Исторический опыт становления системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований в 1990-е - начале 2000-х гг. представляет существенный научно-теоретический и практический интерес в контексте дальнейшей реализации в современной России муниципальной реформы, развития системы местного самоуправления и задач создания государственного кадрового резерва.

Формирование новой парадигмы российской государственности и общественной жизни в начале 1990-х гг. оказало существенное влияние на систему профессионального образования всех уровней, в том числе определило появление целого ряда новых специальностей и образовательных направлений¹. В этот период в российское образовательное пространство внедряются представления о профессиональной управленческой деятельности (менеджменте), которые распространились и на сферу государственного администрирования. В начале 1992 г. в "Классификатор специальностей высшего профессионального образования" была введена специальность "Государственное и муниципальное управление", а 29 марта 1995 г. Госкомвузом был утвержден государственный стандарт высшего профессионального образования первого поколения по ведущей специальности 06. 10. 00 - "Государственное и муниципальное управление", который действовал до утверждения в 2000 г. нового ГОСТа.

Реализация одного из важнейших направлений кадровой политики России - формирование корпуса квалифицированных кадров государственного управления - включала создание системы кадровых центров, а с 1994-1995 гг. - академий государственной службы, задачей которых стала подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Основной акцент делался на обучение руководителей и действующего персонала административных учреждений и органов местного самоуправления. К 2003 г. обучение муниципальных служащих в различных формах осуществляли 142 высших учебных заведения, расположенные в 81 городе Российской Федерации². Головным вузом по реализации программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих являлась Академия народного хозяйства при Правительстве России. Широкий спектр образовательных услуг для работников системы местного самоуправления представляла Российская академия государственной службы (РАГС) и подведомственные вузы и центры повышения квалификации. Следует также упомянуть Московскую академию государственного и муниципального управления (МАГМУ), созданную в начале 1990-х гг. на базе Всесоюзного института повышения квалификации руководящих работников и специалистов материально-технического снабжения Госснаба СССР. Подготовка и повышение квалификации муниципальных кадров осуществляли преимущественно на плановой основе, и носили, как правило, целевой характер.

Наряду со структурами высшей школы уже к середине 1990-х гг. в России действовали муниципальные образовательные учреждения, осуществлявшие обучение персонала городских администраций. Например, в 1996 г. по инициативе мэрии городского округа Тольятти было создано муниципальное бюджетное учреждение "Муниципальный центр подготовки" (МБУ "МЦП") в целях реализации системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. Миссией МБУ "МЦП" стало формирование и трансляция муниципальной культуры через повышение профессионального и личностного уровня служащих органов местного самоуправления. Центр осуществлял непрерывное обучение работников муниципальных предприятий и учреждений по направлениям, ориентированным на потребности современной политической и экономической ситуации, а также реализацию городских программ и проектов в области кадровой политики. К работе Центра привлекались руководители органов местного самоуправления, преподаватели РАГС, Поволжской академии государственной службы (г. Саратов); Международного института рынка (г. Самара); Ижевского филиала Нижегородской Академии МВД РФ; Тольяттинского государственного университета, специалисты Российского научного центра государственного и муниципального управления (РНЦГМУ). В 1998 г. распоряжением Главы города Самара с целью подготовки специалистов с высшим образованием для работы в администрации городского округа, на муниципальных предприятиях, в органах местного самоуправления, а также в государственных и федеральных административных органах, был создан "Самарский муниципальный институт управления" (СМИУ), в настоящее время - "Самарская академия государственного и муниципального управления" (МОУ ВПО "САГМУ"), которая является единственной Академией из 46 вузов России аналогичного профиля.

В ноябре 2001 г. Конгрессом муниципальных образований была создана Российская образовательная сеть публичного администрирования (РОСПА), целью которой являлось повышение качества подготовки муниципальных служащих, руководителей и специалистов органов местного самоуправления с учетом потребностей регионов. РОСПА и входившими в нее научными и образовательными учреждениями ежегодно проводились обучающие семинары и круглые столы для работников органов местного самоуправления в различных краях и областях страны. Например, в 2004 г. Конгрессом муниципальных образований РФ по направлению (секции)"Учебная и учебно-методическая деятельность" были организованы: обучающий семинар для глав муниципальных образований Республики Саха (Якутия) по вопросам реализации закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Круглый стол с Советом Европы по вопросам подготовки кадров в области управления финансами, презентация проекта "Социально-экономическое развитие территорий" в рамках учебной дисциплины "Управление развитием территорий", разработка и реализация совместной программы по подготовке муниципальных кадров северных городов, формирование и выполнение заказа на проведение социологического исследования образовательных потребностей муниципальных служащих РФ.

При этом темпы переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров в течение достаточно длительного времени отставали от корпуса государственных служащих. По данным на 1 января 2003 г. в Российской Федерации насчитывалось более 280 000 муниципальных работников; при этом служащие на выборных должностях с высшим образованием по специальности "Государственное и муниципальное управление" составляли всего 0,2 %, а служащие на должности муниципальной службы - 2,8 % от общей численности. Специалисты с высшим образованием занимали 55,9 % должностей муниципальной службы, со средним профессиональным - 38,6 %; образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" имели 2,7 % муниципальных служащих, "Юриспруденция" - 6,2 %; "Экономика и управление" - 20,8 %³. При этом 5,5 % работников системы местного самоуправления вообще не имели профессионального образования⁴.

Причиной данного явления было несовершенство правовой базы системы местного самоуправления и функционирования работников муниципальных органов, а также более низкий уровень финансирования муниципальных служб по сравнению с административными учреждениями. Кроме того, в период 1990-х - начала 2000-х гг. к работникам органов местного самоуправления на практике, как правило, не предъявлялось обязательных требований по переподготовке и повышению квалификации. Интерес самих муниципальных служащих к совершенствованию образовательного уровня во многих регионах был крайне незначителен, несмотря на то, что семинары и специализированные курсы для работников учреждений местного самоуправления академии государственной службы и другие вузы нередко проводили бесплатно. Кроме того, муниципальные работники, получившие по направлениям своих учреждений высшее образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" или дополнительную квалификацию в области менеджмента или юриспруденции, нередко увольнялись, чтобы перейти на более высокооплачиваемую и престижную работу; соответственно, муниципальная служба теряла и затраченные на их обучение средства, и квалифицированных специалистов⁵.

Согласно федеральным законам от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" условия и порядок прохождения муниципальной службы, в том числе квалификационные требования к муниципальным служащим, определялись законодательными актами субъектов РФ. Большинство региональных законов о муниципальной службе включало типовые квалификационные требования для замещения должностей в органах местного самоуправления, к должностям муниципальной службы высшей, главной, ведущей и старшей групп - наличие высшего профессионального образования, к должностям младшей группы - наличие среднего профессионального образования, без указания образовательного профиля. Более определенные требования по аналогии с законом о государственной службе содержались в Законе города Москвы от 24 марта 2004 г. № 15 "О муниципальной службе в городе Москве":

1) общее квалификационное требование - знание Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, устава муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;

2) требования к уровню образования: а) для замещения главных, ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональное образование по специальностям: "муниципальное управление", "государственное управление" либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы; б) для замещения младших муниципальных должностей муниципальной службы - среднее профессиональное образование по специальностям: "муниципальное управление", "государственное управление" либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы.

Вопрос о том, что требование регулярного повышения квалификации для муниципальных служащих необходимо закрепить на законодательном уровне, неоднократно ставился в период обсуждения и поэтапного вступления в силу Федерального закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.). В течение 2005 г. в субъектах РФ прошли выборы в органы местного самоуправления, и было сформировано более 24 500 муниципальных образований, из них примерно 50 % новых. Например, в Волгоградской области появилось 33 муниципальных района, 7 городских округов, 451 сельское и городское поселение, а численность служащих органов местного самоуправления возросла с 5 947 до 6 767 человек, что дополнительно актуализировало задачу образовательной подготовки и повышения квалификации кадров муниципальной службы⁶.

Муниципальная реформа оказала заметное стимулирующее действие на развитие системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров местного самоуправления. Так, была существенно расширена подготовка муниципальных кадров в Российской академии государственной службы (РАГС) и подведомственных ей региональных вузах, ежегодно в них обучались по различным схемам до 13 000 муниципальных работников. РАГС осуществляла также системное повышение квалификации преподавателей не только вузов своей системы, но и других образовательных учреждений, в которых оказывались аналогичные образовательные услуги⁷.

В декабре 2004 г. в Сибирской академии государственной службы (СибАГС) был организован семинар руководителей кадровых служб органов государственной власти и вузов Сибирского Федерального округа, в котором приняли участие представители 16 вузов региона. Одним из итогов семинара явилось создание на базе СибАГС Научно-методического совета вузов СФО, имеющих лицензию на право ведения образовательной деятельности по специальности "Государственное и муниципальное управление". В декабре 2005 г. в Волго-Вятской академии государственной службы состоялся семинар для преподавателей вузов Нижегородской области на тему "Содержание, методическое обеспечение учебного процесса по программам повышения квалификации муниципальных служащих в условиях реформы местного самоуправления" и т.п. Внедрялись также новые формы взаимодействия с региональными администрациями и непосредственно потенциальными слушателями курсов и семинаров. Например, в Дальневосточной академии государственной службы учебные планы курсов повышения квалификации были изданы в виде сборников и направлены во все муниципальные образования.

Во второй половине 2000-х гг. в решении задач по формированию корпуса квалифицированных кадров муниципального управления активно участвовали различные государственные учреждения, общественные организации, бизнес-структуры. Так, при поддержке Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация сельских поселений Российской Федерации и Агентство муниципального развития проводили семинары по актуальным проблемам местного самоуправления.

Таким образом, в течение 1990-х - 2000-е гг. была создана правовая и организационная основа для обеспечения образовательной подготовки квалифицированных кадров муниципальной службы. Кроме того, наличие системы среднего профессионального образования специалистов в области государственного и муниципального управления обеспечивало возможность развития непрерывного образования и повышения квалификации муниципальных служащих. На современном этапе данная тенденция в развитии управленческого образования выходит на новый уровень в ходе реформы системы колледжей и перехода их в структуры высшей школы.

Взаимодействие образовательных учреждений с органами муниципального управления в вопросах обеспечения необходимой профессиональной квалификации муниципальных кадров становится более эффективным в процессе социально-экономического развития регионов и модернизации системы местного самоуправления. Соответственно, растет социальный престиж и востребованность профессии муниципального менеджера и других специальностей, связанных с управленческой деятельностью муниципальной службы.

муниципальное управление подготовка квалификация

Литература