Размещено на http://www.allbest.ru/

О местном самоуправлении и задачах экономической и других гуманитарных наук

Вобленко С.В.

Вобленко Н.А.

Идея статьи появилась в процессе рецензирования одним из авторов авторефератов диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальностям "Экономическая теория", "Финансы, денежное обращение и кредит", "Экономика и управление народным хозяйством", исследовавших проблемы местного самоуправления.

Задачи статьи:

1) обобщить недостатки диссертационных исследований,

2) сформулировать варианты актуальных направлений развития науки о местном самоуправлении, исходя из потребностей муниципальной практики.

Типичные недостатки диссертационных исследований

Выявлены два недостатка системного характера.

1. Низкое качество диссертационных исследований.

Около 30% диссертаций, судя по представленным авторефератам, трудно отнести к категории "научное исследование".

Например, попытайтесь понять, о чем идёт речь: "…Система управления инновационным климатом включает в себя совокупность действий муниципальных органов государственной власти по реализации стратегии управления инновационным развитием муниципальных структурных образований".

2. Соискатели зачастую не понимают, что такое местное самоуправление. Как правило, они отождествляют местное самоуправление с государством. Некоторые определяют его как "…форму самоорганизации граждан, обеспечивающую решение вопросов местного значения и исполнение нормативных актов органов государственной власти в пределах территории отдельных поселений…".

Одна из причин состоит в том, что соискатели не знают работ классиков местного самоуправления.

Выявлены четыре качественных недостатка.

1. Соискатели не знают законодательства о местном самоуправлении.

В исследуемой области экономисты должны знать и понимать законодательство не хуже юристов. Право - зеркало (модель) господствующих в обществе типичных политико-экономических представлений об исследуемом явлении. Право задаёт "внешние ограничения" для местного самоуправления, которые профессионал обязан учитывать при разработке своих рекомендаций.

Можно возразить, что законов написано слишком много. Допустим.

Но почему не прочесть, хотя бы, Конституцию РФ, ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Базовый для местного самоуправления закон., решения Конституционного Суда РФ? О местном самоуправлении принято не более 40 основополагающих постановлений и определений Конституционного Суда РФ, раскрывающих все актуальные проблемы местного самоуправления. Кстати, Конституционный Суд РФ пишет классическим экономическим языком.

Возьмем, например, положения Конституционного Суда РФ о природе, назначении и субъекте местного самоуправления ч. 1 ст. 130 Конституции РФ; п. 4 Пост. КС РФ от 15.01.1998 № 3-П; п. 3 Пост. КС РФ от 02.04.2002 № 7-П; п. 2 Пост. КС РФ от 11.11.2003 № 16-П; Пост. КС РФ от 18.05.2011 № 9-П; п. 1.2, 3.3 Пост. КС РФ от 30.03.2012 № 9-П.. Анализ этих положений показывает, что Конституционный Суд РФ различает природу государства и природу местного самоуправления. Природа местного самоуправления (местной власти) - самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ВМЗ). Причём Конституционный Суд подчеркивает именно обязанность населения. Эта обязанность реализуется или в форме непосредственного участия граждан в решении ВМЗ, или через создаваемые ими органы самоуправления. Ведущую роль на местном уровне играют разнообразные способы непосредственного участия населения в решении ВМЗ п. 4 Пост. КС РФ от 15.01.1998 № 3-П; п. 3 Опред. КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П..

Переведём эти нормы в направления диссертационных исследований:

- Политико-экономические аспекты природы государственной власти и природы местного самоуправления и их отражение в законодательстве РФ: модель, признаки, проблемы и перспективы.

- Самостоятельность местного самоуправления как стандарт внутренней государственной политики.

Другим важнейшим источником информации и идей являются Европейская Хартия местного самоуправления и документы Комитета по местным и региональным властям Совета Европы (КМРВСЕ). Он ежегодно проводит мониторинг муниципальной практики всех стран, подписавших Хартию, обобщает её, готовит Доклад и принимает Рекомендации по улучшению применения положений Хартии.

Отсюда вытекают возможные направления диссертационных исследований:

- Формирование и развитие в Рекомендациях КМРВСЕ "европейской" модели местного самоуправления.

- Сравнительный анализ "европейской" и "российской" моделей местного самоуправления (по материалам решений Конституционного Суда РФ, Рекомендациям КМРВСЕ и Приложению 2 к Европейской Хартии местного самоуправления).

- "Принцип самоуправления" Европейская Хартия местного самоуправления выделяет: (1) "субсидиарность" как принцип разделения предметов ведения и полномочий по уровням власти, (2) "принцип самоуправления" как общий принцип организации взаимодействия органов власти в рамках распределенных полномочий, (3) "децентрализацию" как механизм реализации "принципа самоуправления" и (4) "самостоятельность" как принцип организации деятельности собственно местного самоуправления как одного из видов публичной власти. и "местное самоуправление": понятия, их соотношение, роль в развитии конкурентоспособности страны.

2. Соискатели стремятся открыть что-то новое, "развить" и "дополнить", но не занимаются систематизацией и анализом уже имеющегося опыта.

Чаще всего "достаётся" методологии. Но что такое "методология" (и методология чего конкретно) в работах не поясняется.

Если уж "развивать методологию", почему бы не взять актуальную с точки зрения повышения конкурентоспособности России тему "Сравнительный анализ особенностей развития национальных моделей местного самоуправления России и Украины (или России и Казахстана, или России и стран Балтии" Идея выдвинута Ю.В. Кирилловым - директором ЗАО "Институт муниципального управления" (г. Обнинск Калужской обл.)..

Есть и другие достойные темы. В местном самоуправлении современной России остро стоит проблема описания, систематизации, классификации и осмысления образцов "хорошей практики". Направления систематизации могут быть разными.

Например, правовые акты большинства субъектов РФ и муниципалитетов о частно-государственном (частно-общественном) партнёрстве дальше договоров аренды и концессии не идут. Но видов частно-общественного партнерства больше.

При выборе той или иной формы партнерства необходимо также оценить условия оптимальности и критерии её применимости. Похожую работу проделал Всемирный банк (2004), но её пора переосмыслить с точки зрения современных задач. Отсюда и тема диссертации: "Частно-общественное партнёрство как один из способов предоставления публичных услуг: природа, виды, формы, критерии эффективности (по материалам российской практики)".

3. Политкорректность. Соискатели берутся лишь за "политически нейтральные" темы, что нарушает принцип научной объективности и полноты исследования.

Так, ряд диссертаций посвящен разработке сбалансированных показателей эффективности управления муниципальными финансами. Но за скобками формул остаётся один "незначительный" факт: в условиях тотального "планового дефицита" местных бюджетов эти показатели для муниципалов не имеют экономического смысла, а их применение является поводом для государственного вмешательства в собственную компетенцию местного самоуправления.

Представьте, что вам нужно оплатить обязательства на 100 рублей, а источники "собственных" доходов (оставим тонкости трактовки этой категории в Бюджетном Кодексе РФ) дают лишь 5-15% требуемой суммы. Остальное - внешние поступления, которые от вас не зависят. Добавьте к этому, что цены на подавляющую часть товаров, работ и услуг, предоставляемых муниципальными организациями, вы не устанавливаете. А ещё вспомните, что значительное число норм и нормативов тоже устанавливается "за пределами" муниципалитета. И не забудьте, что Госдума и Правительство РФ раз в 2-3 месяца меняют состав ваших полномочий и предметов ведения. Можно ли всерьёз говорить о "сбалансированных" показателях эффективности управления муниципальными финансами?

А ведь в рамках экономической теории описанная ситуация может быть рассмотрена с неожиданной точки зрения.

Местное самоуправление является "открытой" по отношению к внешней среде (здесь - нормы и правила, установленные государством) системой. Меняя условия функционирования местных сообществ, государство заставляет их искать наиболее эффективные методы управления. И местное самоуправление становится источником инноваций.

Пример - создание системы земельного кадастра. Первыми работу начали в 1990-х муниципальные образования (Рязань, Тверь, Великий Новгород, Иркутск), чтобы восполнить нехватку денег в бюджете. За 10 лет, частично на гранты, частично на свои средства, муниципалитеты России адаптировали канадскую и европейские модели земельного кадастра к российским условиям, создали базу данных по земельным участкам, подготовили кадры специалистов. И тут государство осознало важность земельного учёта, объявило его своим "приоритетом", и безвозмездно изъяло у муниципалитетов базы данных, специалистов, технику и технологию учёта.

Ещё пример. Идеология "точек роста" и "зон приоритетного развития" Не путать со "свободными экономическими зонами", создаваемыми на "окраинах" государства. Это были именно "территории приоритетного экономического развития" (производственные зоны, промышленные зоны, зоны приоритетного предпринимательства) и создавались они "в глубине" России, например: Воронеж (зоны поддержки промышленных предприятий), Ярославская обл. (зоны экономического развития), Хабаровский край (локальные зоны/округа экономического и социального развития), г. Волжский Волгоградской обл. (зоны экономического развития), г. Рязань (концепция "Ноограда"), г. Бор Ярославской обл. (технополис). Уникальный проект был разработан в 1990-х для Сахалинской области. появилась в 1991-1992 гг. как стихийная реакция местных властей на недостаток бюджетных средств. Но в 2005 г. приняли ФЗ "Об особых экономических зонах", по которому решение об их создании стало исключительным полномочием федерального центра. И за следующую пару лет вся активность на местах тихо умерла.

Согласитесь, уместными выглядят темы диссертации "Инновации как производная от самостоятельности местного самоуправления", или "Конкурентоспособность страны и самостоятельность местного самоуправления".

4. Оформление результатов исследования.

4.1. Любое исследование исходит из заранее принятых предпосылок (ограничений). Описать предпосылки - обязанность и свидетельство профессионализма соискателя.

Придирки рецензента? Тогда вернёмся к рассмотрению примера позиции "чистого финансиста". Пусть тема диссертации - "Система сбалансированных показателей эффективности управления муниципальными доходами" (совпадение с названием конкретной диссертации - случайность).

Во введении написано: Предпосылкой исследования является абстрагирование от следующих факторов:

- существенное и непрогнозируемое изменение состава предметов ведения и полномочий органов самоуправления федеральными законами (с октября 2003 г. ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ изменялся 64 раза, иногда по 6-9 раз в год!),

- до 80-95% доходов поступают из внешних источников, правила принятия решений о назначении этих доходов непрозрачны,

- регулярное принятие федеральных законов, нарушающих право муниципального образования самостоятельно распоряжаться своим имуществом и обязывающих, вопреки прямому запрету Конституционного Суда РФ, безвозмездно передавать его в государственную собственность или, наоборот, принимать его из государственной собственности в муниципальную,

- отсутствие у органов местного самоуправления права устанавливать тарифы на 90% товаров и услуг организаций коммунального комплекса.

А стоит ли при таких предпосылках исследования вообще тратить время на разработку заявленной темы?

4.2. Ясность изложения.

Попытайтесь понять, что здесь написано: "Вместе с тем специфичность свойств муниципальных услуг определяет масштабность маркетинговой деятельности по сфере действия при преимуществах длительности периода оказания услуг, сравнительной стабильности условий, а потому привлекательности для предпринимателей, рассчитывающих получить прибыль от экономии на масштабах оказания услуг или объемах производства при наименьших предпосылках риска".

Таким (и похуже) языком изложено до 40% отрецензированных авторефератов.

Формальность и занудство рецензента? Ведь можно же догадаться с третьей попытки, о чём идет речь. Ну, тогда представьте, что это нормативный акт под названием "О мониторинге предоставления муниципальных услуг". Вам лично надо его выполнить, а за неисполнение наказывают вплоть до уголовной ответственности. Как теперь Вы оцените требование понятности изложения?

Актуальные направления развития науки о местном самоуправлении (в порядке постановки вопроса)

"Достройка" экономической теории до уровня местного самоуправления.

В экономической теории отработана цепочка категорий "рынок - дефекты рынка - государственный сектор (как реакция на дефекты рынка) - оценка эффективности государства". Обоснованы необходимость и роль государства, формы и степень вмешательства государства в экономику. Здесь понятие "государство" используется как синоним термина "публичная власть". А в международной же практике публичная власть представлена, как минимум, двумя видами - государственная власть и местная негосударственная публичная власть (местное самоуправление).

Правомерно предположить, что если "государство" возникает как реакция на дефекты рынка, то "местное самоуправление" возникает как реакция на "дефекты" государства. Тут появляется ряд теоретических проблем:

- природа и назначение местного самоуправления;

- субъект местного самоуправления, его потребности (интерес) и механизм принятия решения о распределении ресурсов для удовлетворения потребностей,

- механизм функционирования местного самоуправления, в т.ч. оптимальные границы самоуправляемых сообществ, распределение ресурсов между государством и муниципалитетами, критерии эффективности деятельности местных сообществ,

- "пределы полномочий" государственной власти и "пределы полномочий" местного самоуправления.

Отсюда вытекает актуальная задача - доработка теоретического курса "Экономика общественного сектора" с включением разделов, посвященных местному самоуправлению. При этом требуется изложение курса языком, доступным большинству государственных и муниципальных служащих, исходя из того, что знание и понимание экономических законов им нужны так же, как знание и понимание законов юридических.

Предложения сведены в таблицу 1.

Таблица 1. Особенности подхода к изложению экономических знаний в учебниках для государственных и муниципальных служащих

Разработка "модели" местного самоуправления

1. Общее собрание Отделения общественных наук РАН РФ ещё в 2008 г. поставило вопрос о необходимости разработки "модели" местного самоуправления (стенограмма от 16.01.2008 http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/materialy/ran-oon_2008-01-16.htm#khabrieva.). Разделяя эту позицию, полагаем, что теоретическая модель местного самоуправления может быть представлена системой из 8 элементов ("статический" подход):

элемент 1: природа, субъект местного самоуправления (местное сообщество, община) и его потребности;

элемент 2: назначение местного самоуправления (система муниципальных услуг на территории муниципалитета) и критерии результативности власти;

элемент 3: способы организации деятельности местного сообщества и принятия решений на местном уровне: решение местных задач непосредственно населением; решение задач через создание органов самоуправления, система органов МСУ, муниципальная служба;

элемент 4: территориальная организация местных сообществ: принципы, связь с эффективностью решения вопросов местного значения, виды территориальной организации;

элемент 5: функционирование местного сообщества:

- задачи функционирования, расходы и доходы для их обеспечения,

- проблема соответствия доходов и расходов, понятие "собственные доходы" для самостоятельного решения местных задач;

элемент 6: задачи развития местного сообщества: кто и как определяет эти задачи, источники их финансирования; соотношение долгосрочных и краткосрочных целей государственного развития и роль местного самоуправления в их реализации;

элемент 7: балансировка местных потребностей и местных ресурсов в местном бюджете и бюджетный процесс на уровне местного сообщества;

элемент 8: взаимоотношение местного сообщества (муниципалитета) с государством (в лице РФ, субъектов РФ), с коммерческими и некоммерческими организациями.

Далее каждый из элементов раскрывается как самостоятельный объект (дисциплина, модуль) изучения.

Скажем, "местное сообщество" из первого элемента раскрывается в дисциплине "Формирование и управление развитием местных сообществ".

Муниципальные услуги из 2-го элемента раскрываются через модуль "Управление предоставлением муниципальных слуг". Модуль должен описывать всю технологию предоставления услуг на местном уровне. Отсюда вытекает место и содержание дисциплины "Управление муниципальными предприятиями и учреждениями".

Третий элемент раскрывается в дисциплину "Организационные основы местного самоуправления" (система услуг и система органов самоуправления; организация муниципальной службы и оплаты труда; ответственность органов и должностных лиц).

Пятый элемент развертывается в две самостоятельных дисциплины: "Управление муниципальными финансами" и "Управление муниципальным имуществом".

Наконец, все 8 элементов, помимо организационно-экономического, имеют и юридический аспект. Отсюда и появляется дисциплина "Муниципальное право".

2. "Динамический" подход позволяет описать закономерности генезиса и исторического развития местного самоуправления в России. Основа есть. Так, существуют фундаментальные исследования по развитию самоуправления в Российской Империи и в Советской России (Л.А. Велихов; Т.М. Говоренкова; Л.Е. Лаптева; А.Ю. Шутов). История самоуправления современной России представлена многочисленными работами Фонда "Институт экономики города"; Счётной Палаты РФ и отдельных авторов, например, Э.Ф. Фасеева. Генезис местного самоуправления в контексте развития городов - тематика работ А. Левинтова.

3. Чтобы лучше понимать особенности России, важна систематизированная информация о национальных особенностях местного самоуправления других стран, в т.ч. стран СНГ и стран с развитой рыночной экономикой. В этой сфере также накоплен большой материал, но его надо осмыслить и систематизировать.

4. Необходим "Толковый словарь терминов местного самоуправления" Отдельные подходы отработаны Ю.В. Кирилловым, а также М.А. Васильевым и С.В. Вобленко в 1990-х. На методологическом семинаре Клуба муниципальных деятелей (август 2010) сделана попытка создать концепцию словаря..

Каждый видит мир и интерпретирует его явления в соответствии со своим словарным запасом. Если в языке эскимосов существует до 300 определений понятия "снег", то житель средней полосы не поймёт эскимосского описания зимы.

Подобная же проблема возникла в 1980-х при переводе Европейской Хартии местного самоуправления на русский язык. Переводчик видит в тексте Хартии термины "self government" или "local authority". Как ему, используя словарный запас "тоталитарного общества", раскрыть содержание понятия из жизни "развитого демократического общества и рыночной экономики"? И появились в первом варианте перевода Хартии термины "местная государственная власть" или "самостоятельное управление демократически избранными органами власти". Наконец подыскали политически нейтральный термин "местное самоуправление".

Так, через языковую парадигму, публичную власть "встроили" в ряд понятий, которые по своей природе властью не являются: "самоуправление трудовых коллективов" (т.е. выборы директора завода, выборный СТК), "школьное самоуправление" (т.е. выборные школьные советы), "местное самоуправление". Создаётся впечатление, что "местное самоуправление" сводится исключительно к выборности органов (есть выборный орган - есть самоуправление). Главное: до сих пор у нас нет адекватного перевода понятия "self government"!

Задача толкового словаря - сопоставить и, по возможности, унифицировать значения терминов, используемых экономистами и юристами разных стран (и культур) при описании местного самоуправления. Желательно, чтобы словарь получил форму международного стандарта "Местное самоуправление. Термины и определения" (подобные ГОСТы приняты для сферы услуг). Лучшему пониманию терминов способствовала бы "многоязычность" словаря, когда одно и то же понятие сопоставляется в разных языках.

Таблица 2. Пример "испорченного телефона" в процессе перевода терминов Хартии

Разработка стандарта может стать предметом диссертационного исследования.

5. Нужна обновлённая Международная Хартия местного самоуправления Обновленный текст Хартии написан Ю.В. Кирилловым (на русском опубликован в журнале "Муниципальное право". - 2010. - № 3). Переведен на английский и уже третий год по личной инициативе, без какой-либо поддержки государства, "продвигается" в Совете Европы. А ведь предложенный им вариант Хартии выгоден Российской Федерации, т.к. учитывает прошедшие с 1985 г. изменения и позволяет лучше отразить национальную специфику самоуправления. как документ ООН, а не европейских стран.

Вдумайтесь: "самоуправление" не является предметом Европейской Хартии местного самоуправления! Действующая Хартия призвана в первую очередь обеспечить:

- согласование ценностей (представлений, идей), подходов и обязательств,

- "старых" европейских государств,

- в отношении института местного самоуправления,

- с целью создания условий для сглаживания национальных различий и синхронизации общеевропейских объединительных процессов.

Иными словами, Европейская Хартия местного самоуправления отражает то, что развитые демократические государства "старой" Европы считают необходимым сделать в этой сфере.

6. Необходима "Международная энциклопедия местного самоуправления" как обобщение "хорошей практики" муниципалитетов разных стран Вариант для России формируется на сайте Института муниципального управления www.emsu.ru..

7. Нужен международный базовый учебник "Основы местного самоуправления", первая часть которого - "Теория местного самоуправления" - раскрывала бы сущность, признаки, генезис явления, а вторая - "Национальный опыт (модели) местного самоуправления" - могла бы содержать сменные блоки для разных стран Идея Ю.В. Кириллова и С.В. Вобленко..

Подведем итог.

До революции российская муниципальная наука была всемирно известной и высоко ценилась. Сейчас необходимо возрождение российской муниципальной школы, объединяющей усилия учёных и практиков на местах. наука самоуправление диссертационный

Методологическую основу может обеспечить Отделение общественных наук РАН. Среди субъектов, объективно заинтересованных в развитии муниципальной науки, можно предположить Межпарламентскую Ассамблею государств-участников Содружества Независимых Государств в лице Постоянной комиссии по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления и Совет по сотрудничеству в области образования государств-участников СНГ.

В течение ряда лет база для объединения усилий в этом направлении создавалась ЗАО "Институт муниципального управления" (г. Обнинск Калужской области).

Отсюда и первые шаги. Отделение общественных наук РАН совместно с Институтом муниципального управления могло бы в 2013 г. провести методологический семинар "Местное самоуправление: природа, признаки, актуальные проблемы исследований" с участием сотрудников ВАК и соискателей. Семинар нужно сделать ежегодным, развить его в "Форум представителей муниципальной науки России", постепенно создав в Обнинске Центр муниципальной науки и муниципального просвещения населения России.

Размещено на Allbest.ru