Удосконалення нормативно-правового забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні у відповідності до міжнародних норм і стандартів

Размещено на http://allbest.ru

2

Інститут законодавства Верховної Ради України

Удосконалення нормативно-правового забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні у відповідності до міжнародних норм і стандартів

Мищак Іван Миколайович

доктор історичних наук,

старший науковий співробітник,

завідувач інформаційно-аналітичного сектору

Одним з основних «стовпів» демократичного устрою західних держав є розширення доступу громадськості до державного управління, збільшення повноважень місцевих громад, створення належних умов для поліпшення якості власного життя якомога більшій кількості громадян шляхом участі в місцевому самоврядуванні. Місцеве самоврядування в цілому розглядається як найдієвіша форма суспільної активності, воно поширюється на всі верстви населення. Студентство та учнівська молодь традиційно належать до найактивніших складових суспільства. Крім участі в органах місцевого самоврядування за місцем проживання, вони активно розвивають і власне самоврядування на базі навчальних закладів, яке гарантоване й закріплене на рівні національного законодавства більшості демократичних держав.

Питання нормативно-правового забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні, як правило, розглядаються у загальному контексті реформування вітчизняної системи освіти. їх торкалися такі дослідники, як Т. Бондар, М. Згуровський, О. Корнієвський, В. Кремень, С. Ніколаєнко, Л. Шеїна та інші. Однак комплексного дослідження з питань забезпечення прав учнів та студентів на самоврядування досі не створено.

Метою статті є аналіз конституційно-правового забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні, внесення змін до нього, зумовлених міжнародними зобов'язаннями нашої держави.

В основі законодавства багатьох держав лежать міжнародні норми, вироблені й усталені у рамках Організації Об'єднаних Націй та її спеціалізованих інститутів, інших міжнародних організацій. Права учнів та студентів, як і права людини та громадянина в цілому, гарантовані Загальною декларацією прав людини, прийнятою і проголошеною в резолюції 217 A (III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року [1], Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня 1966 року [2] (Міжнародний пакт ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української РСР № 2148-VIII від 19 жовтня 1973 року) та ін. Крім того, вони додатково визначені в спеціальних документах, які гарантують права дітей, у тому числі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року [3]. Так, згідно зі ст. 15 Конвенції держави-учасниці визнають право дитини на свободу асоціацій і свободу мирних зборів.

Європейська спільнота намагається залучати громадян до самоврядування й виробляти в них навики самоуправління ще з дитячого віку. Відповідні положення й рекомендації розробляються, серед іншого, Комітетом Міністрів Ради Європи. Так, згідно з Додатком до Рекомендації № R (83) 4 Комітету міністрів Ради Європи «Про сприяння обізнаності про Європу в середніх школах» від 18 квітня 1983 року під час складання навчальних програм, серед іншого, рекомендується: давати молоді можливість брати активну участь, самим вирішувати та брати на себе відповідальність у шкільній громаді з метою підготовки до життя у вільному демократичному суспільстві; заохочувати учнів брати участь у позашкільній роботі на міжнародному рівні, наприклад у конкурсах, присвячених Європейському дню шкіл, клубах ЮНЕСКО та у Спільному проекті шкіл ЮНЕСКО, в організації європейських клубів у школах, підтримці листування і обмінів між школами, у візитах до європейських інституцій та заходах, пов'язаних із побратимством міст [4].

У свою чергу, відповідно до ст. 5 Додатку до Рекомендації № R (83) 13 Комітету Міністрів Ради Європи «Про роль середньої школи в підготовці молоді до життя» від 23 вересня 1983 року «атмосфера, програми і організація шкіл мають бути такими, щоб давати молодим людям змогу на практиці застосувати досягнення демократії. Де це доцільно, молоді треба давати можливість:

1. спільно з особами, що відповідають за їхню освіту, брати участь у прийнятті рішень, які потім оприлюднюються;

2. брати на себе відповідальність за самих себе, своїх товаришів, школу, сім'ю, своїх ровесників і свою громаду;

3. практикувати такі форми участі, як делегування і представництво;

4. входити до складу шкільних рад і неформальних учнівських груп [5]. Такі рекомендації беруться до уваги під час розроблення національних правових актів, тож учнівське самоврядування в Європі уже є самодостатнім та ефективним.

Отримавши певні навики роботи в органах учнівського самоврядування, студенти західних держав продовжують традиції самоврядування у вищих навчальних закладах, які мають багатовікову традицію демократичних прав та академічних свобод. Ця традиція упродовж останніх десятиліть набуває практичного закріплення на рівні спеціальних актів, розроблених і затверджених на з'їздах спільнот вищих навчальних закладів. Показовою в цьому плані є Лімська декларація «Про академічну свободу і автономію вищих навчальних закладів» від 10 вересня 1988 р., яка була затверджена на Міжнародних загальних зборах Всесвітньої університетської служби [6].

Відповідно до п. 10 Лімської декларації усі вищі навчальні заклади повинні гарантувати участь студентів у своїх органах управління, особисто або колективно, висловлювати думку щодо будь-яких національних або міжнародних питань, а згідно з п. 19 автономія вищих навчальних закладів повинна виконуватися демократичними засобами самоврядування, які включають активну участь усіх членів академічних спільнот. Права студентів у Європі гарантуються й численними документами у рамках Болонського процесу та формування Європейського простору вищої освіти.

З моменту проголошення незалежності Україна намагається утвердитися у світі як демократична, соціальна та правова держава. Відповідні принципи отримали практичне втілення у нормах вітчизняного законодавства, гарантовані ст. 1 Конституції України від 28 червня 1996 року. Згідно зі ст. 5 Основного Закону носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Крім того, статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Студентство є частиною народу України, а студентське самоврядування є складовою загального самоврядування як права громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому Україна адаптує національне законодавство до міжнародних норм і стандартів, передусім законодавства Європейського Союзу, вступ до якого є стратегічною метою нашої держави.

Поєднання державного управління і громадського самоврядування в освіті є одним з основних принципів освіти в нашій державі згідно із Законом України «Про освіту» [7]. Ст. 16 Закону до органів громадського самоврядування в освіті відносить загальні збори (конференцію) колективу навчального закладу; районну, міську, обласну конференції педагогічних працівників, з'їзд працівників освіти Автономної Республіки Крим; Всеукраїнський з'їзд працівників освіти. Разом із тим органи громадського самоврядування в освіті можуть об'єднувати учасників навчально-виховного процесу, спеціалістів певного професійного спрямування. Студенти та учні згідно з чинним законодавством, є учасниками навчального-виховного процесу, а отже, мають право входити до складу органів громадського самоврядування в освіті. Крім того, ст. 51 Закону України «Про освіту», яка визначає права вихованців, учнів, студентів, курсантів, слухачів, стажистів, клінічних ординаторів, аспірантів, докторантів, гарантує їхнє право особисто або через своїх представників брати участь у громадському самоврядуванні, в обговоренні, вирішенні питань удосконалення навчально-виховного процесу, науково-дослідної роботи, призначення стипендій, організації дозвілля, побуту тощо. Тобто, студенти та учні можуть певною мірою впливати на вироблення й реалізацію освітньої політики та діяльності навчальних закладів.

У свою чергу, згідно зі ст. 17 Закону України «Про освіту» самоврядування навчальних закладів передбачає їх право на:

ь самостійне планування роботи, вирішення питань навчально-виховної, науково-дослідної, методичної, економічної і фінансово-господарської діяльності;

ь участь у формуванні планів прийому учнів, студентів, слухачів з урахуванням державного контракту (замовлення) та угод підприємств, установ, організацій, громадян;

ь визначення змісту компонента освіти, що надається навчальним закладом понад визначений державою обсяг;

ь прийняття на роботу педагогічних, науково-педагогічних, інженерно-педагогічних та інших працівників, а також фахівців з інших держав, у тому числі за контрактами;

ь самостійне використання усіх видів асигнувань, затвердження структури і штатного розпису в межах встановленого фонду заробітної плати;

ь здійснення громадського контролю за організацією харчування, охорони здоров'я, охорони праці в навчальних закладах.

Таким чином, Закон України «Про освіту» надає учням та студентам певні права на самоуправління та участь у житті навчального закладу, прийняття рішень щодо організації навчально-виховного процесу, дозвілля тощо. Водночас головними недоліками норм Закону України «Про освіту» в частині учнівського та студентського самоврядування є те, що він не забезпечує незалежність учнівської та студентської спільноти від адміністрації навчального закладу, не містить гарантій матеріальної та фінансової незалежності органів учнівського та студентського самоврядування. Крім того, з урахуванням норм Закону України «Про освіту» розроблялися й численні підзаконні акти Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України, які також обмежували права органів учнівського та студентського самоврядування. Так, наприклад, відповідно до п. 50 Положення про державний вищий навчальний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 1996 року № 1074 [8], перелік питань, що належать до компетенції органів студентського самоврядування, погоджується з керівником вищого навчального закладу. Ця норма фактично перекреслює самостійний характер діяльності органів студентського самоврядування. Варто відзначити, що незважаючи на численні зміни в законодавстві й розширенні прав студентського самоврядування упродовж останніх років, вона й досі залишається чинною, хоча нині вже суперечить нормам Закону України «Про вищу освіту».

Ухвалення Закону України «Про загальну середню освіту» № 651-XIV від 13 травня 1999 року [9] не внесло помітних змін у діяльність органів учнівського самоврядування. Відповідно до Закону (ст. 36) до основних завдань органів управління системою загальної середньої освіти віднесено сприяння розвитку самоврядування у загальноосвітніх навчальних закладах, а органом громадського самоврядування загальноосвітнього навчального закладу є загальні збори (конференція) колективу загальноосвітнього навчального закладу (ст. 39). Характерно, що в Законі України «Про загальну середню освіту» взагалі немає норм, що гарантують права учнів (за винятком соціальних гарантій). Як наслідок, права учнів гарантуються підзаконними актами, зокрема Положенням про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 778 [10]. Відповідно до п. 74 Постанови учні (вихованці) закладу мають гарантоване державою право на участь в роботі органів громадського самоврядування закладу. Згідно з п. 90 Положення органом громадського самоврядування закладу є загальні збори (конференція) його колективу, на яких заслуховують звіт директора про здійснення керівництва закладом, розглядають питання навчально-виховної, методичної, економічної і фінансово-господарської діяльності закладу. Крім того, відповідно до п. 100 у закладі за рішенням загальних зборів (конференції) можуть створюватися і діяти рада закладу, учнівський комітет тощо. При цьому до складу ради закладу обов'язково обираються і учні (вихованці) школи II--III ступеня.

Удосконалення правової бази учнівського та студентського самоврядування в Україні пов'язане також і міжнародними зобов'язаннями нашої держави щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини. На її виконання розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2006 року № 229-р [11] схвалено Концепцію Загальнодержавної програми «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на 2006-2016 роки». її виконання дасть змогу забезпечити широку участь дітей у житті суспільства. Метою Програми є забезпечення оптимального функціонування цілісної системи захисту прав дітей в Україні відповідно до вимог Конвенції ООН про права дитини та з урахуванням цілей розвитку, проголошених Декларацією тисячоліття ООН, і стратегії Підсумкового документа Спеціальної сесії в інтересах дітей Генеральної Асамблеї ООН «Світ, сприятливий для дітей» [12]. Безпосередньо у рамках Програми передбачено розширення участі дітей у житті суспільства, забезпечення реалізації права дітей висловлювати свою думку, виховання навичок прийняття соціально мотивованих рішень тощо.

З урахуванням міжнародних норм у частині забезпечення студентського самоврядування розроблялися положення Закону України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року [13]. Однак більшість із них зазнали подальших змін саме в процесі адаптації українського законодавства до міжнародних стандартів. Такі зміни торкнулися передусім повноважень керівництва навчального закладу та прав студентів. Зокрема, згідно зі ст. 29 Закону управління вищим навчальним закладом здійснюється на основі принципів: автономії та самоврядування. Відповідно до ст. 32 Закону керівник вищого навчального закладу відраховує та поновлює на навчання осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі, за погодженням з органами студентського самоврядування (Абзац одинадцятий частини другої статті 32 із змінами, внесеними згідно із Законом № 1798-VI від 19.01.2010 р.). У свою чергу, відповідно до ст. 54 Закону України «Про вищу освіту» особи, які навчаються у вищих навчальних закладах, мають право на участь у діяльності органів громадського самоврядування вищого навчального закладу та факультетів, Вченої ради вищого навчального закладу та факультетів, органів студентського самоврядування; (Частину першу статті 54 доповнено новим абзацом згідно із Законом № 1798-VI від 19.01.2010 р.).

Отже, студентське самоврядування є важливою складовою управління вищим навчальним закладом. Так, до складу Вченої ради, яка є колегіальним органом вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, входять керівники органів студентського самоврядування вищого навчального закладу відповідно до квот, визначених у статуті вищого навчального закладу. При цьому не менш як 75 відсотків загальної чисельності її складу мають становити науково-педагогічні працівники вищого навчального закладу і не менш як 10 відсотків - виборні представники з числа осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі. Таке саме представництво від осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі, гарантується Законом і в складі вченої ради факультету.

Згідно зі ст. 37 Закону України «Про вищу освіту» вищим колегіальним органом громадського самоврядування вищого навчального закладу першого - четвертого рівня акредитації є загальні збори (конференція) трудового колективу, включаючи виборних представників з числа осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі. (ст. 37 із змінами, внесеними згідно із Законом № 1798-VI від 19.01.2010 р.). При цьому не менш як 75 відсотків загальної чисельності делегатів (членів) виборного органу повинні становити науково-педагогічні працівники вищого навчального закладу, які працюють у цьому вищому навчальному закладі на постійній основі, і не менш як 10 відсотків - виборні представники з числа осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі.

У свою чергу, ст. 38 «Студентське самоврядування» Закону України «Про вищу освіту» безпосередньо регламентує повноваження органів студентського самоврядування. Текст цієї статті також зазнав істотних змін у редакції Закону № 1798-VI від 19.01.2010 року).

Відповідно до частини третьої цієї статті органи студентського самоврядування:

ь приймають акти, що регламентують їхню організацію та діяльність; проводять організаційні, наукові, культурно-масові, спортивні, оздоровчі та інші заходи; сприяють працевлаштуванню осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі; розпоряджаються коштами та іншим майном, що знаходяться на їхньому балансі та банківських рахунках;

ь виконують інші функції.

Також за погодженням з органом студентського самоврядування у вищому навчальному закладі приймається рішення про:

ь відрахування осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі, та їх поновлення на навчання;

ь переведення осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі за державним замовленням, на навчання за контрактом за рахунок коштів фізичних та юридичних осіб;

ь переведення осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі за контрактом за рахунок коштів фізичних та юридичних осіб, на навчання за державним замовленням;

ь призначення заступника декана, проректора, які відповідають за роботу із студентами;

ь поселення осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі, в гуртожиток і виселення з гуртожитку;

ь затвердження рішень з питань студентських містечок та гуртожитків для проживання осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі.

Експерти, освітяни та студентські активісти неодноразово наголошували на необхідності розроблення спеціального закону, ухвалення якого дало б змогу заповнити ряд прогалин та подолати окремі суперечності в частині правового регламентування студентського самоврядування, що мають місце у чинних нормативно-правових актах.

Водночас такі правові прогалини можна подолати і шляхом ухвалення нового Закону України «Про вищу освіту», кілька проектів якого також обговорюються парламентаріями та експертами. У свою чергу, розроблені за участю громадськості законопроекти про студентське самоврядування також недостатньо опрацьовані. Зокрема, нині на Освітньому порталі для загального ознайомлення й обговорення розміщено проект Закону України «Про студентське самоврядування в Україні» [14]. Відповідно до ст. 17 цього законопроекту до компетенції студентського самоврядування відносяться лише питання соціально-побутового та культурного життя, а в питаннях організації навчального процесу у вищому навчальному закладі академічна громада має право дорадчого голосу.

Фактично така норма значно обмежує студентське самоврядування, позбавивши його реального впливу на організацію навчального процесу та забезпечення прав студентів. Такі права порушуються й положенням ст. 20, згідно з якою студентська рада зобов'язана звітувати про діяльність перед адміністрацією вищого навчального закладу та академічною громадою. Фінансова незалежність студентського самоврядування також виглядає досить сумнівною.

Так, згідно з частиною другою ст. 15 законопроекту «фінансовою основою студентського самоврядування являються кошти, перераховані керівником вищого навчального закладу на рахунок студентської ради у вигляді щорічних внесків, що дорівнюють сумі в розмірі 1 % від бюджету вищого навчального закладу. Кошти на рахунок студентської ради повинні бути перераховані до 1 вересня кожного року». Такий низький відсоток фінансування студентського самоврядування фактично позбавляє останнє можливості реалізовувати багато програм допомоги студентам.

При цьому відповідно до частини четвертої цієї ж статті «якщо на рахунку студентської ради на кінець навчального року залишаються невикористані кошти, адміністрація вищого навчального закладу в наступному навчальному році може зменшити разовий внесок на суму, що залишилась». Ця норма створює можливості для маніпуляцій та обмеження фінансування студентського самоврядування навіть у розмірі 1% від бюджету вищого навчального закладу. Законопроект містить і ряд інших суперечливих норм. Таким чином, правове забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні упродовж останніх років зазнало істотних змін та значною мірою було приведене у відповідність до міжнародних норм і стандартів. Міжнародні зобов'язання нашої держави щодо забезпечення незалежності й ефективності учнівського та студентського самоврядування більш послідовно були враховані під час внесення змін до Закону України «Про вищу освіту», що мали місце в 2010 році. освіта школа самоврядування україна

Однак і сьогодні головними проблемами залишаються залежність студентського самоврядування від адміністрації навчальних закладів та відсутність належної матеріальної і фінансової бази, що забезпечило б його повноцінну діяльність. Усунення зазначених недоліків можливе як шляхом подальшого удосконалення Закону України «Про вищу освіту», так і через ухвалення спеціального Закону України «Про студентське самоврядування в Україні». Такі ж самі проблеми стоять і перед учнівським самоврядуванням та потребують відповідного правового врегулювання.

Список використаних джерел

1. Загальна декларація прав людини, прийнята і проголошена в резолюції 217 A (III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995 015.

2. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня 1966 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995 042.

3. Конвенція про права дитини: Міжнародний документ від 20.11.1989 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/995 021.

4. Рекомендація № R(83)4 Комітету міністрів Ради Європи «Про сприяння обізнаності про Європу в середніх школах» : Міжнародний документ від 18.04.1983 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http: //zakon.rada. gov.ua/laws/show/994_732.

5. Рекомендація № R (83) 13 Комітету міністрів Ради Європи «Про роль середньої школи в підготовці молоді до життя» : Міжнародний документ від 23.09.1983 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994 733.

6. Лімська декларація «Про академічну свободу і автономію вищих навчальних закладів» [Електронний ресурс] // Асоціація університетів України. - Режим доступу: http://auu.kma.mk.ua/index.php?option=com content&view=article&id= 112&lang=en

7. Про освіту : Закон України від 23.05.1991 р. № 1060-XII // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 34. - Ст. 451.

8. Положення про державний вищий навчальний заклад : Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 1996 р. № 1074 (Із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ № 1487 від 13.08.1999 р.) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1074-96-п.

9. Про загальну середню освіту : Закон України від 13.05.1999 р. № 651-XIV [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/651-14.

10. Положення про загальноосвітній навчальний заклад: Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 р. № 778 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/778-2010-п.

11. Концепція Загальнодержавної програми «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на 2006-2016 роки»: Схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2006 р. № 229-р [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/229-2006-р.

12. Загальнодержавна програма «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини» на період до 2016 року : Затверджено Законом України від 05.03.2009 р. № 1065-VI http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1065-17.

13. Про вищу освіту : Закон України від 17.01.2002 р. № 2984-III // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 20. - Ст. 134.

14. Проект Закону України «Про студентське самоврядування в Україні» [Електронний ресурс] // Освітній портал. - Режим доступу: http://www.osvita.org.ua/student/samovr/pravo/pri.html.

Анотація

Удосконалення нормативно-правового забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні у відповідності до міжнародних норм і стандартів. Мищак Іван Миколайович - доктор історичних наук, старший науковий співробітник, завідувач інформаційно-аналітичного сектору Інституту законодавства Верховної Ради України.

У статті здійснено аналіз нормативно-правового забезпечення учнівського та студентського самоврядування в Україні. Встановлено, що удосконалення чинного законодавства здійснюється у відповідності до міжнародних зобов'язань нашої держави і покликане якнайширше забезпечити права учнів і студентів на самоврядування.

Ключові слова: учнівське самоврядування, студентське самоврядування, навчальний заклад, Закон України «Про освіту», Закон України «Про вищу освіту».

Аннотация

Усовершенствование нормативно-правового обеспечения ученического и студенческого самоуправления в Украине в соответствии с международными нормами и стандартами. Мищак И. Н.