Приватні вищі навчальні заклади: функціонування та управління у контексті демократизації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Приватні вищі навчальні заклади: функціонування та управління у контексті демократизації

М.В. Михайліченко, кандидат педагогічних наук,

докторант НПУ імені М.П. Драгоманова

Анотація

Проаналізовано проблеми становлення приватних вищих навчальних закладів в Україні в умовах становлення її незалежності; визначено шляхи впливу держави на демократизацію управління навчально-виховним процесом у горизонті системи національної освіти; мейнстрим передачі державної влади суб 'єктам приватної освіти складається з трьох сегментів, а саме: 1) вироблення стратегії освітньої політики держави з врахуванням організаційного потенціалу і за участю системи приватної освіти; 2) суттєвої лібералізації державного регулювання приватною освітою; 3)децентралізації оперативного управління приватними ВНЗ.

Основна частина

Намагання української держави децентралізувати владу має охоплювати усі без виключення сфери життєдіяльності соціального організму країни. Не виключенням тут є й сфера освіти, що обслуговується державою у горизонті державної освітньої політики, державного регулювання і державного управління. Але одних намірів держави передати частку державної влади системі національної освіти замало, оскільки учасники освітянського процесу мають бути готові сприйняти нові повноваження і бути здатними їх ефективно виконувати.

Здавалося, що суб'єкти приватного сектору є найбільш підготовленими для такої діяльності, але аналіз показує - окремі керівники приватних ВНЗ може й готові до неї, але сама система приватної освіти не консолідована і не має атрибутивних властивостей для участі у колективному управлінні освітянським процесом. І це є великою проблемою для децентралізації влади.

Приватна вища освіта пройшла за 26 років важкий шлях на якому потерпала від невизнання її державою, зверхнього відношення до неї з боку держави, фінансові утиски і інші негаразди. Її становлення висвітлено у низці аналітичних праць, що ґрунтуються на гіркому власному досвіді і належать, головним чином, керівникам приватного сектору освіти. Серед них праці В.І. Астахової, В.М. Огаренка, К. Павловського, О.Л. Сидоренка, 1.1. Тимошенка, З.І. Тимошенко, Т.В. Фінікова та ін.

Нагадаємо, що приватний сектор національної системи освіти складається з сукупності приватних навчальних закладів. У той час як вищий навчальний заклад приватної форми власності - вищий навчальний заклад, заснований на приватній власності і підпорядкований власнику (власникам) [7].

Децентралізація державної влади в освіті принципово можлива одночасно за трьома напрямами: 1) вироблення стратегії освітньої політики держави з врахуванням організаційного потенціалу і за участю суб'єктів системи приватної освіти; 2) суттєвої лібералізації державного регулювання приватною освітою; 3)децентралізації оперативного управління приватними ВНЗ.

Державна освітня політика. Вища школа недержавної форми власності виникла внаслідок об'єктивних процесів трансформації українського суспільства, його демократизації і запровадження ринкових відносин. Правовою підставою для її організації стали Закони УРСР 1991 року «Про власність» і «Про підприємництво», які визначали загальні засади створення приватних підприємств. Ці закони не передбачали жодних обмежень та регламентацій для здійсненні підприємницької діяльності у сфері освіти. Закон «Про освіту» від 4 червня 1991 року зафіксував рівноправне функціонування державних, муніципальних і недержавних навчальних закладів. В той же час, нормативної бази, яка б визначала порядок створення та основні засади діяльності вищих навчальних закладів недержавної форми власності розроблено не було.

За даними Державної служби статистики на початок 2016/2017 навчального року в Україні діють 130 вищих навчальних закладів приватної форми власності (близько 18% від загальної кількості ВНЗ України), з них 78 університетів, академій, інститутів, та 52 коледжі, технікуми і училища. В приватних ВНЗ навчаються понад 131 тисяча студентів [6].

Діяльність приватних навчальних закладів досить різнопланова. За класифікацією, запропонованою Т. Фініковим і О. Шаровим, можна виділити чотири типи стратегії діяльності цих закладів, зокрема а) «обмеженого розвитку», б) «селективного розвитку», в) «агресивно-відповідальна» і г) «тривалого ухилення». Чимало ВНЗ користувалися змішаними стратегіями [9, с. 24]. Існують й інші системи класифікації приватних вишів, наприклад, та що запропонована професором В. Астаховою, яка розподілила приватні ВНЗ на три групи [1].

Приватні та інші типи недержавних навчальних закладів існують практично у всіх розвинутих країнах світу і тому цікаво визначити місце України у світовому рейтингу приватних навчальних закладів. У табл. 1. подано інформацію про кількість приватних ВНЗ в країнах Центральної і Східної Європи [11].

Таблиця 1

Приватні вищі навчальні заклади в країнах Центральної і Східної Європи

Державне регулювання суттєво відрізняється від державної політики, оскільки це явище характеризується наступними категоріями: 1) правила і процедури входження в ринок і виходу із нього суб'єктів господарювання, їх створення і ліквідації; 2) дозвільна система на проведення певного виду господарської діяльності; 3) правила та процедури, що регламентують певні види діяльності, які не підпадають під дозвільну систему; 4) контроль за безпекою та якістю продукції; 5) контроль за обов'язковими платежами до бюджетів та до державних цільових фондів; 6) правила щодо обсягу та процедур подання обов'язкової звітності; 7) регулювання цін; 8) антимонопольне регулювання; 9) контроль та обмеження щодо грошових та товарних потоків (що стосуються також інвестиційної та зовнішньоекономічної діяльності); 10) регулювання зайнятості та використання трудових ресурсів.

Таким чином, регуляторна політика держави охоплює зміст регуляторних актів та сферу адміністративних процедур, зокрема процедури погодження рішень органів влади, консультації з неурядовими організаціями, спостереження за виконанням ухвалених рішень, встановлення адміністративної відповідальності за порушення, у тому числі у сфері державної освітньої та інформаційної політики.

Систему оцінювання діяльності ВНЗ було започатковано, як відомо, постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 1992 року № 303 «Про акредитацію вищих навчальних закладів», згідно з якою акредитація визначалася як офіційне визнання права закладів здійснювати діяльність на рівні державних вимог і стандартів освіти. Була утворена Міжгалузева республіканська акредитаційна комісія (МАК) і відповідним Положенням встановлювалися терміни (до 1 січня 1994 року) для перереєстрації ВНЗ у

Державному реєстрі з видачею ліцензії на підготовку фахівців. Ця система застосовувалася фактично до 1996 року.

Для покращення становища, за Указом Президента України від 10 жовтня 1995 року «Про заходи щодо вдосконалення діяльності органів освіти» та постановою Кабінету Міністрів від 12 лютого 1996 року «Про ліцензування, атестацію та акредитацію закладів освіти», замість Міжга- лузевої республіканської акредитаційної комісії створюється Державна акредитаційна комісія (ДАК). Були затверджені Положення про ДАК та її склад, Положення про ліцензування закладів освіти, Положення про акредитацію ВНЗ і т. ін. Ці документи надалі зазнавали численних змін, які запроваджувалися десятками урядових рішень. Зазначені заходи на рік - півтора загальмували процес ліцензування та акредитації й зумовили серйозну напругу в приватних ВНЗ [5; 8].

Деяка стабілізація діяльності приватних ВНЗ припадає на 19971998 рр., коли попри всі складності певною мірою визначилися правила їх функціонування, умови й норми державного визнання, почалася видача випускникам державних дипломів. Другу половину 1990 -х рр. загалом можна визначити як початок стабілізації недержавної вищої школи, основними ознаками якої стали удосконалення правового регулювання та нормалізація відносин з державними ВНЗ.

З початком 2000-х рр. сформувався досить вагомий сектор приватної вищої школи, в якому навчалося 6% українських студентів. Провідними закладами був напрацьований досвід інноваційної діяльності, у тому числі нові форми й методи навчального процесу. Вони отримали достатньо потужну матеріально-технічну базу й кадровий склад, утвердилися на ринку освітніх послуг і на конкурентних засадах забезпечували необхідний рівень освіти. У березні 2001 року президією Асоціації навчальних закладів приватної форми власності була затверджена концепція розвитку приватних ВНЗ України [3;4].

За період з 1995 по 2017 рік приватний сектор вищої освіти стабілі - зувався і отримав оптимальну структуру. Якщо на початок 1995 року ліцензії на реалізацію освітньої діяльності мали 123 недержавні ВНЗ, то на початок 2017-2018 навчального року залишилось 78 приватних ВНЗ.

Державне управління приватною освітою - це цілісність, яка утворюється наступними компонентам: 1) інститутами державного управління; 2) професійною спільністю державних службовців; 3) професійною діяльністю державної служби; 4) процесами реалізації управлінських функцій; 5) технологією (методами, прийомами і засобами управлінської дії); 6) відносинами і зв'язками, що виникають між суб'єктами управління, провідне місце серед яких займають управлінські; 7) об'єд-наними структурою, що є визначеним способом поєднання компонентів і елементів [Див.: 2].

Орган державного управління, з одного боку, формується за політичною процедурою, а не в адміністративному порядку, а з іншого - формується за політичними критеріями, а не за критеріями професіоналізму, кваліфікації, компетентності й досвіду і є носієм державного суверенітету, даного конституцією, а не організаційною автономією, як орган державного управління.

Децентралізація державної влади на цьому організаційному рівні вимагає широкої автономії ВНЗ, до якої приватний сектор є, на наш погляд, більш пристосований, ніж сектор державної освіти.

Кращі приватні ВНЗ активніше вводять новий освітній менеджмент, оптимізують витрати коштів на утримання закладу, адміністративні витрати, що вигідно відрізняє їх від державних закладів. Витрати на одного студента також були меншими, що давало змогу багатьом приватним ВНЗ накопичувати кошти на розвиток. Приватні ВНЗ мають можливість залучати кращі науково-педагогічні кадри через гнучку систему найму та вищу оплату праці, ніж у державних установах. Вони зміцнюють зв'язки із закордонними університетами, широко використовують їх програми, методики, можливості обміну студентами, викладачами.

Як зазначав І. Тимошенко, приватні ВНЗ забезпечили виконання важливих соціальних функцій, а саме: створили тисячі робочих місць, надали можливість одержати сучасну освіту тисячам молодих людей, уберегли їх тим самим від безробіття й антисоціальних впливів, забезпечили державу (без жодних витрат з її боку) підготовленими фахівцями, створили можливості для апробації освітніх новацій, викладачі отримали додатковий заробіток, не залишаючи сфери освіти тощо [10].

Державні заклади освіти поступалися недержавним мобільністю, орієнтацією на нове, індивідуальним підходом до студентів і викладачів, оперативністю рішень. Проте державні ВНЗ мали перевагу через постійний склад кафедр, кращу організацію навчально-методичної діяльності, наукових досліджень, підготовку фахівців вищої кваліфікації, а також підтримку державних органів. З початку виникнення недержавної вищої школи між її керманичами і керівництвом державних закладів склалися відносини гострої конфронтації.

Відомий американський дослідник розвитку недержавної освіти в Україні першої половини 1990-х рр. Дж. Стетар звинувачував український уряд у серйозних прорахунках через те, що він: 1) не мав чіткої політики щодо розвитку вищої освіти загалом; 2) встановив майже 70% оподаткування всіх грошових надходжень, що значно перевищувало світові стандарти; 3) віддав вищу освіту на поталу, а недержавні ВНЗ - на заклання чиновникам з Міносвіти, які видали низку заплутаних, суперечливих і несприятливих для розвитку приватної вищої освіти вказівок і інструкцій та демонстрували відверто негативне ставлення до приватних освітніх закладів, особливо під час акредитації та різних перевірок разом з представниками багатьох державних закладів тощо. Дж. Стетар зробив висновок, що недержавна вища освіта в Україні народжувалась і розвивалась у ворожому оточенні[12].

Приватним ВНЗ доводилося терпіти принизливу дискримінацію, починаючи зі ставлення чиновників райдержадміністрацій під час реєстрації навчальних закладів і закінчуючи несправедливістю відносно до студентів. Останні до початку 2000-х рр. не мали пільг на проїзд у транспорті, оплачували користування бібліотеками тощо. Викладачі не підпадали під законодавство про наукові пенсії, що заважало створенню постійного кадрового корпусу.

Чинне українське законодавство про вищу освіту прописане в термінах фактично бінарної опозиції між приватною і державною вищою освітою.

Державна освіта та її суб'єкти мають неприбутковий статус і звільнення від оподаткування; припускається, що надана тут вища освіта є публічним благом, отже вони мали право на державне фінансування. Водночас державні ВНЗ мають право додатково здійснювати набір контрактників і фактично здійснюють комерційну діяльність на пільгових умовах.

Приватна освіта має прибутковий статус і оподаткування на умовах комерційного підприємства; припускається, що надана тут вища освіта є приватним благом, тобто ВНЗ надають комерційні послуги; державне фінансування практично недоступне. ВНЗ приватної форми власності позбавлений будь-яких пільг щодо оплати комунальних послуг. Недержавний університет не отримує жодної урядової підтримки ні у вигляді стипендій для студентів чи додаткового соціального забезпечення викладачів, ні державного замовлення на підготовку фахівців та ін.

Приватні вищі навчальні заклади досі не мають відповідного статусу в системі державної освітньої політики. Їх стан сьогодні визначається подвійною юридичною природою: вони одночасно виступають і як суб'єкти підприємницької діяльності, і як навчальні заклади. Звідси діяльність приватних вишів регламентована безліччю законодавчих актів, які інколи суперечать один одному. Заклади освіти, засновані на недержавній формі власності, керуються в своїй діяльності Законами України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про підприємництво», «Про підприємства в Україні» (втратив чинність з 2004 року) та «Положенням про державний вищий навчальний заклад», що діяло до 2015 року.

В Україні до цього часу не прийнятий закон про комерційну діяльність, відповідно до якого ВНЗ приватної форми власності мають бути внесені до, так званого, третього сектора економіки, - некомерційних установ, що не ставлять за мету одержання прибутку, а доходи направляють винятково на розвиток освіти.

На цей момент, законодавчо діяльність приватних ВНЗ віднесена не до освітньої, а до підприємницької діяльності, що ставить їх у досить несприятливе положення щодо податків порівняно з державними навчальними закладами. І навіть прийнята поправка до Закону України «Про освіту» статті 61 (п. 5), - відносно податку на прибуток, - податковими органами не визнається, для ВНЗ приватної форми власності вона не діє і в Законі «Про вищу освіту» не відображена.

Тому функціонування ВНЗ приватної форми власності регламентується масою нормативних актів, що суперечать один одному. Керівники ВНЗ постійно знаходяться в ситуації, коли змушені порушувати якісь вимоги.

У державних органах та створених ними документах наявні подвійні стандарти у підході до державних закладів освіти і вищих навчальних закладів недержавної форми власності, серед яких вкажемо на неоднакові умови ліцензування й акредитації, відсутність матеріальної або хоча б моральної підтримки ВНЗ приватної форми власності з боку держави, рівні соціального захисту студентів і викладачів, пенсійне забезпечення викладачів і наукових співробітників державних і приватних ВНЗ, передбачених Законом «Про наукову та науково -технічну діяльності» тощо. Представники приватних ВНЗ зазначають, що вони 1) змушені витрачати на придбання основних фондів власні кошти, тоді як державним ВНЗ на це виділяють кошти з держбюджету; 2) ВНЗ приватної форми власності, які акредитовані Державною акредитаційною комісією і видають дипломи державного зразка, не мають державного замовлення на підготовку фахівців для державного сектора економіки та на проведення наукових досліджень; 3) потерпають від податкового пресингу. Сьогодні приватні виші здійснюють 14 видів платежів і перерахувань. За останні роки розмір обов'язкових відрахувань і платежів у бюджет коливався в межах 40-70% від прибутку. В той же час приватні виші не мають пільг в оплаті за землю, підручники, комп'ютери, відрядження тощо; 4) ВНЗ приватної форми власності практично не мають можливості кредитування своєї діяльності або залучення спонсорських коштів для розвитку діяльності навчального закладу.

Обнадійливою є позиція МОН України, висловлена очільницею міністерства Л.М. Гриневич на зустрічі з представниками приватних навчальних закладів у жовтні минулого року. На нараді вказувалося на достатньо вагоме суспільне значення і авторитет приватної освіти, на її гнучкість у виборі освітніх технологій та реагування на виклики з боку роботодавців. Вищі навчальні заклади приватної форми власності, які і надалі надаватимуть якісну освіту, будуть мати підтримку у освітнього відомства. Прикладом є законопроект «Про освіту», де нарешті передба- чається правове поле для розвитку приватної освіти. У полі зору департаменту вищої освіти на часі розроблення механізмів для спрямування державного замовлення до приватних ВНЗ. Але очевидним є факт, що на сьогодні ні нормативно-правове поле вищої школи, ні академічне університетське середовище ще не готові до реальних кроків щодо виваженої і конкурентної підтримки приватної освіти.

Отже, усі ці проблеми саморозгортання приватної освіти в умовах децентралізації державної влади можна розв'язати тільки за допомогою самої держави. Перспективи розвитку й удосконалення приватного сектору освіти Асоціація навчальних закладів України приватної форми власності вбачає в реалізації таких заходів як:

• розробка концепції розвитку освіти приватного сектору, як невід'ємної частини національної програми розвитку освіти в Україні;

• інтенсифікація роботи з розробки нових нормативних документів, що регламентують діяльність приватного сектору освіти, у тому числі за участю Асоціації, з урахуванням світового досвіду правового регулювання в сфері освіти й особливостей сучасної соціокультурної ситуації в Україні;

* з огляду на позитивну роль навчальних закладів приватної форми власності в суспільстві, необхідне термінове вирішення питання про зрівняння пільгових умов оподатковування навчальних закладів усіх форм власності.

Україна сьогодні майже єдина держава у світі, в якій надання освіти в установах, заснованих на приватній формі власності, обкладається податком на прибуток. Державі необхідно також надавати пряму підтримку приватних ВНЗ відповідно до загальновизнаної у світі практики[1].

Дискримінація недержавних навчальних закладів не зробить сильнішими державні ВНЗ, а лише понизить градус конкурентності на вже нині не надто динамічному освітньому полі, знеохотить університети державної форми власності ставати більш підприємливими і менш залежними від державних субсидій. Українські університети не можуть уникати прийняття і реалізації головних тенденцій розвитку освіти ХХІ століття, навіть якщо профільне міністерство ще продовжує орієнтуватися на окремі категорії століття ХХ.

Література

1. Астахова В.І. Аналітична записка про стан приватного сектору освіти в Україні /

2. І. Астахова // Вчені зап. Харк. гуманіт. ун-ту «Нар. укр. акад.». - Х., 2011. - Т. 17. -

3. 555-561.

4. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. -384 с.

5. Концептуальні засади діяльності вищих навчальних закладів небюджетного фінансування у майбутньому десятилітті // Крізь терни...: нариси становлення приватної вищої освіти в Україні / Народна укр. акад. - Х.: НУА, 2001. - С. 294-305;

6. Концепция приватного образования: принципы, содержание, проблемы реализации / Харьк. гуманит. ин-т «Нар. укр. акад.». - Харьков, 1998. - 237 с.

7. Огаренко В.М. Недержавна вища освіта в Україні: перше десятиліття: Історичний нарис / В.М. Огаренко. - Запоріжжя, 2000. - С. 89-92, 99;

8. Основні показники діяльності вищих навчальних закладів України на початок 2016/17 навчального року. - Державна служба статистики України, 2017.

9. Про вищу освіту: Закон України від 01 липня 2014 № 1556-VII. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1556-18

10. Тимошенко І.І. Недержавні приватні виші: етапи непростого становлення /І.І. Тимошенко, З.І. Тимошенко // Економіка і управління. - 1998. - №1. - С. 12.

11. Фініков Т.В. Вища освіта України: ліцензування та акредитація: Аналітичне дослідження / Т.В. Фініков, О.І. Шаров; Консорціум із удосконалення менеджмент-освіти в Україні. - 2 вид. - К.: НМЦ «Консорціум із удосконалення менеджмент-освіти в Україні», 2006. - С. 60.

12. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України. - Ф. 148.- Оп. 18. - Спр. 251. - Арк. 203.

13. Statistical Information on Higher Education in Central and Eastern Europe. European Center for Higher Education [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.cepes.ro.

14. Stetar J. Higher Education Innovation and Reform: Ukrainian Private Higher Education. 1991-1996 / J. Stetar. - Vienna, 1996. - 61 p.;

Размещено на Allbest.ru