных» средств учебного заведения взыскание может быть обращено на них. Отсутствие отдельного баланса таких средств не позволяет это сделать, что ставит министерства (ведомства) перед проблемой погашения задолженности учрежденных ими учебных заведений в условиях полного отсутствия средств на эти цели. В результате может быть (в принципе) принято решение о погашении таких долгов за счет продажи части государственной собственности, находящейся в оперативном управлении учебных заведений, т.е. о сокращении материальной базы системы образования. Недостаточная практика решения таких проблем пока не позволяет более определенно квалифицировать складывающуюся в этой области ситуацию. Дальнейшее совершенствование отношений собственности может осуществляться по двум основным направлениям:

* дальнейшее уточнение отношений собственности, включая разработку типового договора о передаче образовательным учреждениям имущества в оперативное управление, создание системы учета, позволяющей разграничить объекты собственности на государственные и «собственные объекты образовательного учреждения», установление контроля за использованием государственной собственности в коммерческих целях и, соответственно, регламентирование направлений коммерческой деятельности и т.д.;

* предоставление образовательным учреждениям большей автономии в вопросах распоряжения имуществом и денежными средствами, повышение их самостоятельности и ответственности в осуществлении различных видов деятельности.

Первое направление неизбежно приведет к жесткой регламентации деятельности образовательных учреждений, что не совмещается с уже сложившимися отношениями в экономике сферы образования -- осуществлением различных видов деятельности, возможностью привлечения дополнительных, в том числе негосударственных, источников финансирования и т.д. В этом смысле характерен уже упоминавшийся закон, запретивший приватизацию и разгосударствление в сфере образования, положения которого в этой части нашли отражение и в новой редакции Закона «Об образовании». Вместе с положительным моментом, направленным на сохранение государственного сектора и бесплатного образования, закон содержит запрещение расширения состава соучредителей учебных заведений, что, по нашему мнению, сужает возможности привлечения дополнительных средств негосударственного сектора в учебные заведения. Решение проблем собственности в высшей школе видится все же по направлениям дальнейшего расширения автономии в этой области. Среди них можно указать:

* повышение степени реальной автономии в вопросах распоряжения денежными средствами без их разделения на бюджетные и внебюджетные. Для этого следует осуществлять бюджетное финансирование без указания целевых статей расходования средств с тем, чтобы образовательные учреждения могли самостоятельно определять, утверждать и корректировать смету своих расходов;

* передачу государственного имущества в самостоятельное распоряжение учебных заведений, оставив за собственником (учредителем) лишь право вето на его продажу и контроль заключаемых договоров по сдаче его в аренду с точки зрения размеров ставок взимаемой арендной платы. Это существенным образом повысит их самостоятельность в осуществлении различных видов деятельности;

* исключение субсидиарной ответственности учредителя (собственника) по обязательствам образовательного учреждения. В настоящее время учебным заведениям законодательно предоставлена широкая самостоятельность в осуществлении различных видов деятельности, заключении договоров, выборе партнеров и др. Учредитель практически лишен возможности контролировать эти процессы, но вынужден по закону принимать на себя ответственность в случае возникновения претензий. По нашему мнению, это снижает ответственность учебных заведений за результаты своей деятельности.

Размещено на Allbest.ru