Автономізаця цивільно-правового статусу вищого навчального закладу

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОНОМІЗАЦЯ ЦИВІЛЬНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ВИЩОГО НАВЧАЛЬНОГО ЗАКЛАДУ

Н.О. Давидова,

кандидат юридичних наук, доцент,

м. Остін, Техас (США)

В статті розглядаються витоки університетської автономії в Європі, зокрема, аналізуються такі базові документи як Болонська декларація, Велика хартія університетів, Лісабонська декларація, Лімська декларація про академічні свободи і автономію вищих навчальних закладів, Всесвітня декларація про вищу освіту для XXI ст.: підходи та практичні заходи, Ольвійська хартія. Розглядаються окремі складові принципу автономності ВНЗ: академічна, фінансова, організаційна, кадрова, науково-дослідна автономії.

Ключові слова: автономність, академічна свобода, вища освіта, університет, Болонська декларація.

університетська автономія академічна свобода

В статье рассматривается истоки университетской автономии в Европе, в частности, анализируются такие базовые документы как Болонская декларация, Великая хартия университетов, Лисабонская декларация, Лимская декларация об академических свободах и автономии высших учебных заведений, Всемирная декларация о высшем образовании XXI века: подходы и практические меры, Ольвийская хартия. Рассматриваются отдельные составляющие принципа автономности ВУЗа: академическая, финансовая, организационная, кадровая, научно-исследовательская автономия.

Ключевые слова: автономность, академическая свобода, высшее образование, университет, Болонская декларация.

This article discusses the sources of university autonomy in Europe. Such basic documents as the Bologna Declaration, Magna Charta Universitatum, Lisbon Declaration, The Declaration on Academic Freedom and Autonomy of Institutions of Higher Education, World Declaration on Higher Education for the Twenty-first Century: Vision and Action, Olvian Declaration are examined. Elements of autonomy Institute of Higher Education are considered: academic, financial, organizational, human resources, scientific autonomy.

Key words: autonomy, academic freedom, higher education, university, the Bologna Declaration.

***

Автономія університетів є однією із найстаріших форм самоврядування, яка ще з середньовіччя сприяла перетворенню їх у найбільш вагомі чинники суспільного наукового прогресу. Автономія - це інституційна форма академічної свободи, яка є необхідною передумовою для того, щоб вищий навчальний заклад (надалі - ВНЗ) ефективно виконував належні йому функції без надмірного тиску держави і комерціалізації. Автономізація НЗ є загальним сталим вектором розвитку в нашій освіті, що закріплено в Національній стратегії розвитку освіти в Україні на 2013-2021 рр. [1]. Для повноправної участі ВНЗ у цивільно-правових відносинах йому необхідно мати автономію. Притаманні цивільному праву диспозитивність, майнова самостійність та юридична рівність сторін не можлива без автономності правового статусу НЗ взагалі та ВНЗ зокрема.

Університетська автономія окреслює взаємозв'язок між урядом, суспільством та ВНЗ. З самого початку, з ХІІ ст., університети мали чотири привілеї: виключне право надавати наукові ступені, право навчати в цілому християнському світі, автономію в юрисдикції та право до страйку і сецесії (відокремлення) з міста. Університети, які діяли на українських землях: Львівський, Чернівецький, Харківський, Київський, Одеський (в порядку заснування) довгий час користувалися університетською автономією. Відповідно до статуту царського уряду від 1804 р., (укладеного за системою автономії німецьких університетів), Рада професорів обирала ректора, деканів, професорів, присуджувала і видавала докторські дипломи, вирішувала практично всі справи університетського життя. При цьому фінансування університетів на 77,1% проводилося із державної скарбниці. Тобто, держава визнавала авторитет вчених - професорів у своїй галузі науки і довіряла їм державні кошти для найбільш ефективного використання з метою розвитку наук і підготовки фахівців [2]. Комуністичний режим ліквідував університетську систему самоврядування та автономію, переважна більшість питань діяльності університетів віддавалась на розсуд держави в особі її органів влади. Наприклад, присудження наукових ступенів здійснювали Кваліфікаційні комісії, пізніше - Вища Атестаційна Комісія в Москві; більш важливою та очікуваною датою був не день публічного захисту дисертації, а день розгляду справи здобувача наукового ступеня атестаційною комісією.

Витоки університетської автономії закріплені в таких документах як Спільна декларація міністрів освіти Європи "Європейський простір у сфері вищої освіти" Болонья, 19 червня 1999 року (т.зв. Болонська декларація); Велика хартія університетів, Болонья, 18 вересня 1988 року (т.зв. Болонська університетська хартія); Лісабонська декларація, 13 квітня 2007 року, Лімська декларація про академічні свободи і автономію ВНЗ (м. Ліма 10 вересня 1988 року); Всесвітня декларація про вищу освіту для 21 ст.: підходи та практичні заходи (прийнята Організацією об'єднаних націй з питань освіти, науки та культури, Париж, 9 жовтня 1998 року); Модельний закон про освіту (Постанова № 13-8 від 3 квітня 1999 р., прийнята на тринадцятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД); Модельний освітній кодекс для держав-учасниць СНД (Постанова № 27-12 від 16 листопада 2006 р., прийнята на двадцять сьомому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД), Хартія університетів України "Академічні свободи, університетська автономія та освіта" (ухвалена на Міжнародній конференції "Ольвійський форум -- 2009", Ялта, 12 червня 2009 року).

Розглянемо основні положення названих документів в контексті надання ВНЗ автономії. Хоча Болонська декларація [3] не акцентує окрему увагу на автономізації правового статусу університетів, про цей процес згадується двічі. З початку про автономію говорять як про передумову адаптації вищої освіти до сучасного стану розвитку суспільства. "Надзвичайно важливим є те, щоб незалежність та автономія університетів забезпечували постійну адаптацію систем вищої освіти і наукових досліджень відповідно до нових потреб, вимог суспільства та розвитку наукових знань". Інше згадування автономії має місце в останньому абзаці декларації. Міністри освіти 29 країн Західної і Центральної Європи, що підписали документ 19 червня 1999 р. визнали, що досягнення окреслених конвенцією цілей неможливе без визнання автономії університетів: "Ми беремо на себе зобов'язання досягнути окреслених вище цілей - в межах своєї компетенції та поважаючи відмінності у культурі, мові, національних освітніх системах, а також автономію університетів - з метою зміцнення європейської сфери вищої освіти."

Велику хартію університетів [4] вперше підписали 388 університетів у 1988 році, під час урочистостей із нагоди 900-річчя Болонського університету. Цей документ окреслює фундаментальні принципи, якими мають керуватися університети та інші ВНЗ, щоб забезпечити розвиток освіти та інноваційний рух у швидкозмінному світі. На сьогоднішній день до хартії долучився 721 ВНЗ з 79 країн світу, щороку їхня кількість зростає. Цілий ряд українських ВНЗ приєднались до Хартії, зокрема, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Львівський національний університет імені Івана Франка, Дніпропетровська державна фінансова академія, Міжнародний гуманітарний університет, Луцький національний технічний університет, Національний медичний університет ім. Богомольця, Національний університет харчових технологій, Одеська національна морська академія, Полтавський національний технічний університет ім. Кондратюка. За весь час існування Magna Charta Universitatum її підписали ректори 49 українських ВНЗ [5]. Хартія відносить до основних принципів університетського життя (1) самостійність університету та (2) свободу в дослідницькій і викладацькій діяльності. Відповідно до п. 1 цієї хартії університет є самостійною установою всередині суспільств із різною організацією, що є наслідком розходжень у географічній та історичній спадщині. Згідно з п. 3 свобода в дослідницькій і викладацькій діяльності є основним принципом університетського життя. Керівні органи й університети, кожний у рамках своєї компетентності, повинні гарантувати дотримання цієї фундаментальної вимоги.

Парламентська Асамблея Ради Європи також у своїх офіційних документах наголошує на необхідності забезпечення автономії ВНЗ на таких засадах:

- академічна свобода щодо досліджень передбачає свободу вираження і дій, свободу інформації, досліджень і розподілу знань без обмежень;

- інституційна університетська автономія має бути виявом незалежної прихильності традиційній і основній культурній та соціальній місії університету;

- порушення академічної свободи та університетської автономії завжди призводить до інтелектуального спаду і як наслідок - до соціальної та економічної стагнації;

- університети можуть понести високі витрати і втрати, якщо вони відмежуються від змінюваних потреб суспільства, які повинні обслуговувати, виховувати та розвивати [6].

Лісабонська декларація [7], що стала результатом обговорення на четвертому з'їзді Європейської університетської асоціації 29-31 березня 2005 р., а пізніше 13 квітня 2007 р. прийнята Радою Європейської університетської асоціації, також акцентує увагу на автономії статусу ВНЗ. Пункт 26 декларації закликає уряди запровадити принцип інституційної автономії, що включає академічну автономію (навчальні плани, програми, дослідження), фінансову автономію (бюджетне планування), організаційна автономія (структура університету) та кадрова автономія (відповідальність за наймання на роботу, виплату заробітної плати, просування по службі).

Істотний вплив на всесвітній рух автономізації університетів зробила Лімська декларація [8]. Початкова ідея декларації виникла на симпозіумі Всесвітньої університетської служби (ВУС), який відбувся у Нанті у 1984 році і на якому була розпочата робота ВУС "Академічна солідарність і співробітництво" під керівництвом спеціальної комісії. Організувавши міжнародний симпозіум у Мадриді у вересні 1986 року, комісія звернулася з проханням до Лангфреда Новака, теперішнього директора Голландського інститут прав людини, представити проект Декларації. Проект був розглянутий тричі перед тим, як у вересні 1988 року його затвердили Міжнародні загальні збори Всесвітньої університетської служби [9, с. 15].

Лімська декларація дає визначення академічної свободи та автономії, зокрема "академічна свобода" - це свобода членів академічної спільноти, особисто або колективно, у заняттях, розвитку і поширенні знань шляхом науково-дослідної роботи, вивчення, обговорення, документації, виготовлення, створення, навчання, викладання, писання. Під "автономією" Лімська декларація розуміє незалежність ВНЗ від держави та інших суспільних сил приймати рішення стосовно внутрішнього управління, фінансів, адміністрації і встановлювати власну поведінку у сфері освіти, науково-дослідної роботи, викладанні й інших пов'язаних з цим видами діяльності.

Ще одним документом, що формує вектор автономізації у сфері вищої освіти є Всесвітня декларація про вищу освіту для XXI ст.: підходи та практичні заходи [10]. Зокрема ст. 2 цієї декларації говорить: у відповідності з Рекомендацією про статус викладацьких кадрів закладів вищої освіти, що прийнята Генеральною конференцією ЮНЕСКО у листопаді 1997 р., ВНЗ, їх співробітники та студенти повинні…користуватись повною академічною свободою та автономією, що розуміються як комплекс прав та обов'язків, будучи при цьому повністю відповідальними та підзвітними перед суспільством. Таким чином документ виділяє два види свободи: (1) індивідуальна академічна свобода, що захищає окремого викладача, (2) інституційна академічна свобода, що захищає університет від втручання уряду, право, що стосується спільноти викладачів та освітньо-наукової установи в цілому.

Для вдосконалення управління та фінансування у сфері вищої освіти вищим НЗ повинна бути надана автономія в їх внутрішніх справах, однак така автономія повинна супроводжуватись чіткою та прозорою підзвітністю уряду, парламентам, учням і суспільству в цілому (ст. 13). З іншого боку на держави, включаючи уряди, парламенти та інші керівні органи покладається обов'язок створити та забезпечити такі умови, які необхідні для здійснення академічної свободи та інституційної автономії для того, щоб ВНЗ поряд з тими особами, які займаються вищою освітою та науковими дослідженнями, могли виконувати свої обов'язки по відношенню до суспільства.

Згідно з ч. 2 ст. 9 Модельного закону про освіту (Постанова № 13-8 від 3 квітня 1999 р., прийнята на тринадцятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД): основним принципом управління системами освіти в державах-учасницях є визнання всіма органами державної влади автономії освітніх установ і повага академічних свобод.

Наступний документ Хартія університетів України "Академічні свободи, університетська автономія та освіта" [9, с. 256-263] (коротка назва - Ольвійська хартія) також здійснив відчутний вплив на рух автономізації вищої освіти на національному рівні.

П. 1.3. ст. 1 вказаного документу, яка дає визначення основних дефініцій, під університетською автономією розуміє форму встановлення та повсякчасного досягнення академічних свобод, що визначається як необхідна ступінь незалежності університету:

у правоздатності вирішувати завдання розвитку особистості, суспільства;

від зовнішнього втручання (від держави та інших суспільних сил) приймати рішення стосовно внутрішньої організації та управління, розподілу фінансових ресурсів та генерування доходів, адміністрування і встановлення власної лінії поведінки (місії) у сфері освіти, науково-дослідної роботи, викладання й інших пов'язаних із цим видах діяльності.

Згідно з п. 3.8. Ольвійської Хартії університети закликають уряд визнати принципи університетської автономії, що підкріплює їх різноманітні місії, в тому числі:

- академічної автономії (навчальні плани, програми та наукові дослідження);

- фінансової автономії (виділення бюджету єдиною сумою);

- організаційної автономії (організаційна структура університетів);

- автономії в області кадрової політики (найм, заробітна плата та просування по службі) [9, с. 260-261].

Наведений перелік можна ще доповнити таким елементом автономії як автономія науково-дослідних процесів. Іноді до головних об'єктів реальної автономії університетів відносять: внутрішню організацію університету, процес прийняття управлінських рішень, механізми і процедури вибору ректора вузу; навчальні програми (офіційні навчальні програми мають регулюватися державою); підбір персоналу (академічного і неакадемічного); прийом студентів (сприяння доступу студентів до навчання на системному рівні; фінансові ресурси вузу, а також політика університету у формі видатків [11, с. 9].

Істотним кроком у процесі автономізації українських навчальних закладів став новий ЗУ "Про вищу освіту" [12], який визначає автономію ВНЗ як самостійність, незалежність і відповідальність ВНЗ у прийнятті рішень стосовно розвитку академічних свобод, організації освітнього процесу, наукових досліджень, внутрішнього управління, економічної та іншої діяльності, самостійного добору і розстановки кадрів у межах, встановлених цим Законом. З наведеної норми видно, що законодавець виділяє такі складові автономії ВНЗ: розвиток академічних свобод, організація освітнього процесу, наукова, економічна, кадрова автономія, автономія внутрішнього правління. Розглянемо зміст кожної із складових.

Під академічною автономією мається на увазі право викладачів та наукових співробітників розвивати свою галузь знань та виражати свої професійні погляди без побоювань щодо пригноблення або звільнення. Вона проявляється у свободі дослідження, в публікації їх результатів, у свободі вибору форми подачі матеріалу студентам. Ці права засновані на тезі про те, що успішне створення нових знань неможливе без відкритих та вільних досліджень в межах сфери спеціалізації вченого. Концепція академічної свободи припускає, що перебування на посаді залежить виключно від компетенції викладача і відповідності стандартам професійної чесності, а не від політичних, релігійних чи інших переконань, які можуть суперечити переконанням адміністрації. Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 1 ЗУ "Про вищу освіту" академічна свобода - це самостійність і незалежність учасників освітнього процесу під час провадження педагогічної, науково-педагогічної, наукової та/або інноваційної діяльності, що здійснюється на принципах свободи слова і творчості, поширення знань та інформації, проведення наукових досліджень і використання їх результатів та реалізується з урахуванням обмежень, встановлених законом. В першій половині ХХ ст. академічна свобода набула широкого визнання в більшості західних країн, однак порушення академічних прав збільшилось при появі тоталітаризму, наприклад, в Німеччині, Італії, Радянському Союзі.

Під автономією організації освітнього процесу розуміють право університету самостійно формувати навчальні плани за кожною спеціальністю, визначати їх зміст, обов'язкові та курси за вибором, критеріїв оцінки знань. Студенти повинні отримати свободу у виборі навчальних курсів як у межах одного факультету, так і в межах університету на засадах міждисциплінарності. Потрібно переглянути перелік предметів, які вивчаються в аспірантурі, та кандидатських іспитів, враховуючи потреби конкретних спеціальностей. До кола питань автономії організації процесу також включено питання співпраці ВНЗ з іншими науковими та науково-освітніми установами для забезпечення викладання дисциплін, яких немає в навчальному плані одного з надавачів освітніх послуг. Такі відносини повинні будуватись на цивільно-правових договірних засадах.

Під автономією науково-дослідних процесів розуміється створення профільних науково-дослідних структур, гнучких систем взаємодії навчальних та науково-дослідних структур кількох вищих НЗ тощо. Така взаємодія повинна відбуватись на договірних началах, що ще раз підкреслює значення приватного права у регулюванні відносин у сфері освіти.

Автономія у внутрішньому управлінні (інша назва структурно-адміністративна автономія або організаційна автономія) навчального закладу має істотний вплив на загальний цивільно-правовий статус ВНЗ. Її суть полягає в тому, що ВНЗ повинні самостійно визначатися зі створенням нових кафедр і відкриттям нових спеціальностей, кількістю студентів, яких приймають на навчання з урахуванням державного замовлення, встановлювати гнучкий взаємозв'язок між нормативною кількістю годин (навантаження на викладача) та ставками, визначати рівень повноважень аспірантури та докторантури, мати право взаємно визнавати дипломи інших університетів на підставі двосторонніх угод, присвоювати наукові ступені доктора філософії та доктора наук тощо. Організаційна автономія включає в себе можливість створювати, реорганізовувати та ліквідовувати структурні підрозділи, можливість створювати вчені ради, спеціалізовані вчені ради, студентські асоціації, органи самоврядування тощо.

До економічної автономії (інша назва фінансової) належить вирішення питань адміністрування та фінансового менеджменту, зокрема поширення різних форм залучення та розподілу коштів, здатність до самофінансування завдяки отримуваним коштам від фізичних та юридичних осіб у формі плати за навчання, можливість кредитування (боргового фінансування) і диверсифікації джерел надходження коштів, здатність ефективно володіти і користуватись земельними ділянками та будівлями, а також процедури і форми звітності. Така автономія надає ВНЗ можливість швидко і гнучко реагувати на потреби ринку.

Наступним елементом автономії ВНЗ є кадрова автономія, тобто можливість самостійного підбору педагогічного та науково-педагогічного персоналу, визначення заробітної плати та надбавок до неї, просування по службі, відповідальність за умови праці. Згідно з п. 7 ч. 3 ст. 34 ЗУ "Про вищу освіту" керівник ВНЗ призначає на посаду та звільняє з посади працівників. Слід зазначити, що це чи не єдина складова автономії, яка завжди не тільки проголошувалась на рівні нормативно-правових актів, але й фактично існувала ще за радянських часів.

Очевидно, деякі з наведених структурних елементів автономії перекриваються та взаємодоповнюють один одного. Крім того названі елементи не охоплюють всі аспекти автономії і можуть бути доповнені іншими. В умовах різного нормативно-правового поля, різних соціально-політичних умов, різного співвідношення впливу публічного та приватного права на відносини у сфері освіти можливі різні моделі автономії ВНЗ. Ректор Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, Павленко А.Ф., виділяє чотири моделі університетської автономії, залежно від ступеня втручання у цю сферу:

- державний контроль (здійснюється міністерством освіти чи профільним агентством -Малайзія);

- напівавтономія (контроль здійснюється міністерством освіти, профільним агентством, іншим уповноваженим статутним органом чи державною корпорацією - Нова Зеландія, Франція)

- напівзалежність (контроль здійснює статутний орган, благодійна чи неприбуткова організація, під наглядом міністерства освіти - Сінгапур);

- незалежність (контроль здійснює статутний орган, благодійна чи неприбуткова організація без втручання та контролю уряду, діяльність університету відповідає національній стратегії та може фінансуватись з державного бюджету - Австралія, Великобританія) [11, с. 12].

Досліджуючи моделі інституційної автономії ВНЗ, Кириллових А.А. виокремлює: модель мінімальної автономії, коли заклад виконує завдання засновника та не має права власної ініціативи на отримання додаткових фінансових ресурсів; модель часткової автономії - коли навчальний заклад виконує державні функції по наданню соціальних послуг, частково фінансується засновником з правом самостійно вступати у відносини цивільного обороту з метою отримання додаткових матеріальних ресурсів на забезпечення діяльності; модель повної автономії - за відсутності організаційно-майнової підлеглості між закладом й органом влади [13]. На сучасному етапі українські ВНЗ перебуває десь посередині між частковою та повною автономією.

На підставі викладеного можна зробити висновок, що принцип автономності є аксіомою, квінтесенцією вищої освіти, що закріплено на рівні декількох міжнародних та національних декларацій, конвенцій, хартій. До елементів автономії включають академічну, фінансову, організаційну, кадрову, науково-дослідну автономію. Зміни, що відбуваються на рівні законотворчого процесу та правозастосування в Україні, є позитивними, свідчать про збільшення сфери впливу приватного права та зменшення ваги публічного права у сфері вищої освіти. На нормативно-правовому рівні МОН відійшло від жорсткого патронату над ВНЗ, цивільному праву надано більшу роль. Загальними тенденціями розвитку вищої освіти та управління нею, відображені в освітньому законодавстві, є демократизація і децентралізація управління, розширення автономії ВНЗ з одночасним посиленням їх підзвітності і відповідальності перед суспільством, рух у бік ринкових моделей організації, управління і фінансування освіти.

Література:

1. Про Національну стратегію розвитку освіти в Україні на період до 2021 року: Указ Президента України від 25 червня 2013 р. № 344 // Урядовий кур'єр. - 2013. - № 155.

2. Ганіткевич Я. До відновлення в Україні університетської автономії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ntsh.org/univer_autonomy

3. The Bologna Declaration of 19 June 1999 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ehea.info/Uploads/about/BOLOGNA_DECLARATION1.pdf

4. Magna Charta Universitatum [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://cicic.ca/docs/bologna/Magna_Charta.en.pdf

5. Вузи України приєдналися до Великої хартії університетів [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://osvita.ua/vnz/news/23020/

6. Recommendation 1762 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (30/06/2006). Academic freedom and university autonomy [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta06/ERec1762.htm

7. Lisbon Declaration (2007) Europe's Universities Beyond 2010: Diversity With A Common Purpose [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.eua.be/fileadmin/user_upload/files/Lisbon_Convention/Lisbon_Declaration.pdf

8. The Declaration on Academic Freedom and Autonomy of Institutions of Higher Education [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ace.ucv.ro/pdf/lima.pdf

9. Академічні свободи, університетська автономія та освіта сталого розвитку. Мовою документів: Наукове видання. - Миколаїв: Вид-во Чорноморського державного університету ім. Петра Могили, 2009. - 288 с.

10. World Declaration on Higher Education for the Twenty-first Century: Vision and Action [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.unesco.org/education/educprog/wche/declaration_eng.htm

11. Павленко А. Університетська автономія в системі конкурентоспроможного розвитку вищої освіти // Університетська освіта. - 2001. - № 1. - С. 6-13.

12. Про вищу освіту: Закон України від 1 липня 2014 р. // Офіційний вісник України. - 2014. - № 63. - Ст. 1728.

13. Кирилловых А.А. Автономия вуза: баланс частных и публичных интересов / А.А. Кирилловых // Право и образование. 2010. - № 2.

Размещено на Allbest.ru