Образовательное нормотворчество и его место в деятельности руководителя профессиональной образовательной организации

Служба по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области

Аннотация

Содержащееся в действующем законодательстве положение об автономности образовательной организации означает, что она имеет право самостоятельно создавать нормативно-правовую базу для своей деятельности, то есть выполнять функцию локального образовательного нормотворчества. Непосредственным субъектом такого нормотворчества является директор организации, для которого локальное нормотворчество выступает формой его участия в реализации государственных функций. В статье рассмотрены функции, этапы, содержательные направления и другие особенности локального нормотворчества как значимой составляющей деятельности руководителя профессиональной образовательной организации. Обоснована актуальность специальной подготовки руководителя образования к реализации нормотворческой функции.

Ключевые слова: образовательное нормотворчество, локальный нормативно-правовой акт, профессиональная образовательная организация, правовая компетентность руководителя образовательной организации.

Krimovsckaya I.A.

Service for control and supervision in the sphere of education of the Irkutsk region, inga.krimovsckaya@yandex.ru

EDUCATIONAL RULE-MAKING AND ITS PLACE IN THE ACTIVITIES OF HEAD OF A PROFESSIONAL EDUCATIONAL ORGANIZATION

Abstract

Contained in the current legislation, the statute of autonomy of educational institutions means that it has the right to create a legal basis for its activities that is, to perform the function of local educational rule-making. The immediate subject of this rulemaking is the director of the organization, for which the local norm-setting acts as a form of its participation in the implementation of state functions. The article describes the features, stages, content areas and other features of local rule-making as an important part of the activities of a professional educational organization. Presents rationale of the urgency of training director of education for the implementation of standard-setting function.

Key words: educational rule-making, local normative legal act, professional educational organization, legal competence of the head of the educational organization.

автономность образовательный руководитель нормотворчество

Современный этап модернизации профессионального образования связан с существенным изменением правового поля. Вводимые инновации не просто меняют требования к содержанию правовых знаний руководителя профессиональной образовательной организации, но и задают новую роль руководителя в правовом пространстве. Директор колледжа, техникума становится инициатором и участником разработки нормативно-правовых документов, т.е. непосредственным участником нормотворческого процесса.

В общем случае, нормотворчество определяется как деятельность, связанная с подготовкой проектов и изданием новых нормативных документов [6, с. 54]. Однако понимание нормотворчества только как «создание документов» является узким и потому неверным: прежде, чем создать текст документа, необходимо спроектировать норму права, которая станет затем основным содержанием этого документа. В связи с этим может быть дано более точное определение: «Нормотворчество… представляет собой процесс создания или санкционирования общеобязательных правил поведения (норм), регулирующих поведение участников» определенных правовых отношений [3, с. 142-143].

Говоря о значении нормотворчества, специалисты акцентируют внимание на следующих моментах:

· нормотворчество - системообразующий фактор в механизме правовой регуляции жизни общества;

· нормотворчество - движущая сила развития права и источник постоянной корректировки характера непосредственного правового регулирования общественных отношений;

· нормотворчество оказывает регулирующее воздействие на общественную практику в целом; будучи начальной стадией всего процесса правового регулирования, оно во многом предопределяет его результат и тем самым эффективность правового воздействия.

В качестве общих принципов нормотворчества можно обозначить следующие: объективность, законность, профессионализм, социальную ориентацию, демократизм, научную обоснованность, оптимальность, системность.

Поскольку основой процесса нормотворчества выступает проектирование правовых норм, то специфика образовательного нормотворчества может быть раскрыта через понимание образовательно-правовой нормы. Д.А. Ягофаров определяет образовательно-правовую норму как «всякую правовую норму (норму любой отрасли права), которая так или иначе направлена на урегулирование определенных элементов образовательной системы» [9, с. 23]. Иными словами, образовательно-правовая норма всегда направлена на регулирование образовательных отношений, независимо от того, какая именно отрасль права регулирует эти отношения (гражданское право, административное право, трудовое право или др.), и поэтому обладает собственным, специфическим содержание.

С.Л. Ивашевский [4], Е.А. Певцова [7], Д.А. Ягофаров [9] и другие исследователи, отмечая, что образовательное нормотворчество не отличается в технико-юридическом отношении от всякой другой нормотворческой деятельности в иных сферах, выделяют некоторые его особенности:

· многоуровневость как в управлении образованием (конституционный, федеральный, региональный, муниципальный, локальный уровни образовательного нормотворчества), так и в структуре образования (от дошкольного до послевузовского профессионального и дополнительного образования);

· как следствие - преобладание в правовом регулировании образовательных отношений императивно-диспозитивного метода в форме сочетания централизованного образовательного нормотворчества с локальным, что позволяет «общие, единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшить правовой статус участников образовательных отношений, приспосабливая общие нормы применительно к специфике отдельного региона и … отдельного образовательного учреждения» [4];

· доминирование подзаконных нормативных актов;

· наличие темпоральных (временных) коллизий, возникающих в образовании по причине сменяемости законов, на фоне продолжительности самого образовательного процесса (образование одного и того же человека может быть начато в период действия одного закона, а закончено во время действия второго);

· значительное количество пробелов в правовом регулировании отношений, возникающих в системе образования.

Изменения в отечественной образовательной системе, зафиксированные «Законом об образовании» 1992 г. и затем «Законом об образовании в Российской Федерации» 2012 г. предполагают, что образовательная организация становится полноправным субъектом правоотношений, приобретая определенную степень самостоятельности в решении финансово-хозяйственных, кадровых и организационно-педагогических вопросов. Содержащееся в действующем законодательстве положение об автономности образовательной организации означает, что она имеет право самостоятельно создавать нормативно-правовую базу для своей деятельности, не противоречащую законодательству Российской Федерации, т.е., выполнять функцию локального образовательного нормотворчества. Непосредственным субъектом такого нормотворчества является директор организации, для которого локальное нормотворчество выступает формой его участия в реализации государственных функций.

Локальное образовательное нормотворчество может осуществляться руководителем профессиональной образовательной организации:

· как по своей инициативе (либо по инициативе других членов педагогического коллектива);

· так и в ходе общего нормотворческого процесса, реализуемого в ходе модернизационных изменений: во исполнение актов высшей юридической силы (например, разработка основных профессиональных образовательных программ, отвечающих новым ФГОС СПО), либо по поручению органа управления образованием.

Анализ современных литературных источников, в сочетании с собственным опытом, позволил нам выделить следующие две основные функции локального образовательного нормотворчества.

Во-первых, это функция корпоративного нормопроектирования, выступающую частным случаем профессиональной творческой деятельности руководителя образовательной организации по формированию корпоративной культуры. Как отмечает А.А. Голубева, «в процессе педагогического творчества руководитель ОУ создает свою, уникальную, модель профессионального взаимодействия, отвечающую стратегической цели его деятельности» [2, с. 1217-1218]. В широком смысле, корпоративное нормопроектирование есть процесс постановки новых задач перед педагогическим коллективом и определения средств их решения.

Во-вторых, функция актуализации локального нормативного поля, включая моменты обновления действующего нормативного материала, приведения его в соответствие с актуальными образовательными потребностями социума, условиями функционирования и развития образовательной организации.

В процессе локального образовательного нормотворчества профессиональной образоавательной организации нами выделены следующие этапы и составляющие их стадии.

Первый этап - подготовительный - включает в себя следующие стадии: изучение и анализ явлений и процессов, требующих правовой регламентации с целью обнаружения признаков проблемной ситуации; выявление актуальных дефицитов в локальном нормативно-правовом обеспечении; формулирование потребности в конкретном нормативном правовом акте по результатам проведенного анализа; принятие решения о подготовке проекта правового акта; детальный анализ проблемы, которой продиктована необходимость акта.

Второй этап - разработка проекта: определение круга должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, и сроков подготовки; формирование (утверждение состава) рабочей группы по разработке проекта локального нормативного акта и постановка перед ней задачи руководителем образовательной организации; подготовка рабочей группой концепта проектируемого локального акта; оценка значимости проекта в решении задач, стоящих перед образовательной организацией; прогнозирование наиболее вероятных ошибок и рисков от введения локального акта; подготовка первоначального текста проекта (либо нескольких вариантов проекта); подготовка предложений об изменении действующих локальных актов (при необходимости).

Третий этап - экспертиза и доработка проекта: рассмотрение проекта всеми участниками образовательных отношений, на регулирование которых направлен проект (общественно-профессиональная экспертиза); сбор и анализ поступивших предложений рабочей группой; доработка проекта (либо выбор лучшего из нескольких вариантов проекта с последующей доработкой); юридическая экспертиза проекта; окончательная доработка проекта.

Четвертый этап - легитимизация локального акта: подписание локального нормативного акта руководителем образовательной организации (при необходимости, включая положения об изменении действующих локальных актов); регистрация локального акта; обнародование локального акта (включая ознакомление с ним непосредственных исполнителей).

Пятый этап - контроль за реализацией локального нормативного акта. С формальной точки зрения, данный этап выходит за рамки процесса нормотворчества: «Процесс вступления <акта> в законную силу является юридическим фактом окончания нормотворчества» [8, с. 291].

В процессе локального образовательного нормотворчества необходимо учитывать значимые особенности данного процесса.

1. Право - не единственный регулятор образовательных отношений. В качестве особенностей права как социального регулятора называют такие его характеристики, как волевое начало, нормативность, обязательность, формализованность, санкционирование и охрана со стороны государства. Таким образом, право является достаточно жестким регулятором; в силу этого, многие аспекты образовательного процесса должны регулироваться иными способами (например, на уровне методических рекомендаций). Задача руководителя образовательной организации - видеть и удерживать рамки тех аспектов образовательного процесса, которые должны регулироваться правовыми механизмами, не допуская ошибок, связанных с излишним сужением, либо, наоборот, расширением этих рамок.

2. Проектируемый локальный нормативно-правовой акт может предусматривать правовое регулирование на основе одного из двух возможных методов:

· либо императивного, основанного «на установлении для участников общественных отношений точных, жестких предписаний о поведении, которые не предоставляют им альтернативы» [6, с. 235];

· либо диспозитивного, который «дает возможность участникам общественных отношений самим определиться в своем поведении в пределах общих установлений (правовой нормы)» [Там же, с. 236].

Оба метода, являясь общими для правового регулирования, имеют свою специфику в условиях образовательного нормотворчества. Результатом локального нормотворчества на основе императивного метода становится нормативная модель деятельности участников образовательных отношений, реализуемая на безальтернативной основе по строгим правилам. Это, например, набор критериев оценки, используемых на выпускном квалификационном экзамене по профессии (специальности), который утверждается специальным положением.

В случае использования диспозитивного метода результатом локального нормотворчества становится формирование определенного «нормативного коридора», в рамках которого участники образовательных отношений могут выстраивать свою деятельность различным образом. Например, это может быть положение о студенческих объединениях, в рамках которого студенты могут создавать кружки, клубы и другие самоуправляющиеся форматы, различные по своей направленности.

Очевидно, что на практике в работке образовательной организации возможны различные комбинации императивного и диссипативного методов правового регулирования. Но в любом случае, выбирая тот или иной метод или их комбинацию, руководитель должен четко ответить на вопросы: «Насколько детально и полно нужно регламентировать данную область образовательных отношений? Какую меру свободы целесообразно предоставить субъектам правореализации?»

3. Правовые нормы формулируются как правовые предписания, которые имеют различный вид. Среди них выделяют: предписание-цель (определяет назначение и предмет нормативного регулирования); предписание-принцип (закрепляет исходные, руководящие нормативные положения и правила общего характера, имеющие значение для всего предмета правового регулирования); предписание-дефиниция (содержит определение какого-либо понятия); управомочивающее предписание (закрепляет права участников образовательных отношений); разрешительное предписание; обязывающее предписание; запрещающее предписание; поощрительное предписание; рекомендательное предписание; отсылочное предписание(содержит отсылку к другому нормативно-правовому акту, содержащему соответствующую норму права); обеспечивающее предписание (признает локальные акты утратившими силу, вносит в них изменения, приостанавливает их действие, устанавливает механизм контроля за исполнением нормативных предписаний и т.д.) [6, с. 313].

Задача руководителя образовательной организации - при подготовке нормативно-правового акта правильно определить виды правовых предписаний и грамотно скомпоновать их в документе. Выбор правовых предписаний зависит от многих факторов - как от предмета правового регулирования, так и от роли нормативного акта в решении задач, стоящих перед образовательной организацией, а также часто и от особенностей корпоративной культуры конкретной организации. Например, один и тот же локальный акт (скажем, положение о рейтинговой системе оценке) должен быть снабжен предписанием-дефиницией (глоссарием), если его содержание является новым, мало знакомым для педагогического коллектива (либо это новый коллектив, нуждающийся в упорядочении ценностно-смыслового пространства) - и, напротив, в коллективе, где в инициативном порядке преподаватели давно уже используют рейтинговые технологии оценивания, такой глоссарий является излишним.

4. Особое место занимает вопрос о непосредственных разработчиках локальных нормативных актов. В общем виде, это вопрос о том, «кто должен писать нормативные правовые акты - независимые специалисты или сами правоприменители?» [Там же, с. 217]. В условиях профессиональной образовательной организации ответ на этот вопрос осложняется тем, что в ее штате, как правило, отсутствуют профессиональные юристы - следовательно, руководитель вынужден назначать разработчиков локального акта из числа педагогического или административного персонала либо брать эту задачу на себя. Оптимальным решением представляется создание рабочей группы по подготовке локального нормативного акта с участием представителей администрации, работников целевого подразделения (деятельность которого будет прежде всего регулироваться проектируемым актом), специалистов-лингвистов и т.д. Директор образовательной организации может принимать участие в работе группы в качестве ее руководителя, участника, либо не участвовать в ее работе, но в любом случае он должен выполнять функцию одного из ведущих экспертов на этапе обсуждения проекта.

5. Ещё одним важным вопросом является оценка результативности нормативного акта после внедрения. Этот вопрос особенно актуален в условиях введения модели «управления по результату», когда финансирование услуг и видов деятельности осуществляется в зависимости от конечных результатов, достигнутых в рамках бюджетных программ. Принцип «управления по результату» распространяется на все направления работы профессиональной образовательной организации, что требует разработки и использования системы индикативных показателей, программ мониторинга или иных способов оценки заявленных результатов. Сказанное относится к таким локальным актам, которые утверждают программы развития образовательных организаций, комплексные и частные целевые программы развития по отдельным направлениям работы образовательной организации (например, введение «эффективного контракта»), а также к большинству положений, регулирующих те или иные стороны образовательного процесса. Очевидно, что «мёртвое» положение - утвержденное, но не введенное в реальную жизнь образовательной организации, может быть отнесено к категории нормотворческих ошибок, равно, как и положение, не имеющее встроенных механизмов обратной связи, позволяющих оценить результаты от его введения.

Рассматривая возможные направления локального образовательного нормотворчества в профессиональной образовательной организации, следует, прежде всего, отметить возможность дифференциации таких направлений по различным признакам: во-первых, по форме и, во-вторых, по содержательным направлениям.

По формату создаваемых документов в локальном образовательном нормотворчестве могут быть выделены два направления работы:

· во-первых, разработку нормативных правовых актов (приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и т.д. На практике различные виды локальных документов-регуляторов, как правило, утверждаются и вводятся в действие одним нормативным актом - приказом директора профессиональной образовательной организации);

· во-вторых, разработку нормативных договоров (административных, гражданско-правовых, трудовых), которые «представляют собой юридические соглашения между людьми, организациями, государственными органами» и имеют своей основной целью «сбалансировать интересы субъектов права, установить взаимные права, обязанность и ответственность» [6, с. 38].

Значимость разработки нормативных договоров для профессиональных образовательных организаций обусловлена множественностью и разнообразием деловых отношений, в которые включены эти организации и которые требуют договорного регулирования («внешние договора»). В одних случаях за основу могут быть приняты типовые договора, путем некоторой доработки; в других случаях требуется разработка модели договора «с нуля»; в иных случаях образовательная организация заинтересована во включении в многосторонний договор, и требуется его квалифицированная оценка на предмет его соответствия интересам образовательной организации.

«Внешние договора» профессиональной образовательной организации необходимы для оформления следующих типов отношений:

· отношения между образовательной организацией и обучающимся (либо его родителями) по поводу предоставления платных образовательных услуг;

· партнерские отношения между образовательной организацией и родителями (законными представителями) студента, возникающие в процессе решения учебно-воспитательных задач по отношению к данному студенту;

· взаимодействие образовательной организации с предприятиями-работодателями по поводу участия последних в образовательном процессе (на всех его этапах и во всех возможных формах);

· привлечение специалистов профильной сферы (как физических лиц) к участию в образовательном процессе;

· включение профессиональной образовательной организации в образовательные комплексы, образовательные сети и профессионально-образовательные кластеры (в первом случае субъектами договорных отношений выступают образовательные организации различного типа и профиля, во втором, помимо них - предприятия «реальной сферы», а также, в ряде случаев, региональные органы управления);

· взаимодействие профессиональной образовательной организации со специализированными организациями (службами занятости, центрами медико-социально-психологической поддержки, трудоустройства, планирования карьеры, центрами экспертизы, сертификации квалификаций и т.д., а также учреждениями культуры, спорта и т.д.), обеспечивающее эффективное решение определенных задач, стоящих перед образовательной организаций.

По содержательным направлениям работы локальное образовательное нормотворчество может быть, достаточно условно, дифференцировано следующим образом:

· организация образовательного процесса (миссия и цели образовательной организации; содержание основных и дополнительных профессиональных образовательных программ, реализуемых в образовательной организации; учебные планы; проведение различных видов аттестации обучающихся; оборудование и работа учебных кабинетов, лабораторий, учебно-производственных мастерских; организация различных видов практик; организационно-методическое и учебно-методическое обеспечение образовательного процесса; студенческое самоуправление; социальная защита и психологическое сопровождение обучающихся; организация обучения особых категорий обучающихся; сопровождение профессионального самоопределения будущих рабочих (специалистов) и подготовка выпускников к трудоустройству; виды документации, необходимой для реализации образовательного процесса, требования к ее ведению, порядок доступа к ней и т.д.);

· модель управления образовательной организацией (структура управления; соотношение между органами государственно-общественного и административного управления организацией; организационные подразделения, разделение компетенций между ними, их взаимодействие и т.д.);

· кадровое обеспечение образовательного процесса (корпоративные профессиональные стандарты, должностные инструкции работников, корпоративное и внешнее повышение квалификации педагогического персонала, в том числе путем стажировок на базе предприятий-работодателей, наставничество и методическая помощь, привлечение к образовательному процессу специалистов работодателя и т.д.);

· взаимодействие с организациями-партнерами (для привлечения абитуриентов и формирования студенческого контингента; для решения задач образовательного процесса, повышения его качества и эффективности; для совместной реализации сетевых образовательных программ; для эффективного трудоустройства выпускников и т.д.);

· финансово-хозяйственная деятельность образовательной организации (оперативное распоряжение имуществом образовательной организации; привлечение внебюджетного финансирование и его использование; оплата труда работников и т.д.);

· управление качеством образования (корпоративные стандарты качества, система мониторинга, профессиональное и общественное участие в оценке качества образования, публичная отчетность и т.д.);

· развитие образовательной организации (программы и планы развития, целевые программы по отдельным направлениям работы).

Следует заметить, что все современные модернизационные изменения, проводимые в системе профессионального образования, являются комплексными - каждое из них охватывает, в том или ином сочетании, различные содержательные направления нормотворчества, т.е. - требует разработки целого пакета нормативно-правового обеспечения.

Необходимость организации процесса локального нормотворчества предъявляет к директору профессиональной образовательной организации целый ряд серьезных требований. Следовательно, необходима специальная, целенаправленная организация процесса подготовки руководителя образования к нормотворчеству, как часть более широкого процесса формирования его правовой компетентности. Сточки зрения такой подготовки, образовательное нормотворчество должно рассматриваться в двух ракурсах:

· как одна из целевых компетенций руководителя в составе его формируемой правовой компетенции (и, соответственно, как элемент деятельностного содержания его дополнительного профессионального образования);

· как инструмент правовой подготовки руководителя (т.е. как одна из форм организации процесса повышения квалификации).

Анализ многочисленных современных работ, посвященных формированию и развитию профессиональной правовой компетентности руководителей и работников образования, показывает, что образовательное нормотворчество, как правило, не рассматривается авторами ни в одной из обозначенных плоскостей. Однако существуют и немногочисленные исключения. Так, Ж.С. Максимова в качестве одной из форм правовой подготовки специалистов сферы образования рассматривает их правотворческую деятельность - «сначала в рамках учебной деятельности в процессе освоения дисциплины «Образовательное право» и затем в практической деятельности студенческих объединений» [5, с. 57]. При этом под правотворческой деятельностью (трактуемой как форма организации образовательного процесса) автор понимает «в единстве процессы изучения, разработки, обсуждения и принятия нормативных локальных актов образовательных учреждений… это может быть и создание части локального акта» [Там же, с. 58]. В работе А.С. Аникиной конкретизируется набор методов обучения, используемых в процессе решения профессионально-ориентированных правовых задач: системный анализ, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод, составление юридического заключения, метод правового проектирования. Последний метод «заключается в описании вариантов правомерного поведения субъектов в условиях предложенной ситуации или разработке правовых документов (заявлений, договоров, положений, инструкций, программ)» [1, с. 30], - т.е., включает в себя отдельные элементы образовательного нормотворчества.

Как видим, в обеих работах речь идет об использовании момента нормотворчества в процессе вузовской подготовки будущих педагогов. В системе повышения квалификации руководителей образовательных организаций проблематика образовательного нормотворчества остается, таким образом, terra inkognito - «неисследованной территорией» - и требует дальнейшей разработки.