Опыт реформирования региональной структуры отечественной высшей школы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сорокин Андрей Александрович,

к.э.н., доцент Национального Исследовательского Университета "МЭИ"

Содержание статьи

Высшая школа (Университет), в современном понимании данного термина, начинает формироваться в средневековой Европе в форме относительно автономных и самоуправляющихся корпораций студентов и преподавателей, ищущих истину и создающих механизмы развития и передачи знаний. Для них было характерно наличие общеевропейского языка науки - латыни. Несмотря на давление церкви и светской власти, они обладали широкой административной самостоятельностью и своей юрисдикцией. Территориально университеты тяготели к центрам религиозной жизни, монастырям. На территории, которую условно относили к русско-православному миру, этот этап выражен не очень отчетливо. К подобным учебным заведениям можно отнести Киево-Могилянскую (1632-1817 гг.) и Московскую славяно-греко-латинскую (1687-1814 гг.) академии.

Начавшийся процесс формирования централизованных государств наносит удар по Университету. Высшая школа фактически, а нередко и юридически, становится частью светской государственной системы. Происходит процесс "профориентации" высшего образования, нацеленный на подготовку государственных чиновников, врачей, правоведов. Вновь создаваемые вузы размещаются в столицах, крупных административных центрах. При этом создаются и размещаются они в результате целенаправленной политики государства. Наиболее ярко это можно проследить на примере создания высшей школы Российской империи, как раз на этом этапе приступившей к формированию своей системы образования. Именно тогда создается Московский университет, проводится университетская реформа Александра I.

Промышленная революция потребовала массового вовлечения специалистов высшей квалификации в сферу производства. Появляются профессионально-ориентированные вузы, студенты которых стали получать практическую подготовку, необходимую для работы в различных отраслях экономики. Учебные заведения начинают размещаться в районах ускоренного хозяйственного развития. Высшее образование после второй мировой войны (в СССР - в 20-30-х годах) превращается из элитарного явления в массовое.

Именно последний этап формирования высшей школы наиболее выразительно проявился в истории нашей страны, вступившей на путь индустриального развития позднее многих других стран и прошедшей этот путь в весьма специфических условиях.

В 1861 году по инициативе и на средства частных лиц в Риге открывается первый в империи политехнический институт, который первые 35 лет своей деятельности существовал как негосударственный вуз с немецким языком обучения. В 1886 году он получил статус государственного института с преподаванием на русском языке. Хозяйственный подъем последнего десятилетия XIX века стимулировал рост профессиональной высшей школы. В течение 1896-1902 гг. было открыто три политехнических института (Варшава, Киев, Петербург), Томский технологический институт, Московское инженерное училище, Екатеринославское высшее горное училище. Экономическая и политическая нестабильность, наступившая в первое десятилетие нового века, резко затормозила дальнейшее развитие этой тенденции. К 1913 году были созданы лишь политехнический институт в Новочеркасске и сельскохозяйственный в Воронеже Иванов А.Е. Высшая школа России в конце XIX - начале XX века. М., 1991.. При этом для открытия Донского политеха были использованы средства и преподавательский состав Варшавского института, закрытого на волне революционных выступлений. На этом строительство государственной высшей школы Российской империи прекратилось, несмотря на то, что правительство было завалено просьбами об открытии новых вузов со стороны различных общественных организаций наиболее динамично развивающихся городов и регионов. Подавляющее большинство ходатайств отвергались в первую очередь по политическим причинам: боязнь студенческих волнений, нежелание создавать интеллектуальные центры в инородческих регионах и т. п.

Ответом на недостаточный уровень развития государственного высшего образования стал стремительный рост неправительственной высшей школы, которая старалась заполнить те "ниши" в образовании, что не хотело или не могло занять государство (женское образование, снятие социальных и национальных ограничений).

Нельзя сказать, что не предпринимались попытки исправить ситуацию. В 1911 году Министерство народного просвещения, под давлением академических кругов и общественности, подготовило план открытия 15 новых университетов. Реакция правительства и лично Николая II была резко отрицательной. Был провален и план развития высшего сельскохозяйственного образования (за исключением Воронежского института) Медынский Е.Н. Высшее техническое и сельскохозяйственное образование в дореволюционной России // Высшая техническая школа, 1935. №4-5. С. 19.. В 1916 году министр народного просвещения П.Н. Игнатьев, осознавая крайне серьезную проблему с подготовкой кадров, выступил с инициативой масштабной реформы высшей школы. Предлагалось открытие 11 технологических институтов и 9 университетов Особое совещание по реформе высшей технической школы при МНП // Техническое и коммерческое образование, 1916. № 2. С. 37.. В декабре 1916 года П.Н. Игнатьев был отправлен в отставку.

К 1917 году в России действовало 127 высших учебных заведений (65 государственных и 62 общественных и частных), расположенных в 23 центрах. Причем на Петроград, Москву, Киев приходилось свыше 55 % всех высших учебных заведений страны, а в 10 городах было по одному вузу. Всего в вузах обучались 135 тысяч студентов. Высшая школа готовила кадры для государственного аппарата и промышленности. Соответственно, и размещались учебные заведения, как правило, в столицах или крупных административных центрах. Университеты были также форпостами утверждения русского государственного влияния в западных и восточных областях империи.

События, потрясшие страну после октября 1917 года, не оставили в стороне и высшую школу. Началась эпоха экспериментов в области образования. К лету 1918 года Наркомпросом был составлен проект радикальной реформы вузов республики. Но в результате целого ряда причин (в т. ч. и конфликта с частью профессуры и студенчества) он был вынужден отказаться от него. Что касается роста сети высших учебных заведений в 1918-1919 гг., то Наркомпрос почти безоговорочно удовлетворял ходатайства местных органов власти ряда городов об открытии в них вузов. Были открыты университеты в Нижнем Новгороде, Тамбове, Ярославле, Смоленске, Астрахани и т. д. Открываются и новые технические вузы: Московская горная академия, Иваново-Вознесенский, Казанский политехнический, Брянский технологический и т. д. На базе дореволюционных средних педагогических учебных заведений создаются институты народного образования Хроника // Народное просвещение. 1918. № 21. С. 10..

Со второй половины 1919 года процесс создания новых вузов значительно замедляется. В целом политика в области развития сети высшей школы в этот период носила достаточно хаотичный характер, в слабой степени увязанный с реальными финансовыми и кадровыми возможностями. К 1921/22 учебному году сеть вузов достигла 278 единиц, в которых обучалось около 224 тысяч студентов Вузы и рабфаки. Справочная книжка. М., 1923. С. 4..

Возглавивший в конце 1921 года Главпрофобр НКП РСФСР Е.А. Преображенский приступил к жесткой политике по сокращению сети учебных заведений, в первую очередь университетов и вузов социально-гуманитарного профиля, что вызвало протесты со стороны как местных органов власти, так и ряда руководителей Наркомпроса. Полемика с А.В. Луначарским была вынесена на страницы печати. Луначарский А. Экономика и культура // Народное просвещение. 1921. № 84. С. 2; Преображенский Е. О профессионально-техническом образовании // Народное просвещение. 1921. № 85. С. 6.

В высшей школе был сделан упор на подготовку специалистов в учебных заведениях, как правило, оставшихся с дореволюционных времен. Исключение было сделано для сельскохозяйственной высшей школы, где ставилась задача всемерного развития - даже за счет других видов высшего образования. При этом руководители Главпрофобра исходили из того, что сельское хозяйство являлось основной отраслью народного хозяйства Советской России, и, с их точки зрения, в экономике социалистической Европы ей суждено занять место страны крупного коллективного сельского хозяйства, а не индустриальной державы.

Еще одной важной проблемой этого периода, оказывавшей влияние на размещение вузов и подготовку специалистов, была проблема совместимости систем высшего образования различных республик СССР. Недостаток координации вел к дублированию подготовки специалистов. Вузовские дипломы, полученные в одних республиках, часто не признавались в других, различные уровни образования относились то к высшей, то к средне-специальной школе, велико было несоответствие между программами однотипных вузов. Процесс унификации различных систем высшей школы шел достаточно тяжело Ходоровский И. Доклад на совещании наркомов союзных республик // Народное просвещение. 1927. № 6. С. 27..

К 1926/27 учебному году численность высших учебных заведений достигла 136 единиц при 160 тысячах студентов. Происходят определенные изменения в географии размещения высшей школы, в первую очередь связанные с развитием национальных систем образования. Так, если в 1917 году в Закавказье было только 2 высших учебных заведения - Тифлисские ВЖК и Эчмиадзинская академия, то в 1927 году - уже 12 вузов. В Средней Азии в 1917 году не было ни одного вуза, а в 1927 году - 4. Становится вузовской республикой и Белоруссия, здесь открывается 3 высших учебных заведения Народное образование в СССР. Стат. сборник. М., 1927.. высшее образование территориальная союзная

Но в целом упор Наркомпроса РСФСР, как головного наркомата Союза, был направлен на использование старых учебных заведений, с сосредоточением на них максимума внимания и ресурсов.

Но в стране уже набирал силу "Великий перелом". Исходным пунктом преобразований стал июльский (1928 года) Пленум ЦК ВКП(б) Резолюция июльского Пленума ЦК ВКП(б) // Народное просвещение. 1928. № 7. С. 5.. Пленум признал уровень развития высшей школы недостаточным для темпов и требований индустриализации. В ведение ВСНХ из системы НКП передавалось 7 втузов, увеличивались бюджетные расходы на высшее образование, в рамках первой пятилетки предполагалось открыть 47 втузов. Ноябрьский 1929 года Пленум ЦК признал намеченное строительство сети вузов недостаточным.

Следующим шагом в деле осуществления реформы высшей школы стало постановление ЦИК и СНК СССР "О реорганизации вузов, техникумов и рабфаков" от 23 июля 1930 года Постановление ЦИК и СНК СССР… // За промышленные кадры. 1930. № 1. С. 54.. Многофакультетные высшие учебные заведения по данному постановлению реорганизовались в отраслевые учебные заведения. Втузы передавались в ведение отраслевых хозяйственных объединений и соответствующих наркоматов. Предполагалось сосредоточить вузы в наиболее развитых промышленных и сельскохозяйственных районах, на территориях нового хозяйственного освоения. При этом ставилась задача учета хозяйственных и культурных потребностей национальных районов и восточных окраин России. Переломным стал 1930/31 учебный год - сеть высшей школы выросла более чем в три раза и достигла 579 вузов Подготовка кадров в СССР 1927-1931 гг. Стат. сборник. М., 1933. С. 192.. Столь стремительный рост и разрушение многопрофильных вузов плохо сказалось на качестве подготовки специалистов. Отрицательную роль сыграло и резкое снижение сроков обучения до 3-4 лет. В 1932/33 учебном году среднее число учащихся снизилось почти вдвое по сравнению 1928/29 годом, появились нежизнеспособные "карликовые" учебные заведения, сложилась чрезвычайная дробность специальностей (до 950). Было поставлено под вопрос сохранение университетов как особой формы высшего образования.

Столь тревожная ситуация потребовала срочных мер по исправлению положения. В сентябре 1932 года выходит постановление ЦИК СССР "Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах", которое способствовало оздоровлению обстановки. Была пересмотрена сеть существующих учебных заведений и проведена оптимизация размещения вузов по территории страны. Основной упор делался на повышение удельного веса учебных заведений, расположенных в новых промышленных районах и на окраинах, что должно было быть достигнуто за счет относительного сокращения сети вузов столичных центров. Одним из факторов размещения педагогических институтов было удовлетворение потребностей народов СССР в подготовке кадров национальной интеллигенции, а также стремление иметь соответствующий вуз в каждой области или крае. Большие изменения произошли в регионах ускоренного развития. Так, например, в районе Урала-Кузбасса в 1939 году было уже 58 вузов. С открытием в 1933 году Закавказского индустриального института, объединившего 3 отраслевых вуза, начинается процесс восстановления многопрофильных учебных заведений. К 1935 году насчитывалось 12 индустриальных и 3 политехнических института. Восстанавливается ряд ранее расформированных университетов. Проводится работа по их районированию и типизации Весман Г. Сеть вузов СССР и ее размещение //Высшая техническая школа. 1935. № 9. С. 7..

Ко второй половине 30-х годов, пережив наиболее динамичный этап своей истории, сеть высших учебных заведений в основном стабилизировалась. К 1939 году в стране насчитывалось 156 вузовских центров, причем 59 населенных пунктов имели 1 вуз, 64 - от 1 до 5, от 5 до 10 вузов имели 17 городов, а свыше 10-16. Москва и Ленинград имели соответственно 82 и 60 высших учебных заведений Культурное строительство в СССР. Стат. сборник. М. -Л., 1940.. Подобная структура, несмотря на определенные изменения, сохранилась в дальнейшем, став основой региональной структуры отечественной школы.

Начавшаяся война оказало определенное влияние на миграцию высшей школы. Из западных районов на восток страны было перебазировано значительное число учебных заведений, ставших основой для созданий новых институтов. За счет эвакуированных профессорско-преподавательских кадров произошло значительное пополнение вузов восточных областей и национальных республик. Только по 18 наркоматам было направлено на укрепление периферийных вузов 366 профессоров. Всего за годы войны было открыто 60 новых вузов, из них на Урале - 5, в Сибири - 5, в Средней Азии - 12 вузов Дрыночкин В.В., Залесский А.И. и др. Советская высшая школа в годы Великой Отечественной войны. М., 1980. С. 66..

Огромные потери в войне вызвали резкое обострение дефицита кадров. Из 112 вузов, созданных в 1945-1950 годах, 60 были созданы на востоке страны. С открытием в 1951 году университета во Фрунзе было закончено создание университетской сети в союзных республиках, и продолжился процесс создания университетов в автономиях Высшая школа СССР за 50 лет. / Под ред. Елютина В.П. М., 1967. С. 80..

Высшая школа не могла не оказаться затронутой экономическими и социальными новациями, начавшимися в СССР с середины 50-х годов. Предпринимаются попытки нацелить высшую школу на удовлетворение потребностей конкретных экономических районов. На первое место выдвигается задача развития многопрофильных вузов типа индустриальных и политехнических институтов, а также университетов Елютин В.П. Высшая школа страны социализма. М., 1959. С. 412.. Ряд вузов с целью разгрузки старых вузовских центров был переведен в новые районы (Московский институт цветных металлов и золота - в Красноярск, Московский институт рыбной промышленности и хозяйства - в Калининград, Ярославский сельскохозяйственный институт - в Уссурийск и т. д.). Предпринимаются попытки укрупнения уже существующих учебных заведений. Только в Москве, Киеве и Ленинграде было объединено и укрупнено 22 вуза. К этому периоду относится интересный опыт по созданию крупного вузовского центра в новосибирском Академгородке, а также научно-вузовского центра в подмосковном Зеленограде. Одним из направлений перестройки образования было усиление роли вечернего и заочного образования. Если в 1950 году без отрыва от производства обучалось 22 % студентов, то в 1960 году уже 46 %. Основная часть вновь созданных вечерних и заочных отделений находилась на востоке страны, что существенно расширяло географию высшей школы. Всего в 1958 году вузы размещались в 219 городах, а с филиалами и учебно-консультативными пунктами вузовских городов стало около 500. Вместе с провалом попытки отказаться от отраслевого принципа управления народным хозяйством закончились и попытки реформ в высшей школе, кроме изменений, связанных с ростом университетского сектора. Общее число университетов возросло с 40 в 1960 году до 69 в 1987 году.

Анализируя территориальную структуру высшего образования, бывшие союзные республики можно разделить на три группы:

- республики, имеющие развитую территориальную систему высших учебных заведений (Россия, Украина, Казахстан, Белоруссия);

- республики, имеющие один господствующий вузовский центр (Грузия, Азербайджан, Армения, Молдавия, Латвия, Киргизия, Таджикистан, Туркмения);

- республики, имеющие кроме столичного вузовского центра, еще равнозначный республиканский центр высшего образования (Узбекистан, Литва, Эстония).

Республики можно было классифицировать и по степени замкнутости их высшего образования. Большинство из них имели высшую школу, ориентированную на удовлетворение своих собственных потребностей. Только Российская Федерация, Украина, Узбекистан и частично Латвия вели подготовку специалистов для других регионов.

Что касается республик с "внутренней" направленностью своего высшего образования, то все они имели сбалансированный набор вузов: университет, выполняющий роль ведущего учебно-методического центра, а также определенного национального символа; политехнический институт; гуманитарные вузы, готовящие кадры национальной творческой интеллигенции; педагогический, медицинский, физкультурный и сельскохозяйственный вузы. В более крупных республиках создавались инженерно-строительные и экономические вузы.

При оценке особенностей размещения высшей школы России можно сделать вывод о наличии значительного разрыва между регионами по уровню охвата высшим образованием, причем этот разрыв идет по рубежу Север-Юг.

Можно выделить регионы с так называемыми "базовым" набором вузов: университет или педагогический институт, технический (политехнический) вуз, сельскохозяйственный и медицинский институты. Иногда подобный набор складывался за счет факультетов местного университета. Из 71 региона России данная комбинация вузов существовала в 41, а в 22 регионах отсутствовала только одна составляющая данной комбинации. Как правило, подобная подборка вузов отсутствовала или в северных регионах, где кадры формировались за счет миграции специалистов, или в регионах, близко примыкавших к крупным вузовским центрам.

Высшая школа развивалась в средних и крупных городах, в первую очередь - в тех, которые несли функции административных центров. Часто малые города, имевшие вузы или филиалы вузов, являлись ближайшими пригородами крупных вузовских центров. Вузовский город как особый функциональный тип у нас был развит слабо. Пединституты в ряде небольших городов служили лишь дополнением к основным функциям этих национально-областных или межрайонных центров. Наиболее близко к особому функциональному типу вузовских городов подошел ряд небольших населенных пунктов, в которых располагались сельскохозяйственные институты. Единственным университетским городом в СССР был Тарту.

Таблица. Показатели развития высшего образования по союзным республикам (1989 год)

Примечание: Рассчитано на основе республиканских статистических данных.

Задача размещения высшей школы была тесно связана с общей региональной политикой, являвшейся реакцией на необходимость решения ряда политических и стратегических проблем. Характерной чертой этой политики было стремление действовать административными методами, слабая проработка мотивационных механизмов, стремление к регулированию процессов сверху, без учета реальных интересов субъектов регулирования. Сеть вузов развивалась в рамках ранней стадии урбанизации, которая характеризовалась ускоренным развитием городских агломераций (особенно столичных), усилением главных городов регионов, стягивания сельского населения в пригородные зоны крупных центров и т. п.

Тем не менее, советская высшая школа оказалась способной найти адекватный ответ на вызовы своего времени, создать благоприятные условия для проведения ускоренной индустриализации и последующего социально-экономического развития страны, сформировать модель регионального размещения, адекватную потребностям планово-централизованной экономики. Были целенаправленно созданы и успешно развивались национальные высшие школы в союзных и автономных республиках. Немаловажное значение имело и создание высшим образованием "социальных лифтов" для представителей всех слоев общества и всех регионов.

Естественно, что специфические условия формирования привели к чрезмерной специализации и гипертрофированному развитию индустриального сектора высшей школы. Недостаточным был уровень технического оснащения и связь высшего образования с наукой. Сказывались и особенности ускоренной урбанизации, концентрация вузов в административных центрах. Самой серьезной проблемой высшей школы было отсутствие традиций самоуправления и академических свобод, ощущение себя частью государственной машины.

Последние двадцать пять лет оказались достаточно неоднозначными для отечественного высшего образования. Количество учебных заведений увеличилось с 507 в 1988/89 учебном году до 1108 в 2007/08 учебном году (в том числе 450 негосударственных вузов). Численность студентов выросла за этот период с 2795 тыс. до 7461 тыс. человек. К 2012/2013 учебному году количество вузов сократилось до 1046 (437 негосударственных), а количество студентов до 6073 тыс. человек Россия 2013: Стат. справочник М.: Росстат, 2013. С. 13.. Причиной сокращения стали как демографические причины, так и целенаправленная политика государства по сокращению количества вузов. Вузовских центров насчитывалось около 600, из них 265 населенных пунктов имели по 1 учебному заведению, 256 до 10 вузов, 56 городов имели от 10 до 30 вузов, 15 от 30 до 50 учебных заведений. В Москве и Санкт-Петербурге размещалось, соответственно, 344 и 120 вузов. Как видим, география и масштабы высшего образования значительно расширились по сравнению с советским периодом, увеличилась его доступность для населения. Однако последствия данных процессов оказались не столь однозначными.

Сократилось государственное финансирование высшей школы и резко увеличилось значение внебюджетных источников, выросла доля заочного образования, произошли серьезные деформации преподавательского состава, сократился масштаб научных исследований. Учащиеся, особенно платных отделений, стали рассматриваться только как источник дохода вуза, что отрицательно сказалось на уровне требований к ним. Большинство негосударственных вузов сделало коммерческую составляющую своей деятельности основной, превратившись в "фабрики" по производству обесцененных дипломов. Расширение сети вузов происходило в основном за счет филиалов, шло стихийно и ориентировалось на получение дополнительных финансовых ресурсов. Периодически предлагаемые планы реформы образования оставались на уровне пустых деклараций. Фактически высшей школе была предоставлена возможность самостоятельного выживания в условиях "дикого" рынка. Данная практика, несмотря на серьезные негативные последствия, имела и свои положительные стороны: ослабление бюрократического контроля и определенная самостоятельность вузов.

Окончание переходного периода и стабилизация экономической ситуации позволили государству обратить внимание на проблемы образования, в том числе высшего, и предложить свою программу его реформирования. Однако объявленные меры не вызвали одобрения ни у работников высшей школы, ни у большинства широкой общественности. Фактически предлагается продолжить курс "коммерциализации" образования, но уже не стихийно, как в 90-е годы, а целенаправленно превращая его в рыночный сектор экономики. Все это сопровождается резким усилением бюрократического контроля, стремлением государства максимально вмешиваться во все сферы жизни вузов. Противоречия предложенной модели реформирования не могли не сказаться на проблеме развития региональной структуры высшей школы. На это накладывается обострение демографической ситуации, приводящее к сокращению количества поступающих в вузы.

Уже в середине 2000-х годов начинают активно предлагаться планы радикальной реформы образования, в том числе сети вузов. Периодически в выступлениях государственных чиновников и СМИ появлялась информация о планах сохранить под контролем государства 100-150 крупных вузов с бюджетным финансированием, предоставив всем остальным полную "свободу" выживания или, в лучшем случае, статус филиалов сохранившихся вузов. Часть "неудачников" предлагалось преобразовать в профессиональные средние учебные заведения. Однако борьба за введение ЕГЭ, новой системы финансирования средней школы, лоббирование ряда новых законодательных документов, устанавливающих правила существования социальной сферы, несколько отвлекли "реформаторов" от перестройки региональной структуры высшего образования. Сказывались и последствия экономического кризиса 2008-2010 годов, когда угроза безработицы среди молодежи и возможность социальной дестабилизации заставили власти сдерживать темп намечающихся реформ.

Улучшение экономической ситуации и достижение ранее поставленных целей реформирования социальной сферы позволили приступить к новому этапу преобразований. В феврале 2011 года правительство утверждает "Концепцию Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг.". В ней говорилось, что "…будет существенным образом обновлена сеть вузов, не вошедших в число федеральных и национальных исследовательских университетов". С этого решения правительства стремление к реформированию сети вузов и филиалов принимает форму императива государственной политики в сфере образования. За последние пять лет количество вузов сократилось на 62 единицы, причем государственных учебных заведений закрылось около 50. Еще более серьезные последствия наступили для филиалов. За тот же период, по утверждению бывшего министра А.А. Фурсенко, их было закрыто несколько сотен. Как показывают усилия нового министра образования Д.В. Ливанова, этот процесс далек от завершения, и в ближайшие годы здесь возможны достаточно радикальные изменения.

Отечественное образование оказалось на перепутье, находясь в состоянии перманентного реформирования, малопонятного как для вузовской общественности, так и для общества в целом. Это снижает возможность использования потенциала отечественной высшей школы для выхода российского общества из глубокого системного кризиса. Россия вновь, как и в конце XIX - начале XX веков оказалась в ситуации догоняющего развития, необходимости осуществить новый, уже постиндустриальный, рывок, и достигнутый в прошлом веке уровень образования является одним из немногих факторов, который все еще обеспечивает России ее место среди развитых стран и дает шанс на достойное будущее. Было бы непростительно этот шанс упустить.

Размещено на Allbest.ru