Становлення системи державного нагляду у сфері освіти на українських землях наприкінці XVIII - першій третині ХІХ століття

Размещено на http://www.allbest.ru/

СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ИЗУЧЕНИЮ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ДОШКОЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РАЗЛИЧНЫХ ТИПОВ В УКРАИНЕ СО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ ХХ В. - НАЧАЛА XXI ВЕКА

Васильева С.А.

У процесі вдосконалення вітчизняного освітнього законодавства (імплементація Закону України «Про вищу освіту», розроблення нової редакції законів України «Про освіту», «Про професійну освіту» та ін.) повсякчас в експертному та управлінському середовищах порушується питання трансформації вітчизняного механізму державного контролю (нагляду) у сфері освіти з урахуванням світового досвіду та сучасних викликів щодо децентралізації державного управління.

За цих умов важливого значення набуває дослідження й екстраполяція конструктивного досвіду минулого, зокрема в період, коли українські землі перебували у складі Російської імперії. Саме в цей час відбувалася розбудова системи народної освіти, активно накопичувався навчально-методичний досвід, розширювався дидактичний інструментарій, вироблялося й удосконалювалося освітнє законодавство різних освітніх рівнів, формувався механізм державного контролю за освітніми закладами тощо.

Окремі аспекти організації державного нагляду в сфері освіти цього періоду відображені у працях вітчизняних і російські дослідників, зокрема Є. Гальскова «Становлення інспекції освітніх установ в умовах створення державної системи народної освіти Росії (1802 - 1917 рр.)» [1], Т. Шушари «Організаційно-методична діяльність навчальних округів України (ХІХ - початок ХХ ст.)» [2], В. Малишевої «Формування системи державного нагляду початкової професійної освіти» [3], С. Сергеєва «Інспектування приватних навчальних закладів в Росії (друга чверть ХІХ ст.) [4] та ін. Проте цілісного, ґрунтовного дослідження з цієї проблеми не виявлено.

Мета статті - на основі аналізу нормативно-правових актів простежити процес становлення моделі державного контролю у сфері освіти на українських землях у складі Російської імперії наприкінці XVIII - першій половині ХІХ ст.; визначити інститути здійснення контролю, форми та методи реалізації наглядових функцій.

Одним із перших документів, що регламентував питання організації урядового нагляду за навчальними закладами, був «Статут народних училищ в Російській імперії», затверджений імператрицею Катериною ІІ 1786 року. У ньому зазначалося, що нагляд за тим, щоб Статут виконувався на всій території країни, покладався на Головне правління училищ, яке безпосередньо підпорядковувалося монарху. На рівні губерній обов'язок піклування про народні училища доручався губернатору: «...й якщо трапиться бути йому в тих місцях, де училище міститься, обов'язково оглянути його особисто як заклад, що не менше інших є корисним». Цей же документ зобов'язував губернатора здійснювати нагляд за домашніми учителями. Ці функції втілювалася через «Приказ громадського призріння», очолюваний губернатором. Саме у сфері управління Приказу перебували місцеві народні училища, а тому на нього покладався обов'язок контролю за дотриманням Статуту навчальними закладами, домашніми учителями та приватними пансіонами «у всій своїй силі» [5, с. 654, 657, 659].

Державний нагляд за навчальними закладами з боку губернатора мав формальний характер і більше зводився до головування на засіданнях Приказу та вирішення фінансово-господарських питань окремих училищ. Однак, незважаючи на це, можна стверджувати, що цим актом монарх мав бажання через вертикаль своєї влади впровадити урядовий механізм контролю за тим, щоб навчальні заклади створювались, функціонували й розбудовувались у країні, й відповідальність за це покладалася на губернаторів, які мали забезпечити виконання указу на місцях.

Відповідно до Статуту безпосередній контроль за організацією та якістю навчального процесу в народних училищах покладався на директора народних училищ губернії, якого призначав генерал-губернатор. Він наглядав за тим, щоб викладання в навчальних закладах здійснювали освічені учителі, що мало підтверджуватися як безпосередніми вміннями викладати, так і відповідним документом про освіту (це саме стосувалося й домашніх учителів і приватних пансіонів). Також він мав надавати практичну допомогу недосвідченим учителям. У разі виявлення несумлінності з боку деяких учителів він міг порушувати клопотання перед губернатором і Приказом громадського призріння про їх звільнення.

До засобів реалізації директором народних училищ контрольних функцій можемо віднести: безпосереднє відвідування навчальних закладів та уроків учителів (у губернських міста не менше одного разу на тиждень, а в повітових - одного разу на рік), вивчення щомісячних рапортів народних учителів, які він узагальнював і аналізував, розгляд скарг громадян. Наприкінці навчального року директор готував річний звіт, який надавав до Приказу громадського призріння, а ті - до Головного правління училищ.

Обов'язок здійснювати нагляд за народними училищами, що розташовувались у повітових містах, покладався на смотрителя, який призначався директором народних училищ з місцевих мешканців. Смотритель мав оглядати повітове училище не менше двох разів на тиждень, контролювати відвідування учнями й учителями занять і недільної служби в церкві, надавати всіляку допомогу учителю й училищу, зокрема сповіщати Приказ громадського призріння про потреби навчального закладу. У разі, якщо вчитель не міг упоратися зі своїми обов'язками, - доносити про це директору народних училищ для прийняття управлінських рішень [там само, с. 656-657].

Таким чином, можна констатувати, що вже наприкінці XVIII ст., паралельно з процесом формуванням системи народної освіти відбувалося зародження інституційної моделі організації контролю за навчальними закладами, яка вирізнялася наявністю уповноважених державною штатних посадовців (смотрителі, директори народних училищ губерній) та регламентованих функцій. У цей час контрольні функції мали примітивний характер і були більш зорієнтовані на виявлення та вирішення адміністративно-господарських проблем/завдань (створення навчального закладу, підбір учительських кадрів, матеріальне забезпечення училищ), хоча, як бачимо, не були й другорядними питання контролю за якістю й правильністю викладання учителями уроків, відвідування їх учнями тощо. Зазначимо, що крім наявності самих контрольних функцій як таких, були й інструменти забезпечення їх реалізації - так, директор народних училищ був наділений правом клопотати про звільнення учителя.

Розширення мережі навчальних закладів і потреба вдосконалення системи державного управління сприяли тому, що 1802 року царським маніфестом було засновано Міністерство народної освіти (далі - МНО), яке мало опікуватись освітніми справами країни. Одним із перших документів, розроблених новим відомством, був проект указу «Про влаштування училищ» («Попередні правила народної освіти»), який імператор Олександр І затвердив наступного року. Серед іншого ним визначалося чотири типи початкових, середніх і вищих навчальних закладів - парафіяльні, повітові, губернські училища або гімназії, університети [6, с. 438].

Згідно з новими правилами загальне управління освітньою галуззю здійснювало МНО, а безпосереднє керівництво навчальними закладами залишалося за Головним правлінням училищ. Для покращення навчально-адміністративного управління 1803 року територію країни було поділено на шість навчальних округів на чолі з попечителями, що створювались навколо університетських міст. У цей час українські губернії ввійшли до складу двох округ: до навчального округу Віленського університету (нині - Вільнюс, Литва) було включено Київську, Волинську та Подільську губернії; Харківського університету - Слобідсько-Українську, Чернігівську, Полтавську,

Миколаївську (згодом - Херсонську), Таврійську, Катеринославську губернії [7]. Тобто на початку ХІХ ст. управлінську освітню вертикаль було вдосконалено шляхом створення профільного міністерства й нового інституту урядового контролю - попечителя навчального округу, що здійснював надгуберніальний державний нагляд і ставав комунікаційним провідником між навчальними закладами та Міністерством народної освіти.

У новій моделі безпосередній контроль за якістю організації навчального процесу в народних училищах у межах навчального округу покладався на університет. Для реалізації цієї функції «університет щорічно направляє одного або декілька своїх членів для особистого огляду училищ свого відання, знайомлячись з їх успіхами» [6, с. 439].

Попечитель навчальної округи мав контролювати університет, а через нього - й інші навчальні заклади. Крім того, не менше одного разу на два роки він мав особисто здійснити інспекторський об'їзд навчальних закладів округи.

На місцях нагляд за правильністю організації навчання в парафіяльних і повітових училищах покладався на смотрителя повітового училища, якого призначав університет самостійно або за поданням директора училищ губернії. Сам директор училищ губернії, який призначався Головним училищним правлінням за поданням університету округи, здійснював нагляд за державними та приватними навчальними закладами [там само, с. 438-439].

З цього виходить, що на початку ХІХ ст. у Російській імперії, зокрема на українських землях, діяла чотириступенева вертикаль урядових органів, які від імені держави здійснювали контроль за правильністю організації навчально-виховного процесу та розвитком навчальних закладів: попечитель навчального округу - університет - директор училищ губернії - смотрителі повітових училищ. інституційний нагляд освіта навчання

Затвердження царським урядом 1828 року Статуту гімназій, повітових і парафіяльних училищ сприяло розбудові державних і приватних початкових та середніх навчальний закладів і вдосконалило чинну модель державного нагляду. У Статуті конкретизувалися розпорядчо-наглядові функції окремих посадових осіб. Так, університет за поданням директора училищ губернії призначав у кожному повітовому училищі смотрителя зі складу учителів, які «вирізнялися відповідальним ставленням до служби, гарною поведінкою та знаннями». На нього покладався обов'язок адміністративно-господарського керівництва училищем, а також здійснення нагляду за парафіяльними училищами та приватними навчальними закладами повіту. У разі, коли в повіті відкривалося декілька повітових училищ, директор училищ губернії на свій розсуд визначав територію організації нагляду, про що повідомляв університет.

До контрольних повноважень смотрителя належала підготовка висновку щодо спроможності та доцільності відкриття приватними особами (зокрема поміщиками) або товариствами парафіяльних училищ у повіті, який він передавав директору училищ губерній для прийняття остаточного рішення; нагляд за професійними та моральними якостями учителів, успішністю учнів, методами навчання, що використовували учителі, розподілом уроків, використанням схвалених МНО книг, навчальних посібників і засобів; за дотриманням вимог щодо тривалості навчального року. У разі виявлення недоліків в утриманні навчального закладу з боку власника він мав ужити дієвих заходів для виправлення ситуації. Статутом наголошувалось, що вчителі мали підкорюватися та виконувати законні вимоги смотрителя. Якщо учитель нехтував вимогами смотрителя, той мав повідомити про це директора училищ губернії. Крім того смотритель, у разі ігнорування його усних та письмових вимог щодо виявлених недоліків у приватних навчальних закладах, міг порушити перед директором училищ губернії питання про закриття такого училища. Остаточне рішення приймав університет. Таким чином, можна констатувати, що смотритель мав інструменти примусу, які давали йому змогу забезпечувати реалізацію покладених на нього контрольних функцій.

Для здійснення державного нагляду смотритель був зобов'язаний відвідувати повітове училище двічі на день, а інші навчальні заклали повіту - не рідше двох разів на рік, про що доповідав директору училищ губернії. Під час відвідин він міг ставити учням різні питання з вивченого, переглядав класний журнал. Наприкінці року смотритель готував ґрунтовний звіт про стан навчання в усіх навчальних закладах повіту [8, с. 1103, 1107-1109, 1126].

Крім цього, з-поміж поважних дворян чи чиновників повіту (губернії), які висловили згоду «для покращення нагляду за училищами повіту і сприяння їх добробуту», МНО призначалися почесні смотрителі, кандидатури яких рекомендував університет. Згідно зі Статутом вони могли реалізовувати контрольні повноваження на рівні зі смотрителем повітового училища, але якщо останній перебував у штаті й отримував за це платню, то почесний смотритель виконував ці функції на громадських засадах, хоча зазначена посада належала до державної служби, а тому була престижною. Також Статутом передбачалося, що постійний нагляд за парафіяльним училищем покладався на парафіяльного священика: «...благочинний сам не робить будь-яких розпоряджень, йому лише надається право помічати помилки та недоліки, звертати на них увагу учителя й сповіщати повітових смотрителів: штатних і почесних, про стан училища» [8, с. 1099-1101, 1109].

Згідно зі Статутом новою ланкою державного контролю за навчальними закладами в межах губернії став директор губернської гімназії. Крім управління гімназією він протягом одного-двох років мав здійснювати інспекторський об'їзд усіх навчальних закладів губернії. Об'єктами його інспектування були не тільки парафіяльні та повітові училища, а й смотрителі - як добросовісно вони виконують свої функції. Про результати інспектування директор гімназії інформував університет [8, с. 1114].

Статут розширював напрямки нагляду для директора училищ губерній. Так, він мав пильно слідкувати за правильністю викладання додаткових навчальних курсів, що могли вводитися понад стандартний перелік предметів; тільки за його згоди і з дозволу університету в гімназії могли вноситися зміни до типового розкладу предметів, передбаченого Статутом; наприкінці року він перевіряв правильність використання коштів, що надійшли з державної скарбниці та інших джерел на утримання училищ [8, с. 1105].

Зазначимо, що особливу увагу всі інспектори приділяли випускним і перевідним іспитам як формі державного контролю за якістю викладання. Надаючи їм найважливішого значення, часто на них запрошувались офіційні особи - губернатор, предводитель дворянства, попечитель, інші поважні особи.

Таким чином, Статут гімназій, повітових і парафіяльних училищ розширив перелік інститутів державного нагляду за навчальними закладами (попечитель навчальної округи - університет - директор училищ губернії - директор гімназії - смотрителі повітових училищ / почесні смотрителі) і вдосконалив форми, методи та засоби контролю й примусу.

На підставі викладеного можемо зробити такі висновки:

1. Початок процесу становлення системи державного нагляду у сфері освіти на українських землях у складі Російської імперії припадає на 1786 р.

2. Формування системи державного нагляду було свідомим прагненням царського уряду здійснювати контроль за таким важливим суспільним явищем, як народна освіта.

3. Процес удосконалення моделі державного нагляду відбувався паралельно з модернізацією системи народної освіти й на кінець 1830-х років був представлений такими інститутами: попечитель навчального округу - університет - директор училищ губернії - директор губернської гімназії - смотрителі повітових училищ / почесні смотрителі.

4. Кожен з інститутів державного контролю виконував конкретні функції, мав свою сферу нагляду, методи й засоби інспектування, інструменти примусу, що свідчить про наявність у зазначений хронологічний період дієвого механізму здійснення державного нагляду в сфері освіти.

У процесі наукового пошуку перспективним може бути вивчення питання розвитку інститутів державного нагляду за навчальними закладами у другій половині ХІХ - початку ХХ ст.

Література

1. Гальсков Е. С. Становление инспекции образовательных учреждений в условиях создания государственной системы народного просвещения России (1802 - 1917 гг.) : дисс. ... канд. пед. наук : 13.00.01 / Гальсков Евгений Семенович. - М., 2001. - 164 с.

2. Шушара Т. В. Организационно-методическая деятельность учебных округов Украины (ХІХ - нач. ХХ вв.) : монография / Т. В. Шушара. - Ялта : РВВ КГУ, 2013. - 400 с.

3. Малышева В. А. Формирование системы государственного надзора начального профессионального образования : дисс. ... д-ра пед. наук : 13.00.08 / Малышева Валентина Александровна. - М., 2005. - 411 с.

4. Сергеева С. В. Инспектирование частных учебных заведений в России (вторая четверть ХІХ в.) / С. В. Сергеева // Педагогика. - 2009. - № 9. - С. 80-92.

5. Высочайше утвержденный Устав народным училищам в Российской империи от 5 августа 1786 г. № 16421 // ПСЗРИ. Собр. первое. Т. 22 : 1784-1788. - СПб., 1830. - С. 648-669.

6. Именной [указ], данный Сенату «Об устройстве училищ» от 24 января 1803 г. № 20597 // ПСЗРИ. Собр. первое. Т. 27 : 1802-1803. - СПб., 1830. - С. 437-442.

7. Именной [указ], данный Сенату «Об учреждении учебных округов с назначением для каждого особых губерний» от 24 января 1803 г. № 20598 // ПСЗРИ. Собр. первое. Т. 27 : 1802-1803. - СПб., 1830. - С. 442.

8. Устав гимназий и училищ уездных и приходских, состоящих в ведомстве университетов: Санкт-Петербургского, Московского, Казанского, Харьковского от 8 декабря 1828 г. № 2502 // ПСЗРИ. Собр. второе. Т. 3 : 1828 : № 1677-2574. - СПб., 1830. - С. 1097-1127.

Анотація

Установлено, что в течение указанного периода царским правительством, путем утверждения ряда нормативных актов, принимались меры направленные на развитие системы народного образования. Параллельно с этим формировалась модель государственного надзора в сфере образования, определялись институты контроля, формы и методы реализации ими возложенных функций. Ключевые слова: государственный надзор в сфере образования, инспектирование учебных заведений, попечитель учебного округа, образование на украинских землях в составе Российской империи в конце XVIII - первой трети XIX ст.

The process of institutional formation of government system of supervision in the field of education in Ukrainian Area within the Russian Empire at the late XVIII - the first third of the XIX century is characterized in the article.

It is noted that during this period the tsarist government, by acceptance the row of normative acts, measures were taken directed on the development system of public education. It is determined that the beginning of formation of government system of supervision in the field of education in the Ukrainian Area within the Russian Empire was accounted for 1786.

The process of improvement of the government supervision model took place in parallel with the modernization of public education system, and at the end of 1830 was presented by such institutions as: a school district trustee - director of schools province - director of province gymnasium - guards of district schools / honored guards.