Усиление дирижизма в управлении наукой, инновациями и высшим образованием в Соединенном Королевстве после "брексита"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Усиление дирижизма в управлении наукой, инновациями и высшим образованием в Соединенном Королевстве после “брексита”

Яник Андрей Александрович

кандидат технических наук

ведущий научный сотрудник, Институт социально-политических исследований РАН

Попова Светлана Михайловна

кандидат политических наук

ведущий научный сотрудник, Институт социально-политических исследований РАН

Аннотация

инновация образование дирижизм управление

Статья посвящена результатам очередного этапа мониторинга (2016-2017) новейших изменений в стратегии управления наукой, инновациями и высшим образованием в Соединенном Королевстве в их связи с последствиями референдума о выходе страны из состава Европейского союза. Особое внимание уделено рассмотрению стратегических документов и решений британского правительства, включая новый закон о высшем образовании и науке (апрель 2017). Проанализированы содержание и смысл происходящих концептуальных и организационных перемен, а также даны прогнозы возможных последствий. Для решения поставленных задач применялись общелогические методы научного исследования, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, гипотетико-дедуктивный, системный, структурно-функциональный подходы. Сделан вывод, что усиление курса на централизацию системы управления, ограничение академических свобод и методы дирижизма в развитии науки, инноваций и высшего образования связаны с нарастанием кризисных явлений в стране и неучтенных эффектов “брексита” Отмечено, что на текущий момент увеличение финансовых обязательств британского правительства перед академическим сообществом является, скорее, способом снятия политического напряжения, чем продуманной стратегией развития. Дальнейший мониторинг британского опыта позволит оценить эффективность нового курса с точки зрения его результативности и соответствия выбранных методов поставленным целям и задачам.

Ключевые слова: Высшее образование, Исследования и разработки, Научная политика, Экономика знаний, Соединенное Королевство, Европейский союз, Брексит, Индустриальная стратегия, Государственные инвестиции, Государственные расходы

Abstract

This article is dedicated to the results of the regular stage of monitoring (2016-2017) of the newest changes in the strategy of managing science, innovations, and higher education in the United Kingdom due to the referendum consequences on the country's exit from the European Union. Special attention is given to the examination of strategic documents and decisions of the British government, including the new law on higher education and science (April of 2017). The authors analyze the content and meaning of the current conceptual and organizational changes, as well as predict the possible consequences. A conclusion is made that intensification of the course towards centralization of management system, restriction of academic freedoms, and methods of dirigisme in the development of science, innovations, and higher education are associated with the escalation of crisis phenomena in the country and unaccounted “Brexit” effects. It is noted that at the present moment, the growing financial responsibilities of the British government before the academic community is a way of defusing the political tension, rather than the circumspect development strategy. Further monitoring of the British experience will allow assessing the efficiency of the new course from the perspective of its productivity and correspondence of the selected methods with the set goals and tasks.

Keywords:

Brexit, European Union, United Kingdom, Economy of knowledge, Science Policy, Research and development, Higher Education, Industrial Strategy, Government investment, Government spending

Британский референдум (июнь 2016) о выходе страны из состава Европейского союза (ЕС) дал старт переменам в стратегии государственного управления национальным сектором науки, инноваций и высшего образования. Несмотря на декларации преемственности курса , практические шаги правительства Терезы Мэй свидетельствуют о смене принципиальных подходов к разработке и реализации научно-инновационной и образовательной политики. Статья отражает результаты очередного этапа мониторинга (2016-2017) новейших изменений в стратегии управления высшим образованием, наукой и инновациями в Соединенном Королевстве, анализирует их содержание, смысл и возможные последствия с учетом эффектов “брексита”. Современный британский опыт представляет интерес для России с точки зрения оценки результативности методов, избранных правительством Т. Мэй в качестве инструмента для стимулирования развития ключевой сферы новой экономики - экономики знаний.

Рост централизации в управлении

Соединение ключевых функций в едином органе исполнительной власти является традиционной особенностью британской государственной системы управления научным, технологическим и инновационным развитием. И хотя британцы и без того считают свою страну одной из самых централизованных в мире , за недолгое время, прошедшее с момента голосования о выходе из состава ЕС, степень организационной консолидации структур управления социально-экономическим развитием в целом и сектором науки в частности, заметно повысилась.

Сразу после референдума было создано новое супер-министерство - Министерство предпринимательства, энергетики и индустриальной стратегии (Department for Business, Energy and Industrial Strategy - DBEIS), а также началась работа по реформированию действующей системы финансирования науки, высшего образования и инноваций. Одна из ключевых идей - объединение всех научных фондов, через которые традиционно осуществлялось бюджетное финансирование науки, а также Государственного агентства инноваций (Innovative UK) и Совета по финансированию высшего образования в Англии (Higher Education Funding Council for England - HEFCE) в единую административную структуру - Государственное агентство исследований и инноваций (UK Research and Innovation - UKRI).

Согласно позиции кабинета Т. Мэй, концентрация ключевых функций в рамках супер-министерства позволит правительству, опираясь на новую индустриальную стратегию, “обеспечить мощный рост экономики страны и равное экономическое развитие всех ее частей с учетом новых вызовов”, включая технологическую революцию, климатические изменения и необходимость перехода на возобновляемые источники энергии . В рамках такого подхода супер-министерство DBEIS объединило функции прежнего Министерства предпринимательства, инноваций и профессионального образования (Department for Business, Innovation & Skills - DBIS, в рамках которого до июля 2016 года было сосредоточено управление научным и инновационным развитием страны) и Министерства энергетики и климатических изменений (Department of Energy and Climate Change - DECC).

Характерно, что вопросы, связанные с политикой в области высшего и дополнительного образования, профессионально-технического обучения, с лета 2016 г. полностью переданы в Министерство образования (Department for Education - DfE) “для обеспечения всеобъемлющего и сквозного представления обо всем образовательном процессе в целом, а также оказания поддержки обучающимся на всех этапах - от начальных стадий до аспирантуры и работы по профессии” . Таким образом, деятельность государства по управлению развитием системы науки и высшего образования была окончательно разделена на отдельные “бизнес-процессы”, и этот факт получил организационное закрепление.

Анализ изменений в системе британского государственного администрирования показывает изменение отношения государства как управляющего субъекта к месту науки как объекта управления. Если образование в результате организационных перемен было выделено в самостоятельный “сквозной” процесс (от дошкольного обучения до повышения квалификации во время работы по профессии), то наука (научные исследования) стала всего лишь одним из многих элементов в общей “блок-схеме” управления развитием экономики.

Этот подход прослеживается и в новой индустриальной стратегии британского кабинета . Предполагается, что переход на новую стадию экономического развития будет зависеть от роста эффективности научных исследований (за счет оптимизации системы финансирования исследований и разработок) и повышения качества человеческого капитала (за счет расширения доступа британских граждан к системе высшего образования). Следовательно, реформы в этой сфере являются приоритетными для обеспечения реиндустриализации страны.

Доклад Нерса (2015) и Белая книга “Успех как экономика знаний” (2016)

Содержательной основой для перемен в сфере управления развитием науки, инноваций и высшего образования стали разработки независимой группы академических экспертов, представленные в форме т.н. “Доклада Нерса” (“Обзора Нерса”) (Nurse Review) и Белая книга британского правительства под названием “Успех как экономика знаний” (Success as a Knowledge Economy), которые были подготовлены еще до референдума о выходе Соединенного Королевства из ЕС.

Доклад был создан по поручению DBIS (2014) группой независимых экспертов под руководством бывшего главы Лондонского королевского общества (Royal Society), лауреата Нобелевской премии по физиологии и медицине (2001) сэра Пола Нерса (Nurse, Paul Maxime, род. 25 января 1940). Речь шла о разработке, основанной на международных сравнениях и фактах (evidence-based) системы рекомендаций по улучшению деятельности государственных научных фондов Соединенного Королевства.

Суть рекомендаций группы П. Нерса - обоснование необходимости создания новых структур в системе принятия стратегических решений с целью повышения согласованности действий правительства и научного сообщества, роста взаимопонимания политиков и ученых по поводу выбора “точек приложения усилий” для стимулирования развития науки и инноваций. В частности, П. Нерс предложил перейти от “свободного партнерства” государственных научных фондов, занятых аллокацией бюджетных ресурсов по отраслям знания, к их совместной деятельности в рамках более формального “вневедомственного” государственного органа (non-departmental public body). По его мнению, такая кооперация не является административным объединением, но позволит расширить возможности поддержки, прежде всего, междисциплинарных исследований для удовлетворения наиболее актуальных и комплексных (социетальных) потребностей общества и реагирования на чрезвычайные ситуации .

Что касается Белой книги, то она стала своего рода ответом правительства на заявления экспертов о том, что в Соединенном Королевстве также пришло время для нового этапа реформ системы высшего образования как следующего шага в развитии экономики знания.

Так, экспертные оценки показали, что с 1990 по 2013 гг. в стране удвоилось (с 19 % до 40 %) число молодых людей, получающих высшее образование. При этом рост доли лиц с высшим образованием среди занятых на 1 % в долгосрочной перспективе давал увеличение производительности труда на 0,5 %. Таким образом, в период с 1982 по 2005 гг. примерно 20 % экономического роста Соединенного Королевства стало прямым следствием повышения квалификации работников. Была также доказана корреляция между расширением возможностей получения высшего образования и общим экономическим ростом в современных условиях. В частности, по данным Соединенного Королевства, удвоение числа университетов на душу населения привело к росту душевого ВВП не менее чем на 4 процента .

В Белой книге, подготовленной по поручению королевы Елизаветы II, среди мер, которые по замыслу авторов, должны способствовать росту конкурентоспособности национальной системы науки и высшего образования, были предложены такие организационные изменения, как создание нового регулятора в форме т.н. проектного Офиса студентов (Office for Students - OfS) и нового главного распорядителя бюджетных средств в области высшего образования - агентства Research England (с ликвидацией прежнего HEFCE, а также консолидация системы государственных научных фондов и Государственного агентства инноваций (Innovative UK) .

Эти экспертные разработки были закреплены в новом законе Соединенного Королевства о высшем образовании и науке, который дал правовые механизмы для дальнейшего реформирования системы управления указанной сферой.

Законопроект о высшем образовании и науке (2016)

“Брексит” и его последствия оказали самое непосредственное влияние на прохождение и содержание нового закона о высшем образовании и науке. Законопроект был внесен британским правительством в парламент еще весной 2016 года с целью легитимации своих реформаторских (главным образом, организационных) идей.

Анализ документа показывает, что в его основу для описания изменений в сфере образования и науки и механизмов их регулирования были положены принципы и методы стратегического менеджмента. Фактически, законопроект рассматривал образование, науку и инновации как совокупность связанных бизнес-процессов в меняющейся макросреде, оставляя за кадром представления об этой сфере как о сложной экосистеме с собственными законами развития. При этом амбивалентность рекомендаций группы Нерса, позволила британскому правительству выбрать из них наиболее удобные для исполнительной власти решения (например, централизация механизмов распределения бюджетных расходов на науку), переложив на экспертное сообщество ответственность за такой выбор.

В условиях кризиса и роста неопределенности британское правительство де-факто решило отказаться от затратных и “медленных” демократических процедур поиска сложного баланса между интересами государственного менеджмента и интересами научно-преподавательского сообщества с его академическими свободами в пользу централизации полномочий по направлениям, внедрения методов риск-менеджмента и повышения степени автоматизации управления за счет квантификации процессов и внедрения огромного количества стандартизированных, “элементарных” методик реагирования.

Усиление дирижизма в управлении наукой, инновациями и высшим образованием обосновывается рядом очевидных (с точки зрения британского правительства) обстоятельств - в первую очередь, необходимостью резко повысить показатели инновационного развития. Несмотря на то, что до экономического кризиса 2008 г. был накоплен значительный инновационный потенциал (в течение 1995-2007 гг. основные фонды были практически удвоены), производство в стране увеличилось менее чем на 50 процентов . Кроме того, производительность труда в Соединенном Королевстве до сих пор не превышает средний уровень по ОЭСР и значительно ниже, чем во Франции, или ФРГ. При этом динамика изменения в стране этого показателя (ВВП за час труда по паритету покупательной способности в долларах США) носит, по большей части, отрицательный характер . Вдобавок, несмотря на статус “научной сверхдержавы”, Соединенному Королевству не удалось достичь и явного лидерства в Европе по эффективности инноваций. По состоянию на 2016 г. страна входила в группу так называемых инновационных последователей (Innovation Followers) с уровнем, близким к средним значениям по ЕС .

В таких условиях Комитет Палаты общин по науке и технологиям потребовал довести объемы государственных вложений в науку до 3 % от ВВП, поскольку многолетнее отставание Соединенного Королевства от развитых стран (1,7% от ВВП против 2,4 % в среднем по ЕС и 2,8 % в США) неминуемо приведет к потере страной статуса “научной сверхдержавы” .

Тогдашнее правительство Д. Кэмерона отреагировало оперативно: если в течение последних десяти лет расходы на науку сохранялись примерно на одном уровне (около 3,1-3,2 млрд. ф. ст. в год), то с 2016/17 финансового года были увеличены сразу более, чем на 65%. В результате совокупный научный бюджет Соединенного Королевства (Government's Science Budget) достиг 4,8 млрд. ф. ст. в год. А суммарный объем действующего трехлетнего бюджета на 2016/17 - 2019/20 фин. годы превысил 19,7 млрд. ф. ст.

При таком резвом увеличении расходов на науку правительству потребовался новый - более простой и эффективный - механизм их аллокации. Фактически, в первой половине 2016 г. была предпринята попытка быстрой “инвестиционной возгонки” сектора образования, науки и инноваций в надежде на скорый результат. В краткосрочной перспективе это решение, с учетом накопленных основных фондов, могло бы сработать, однако процесс изменения механизмов государственного управления наукой натолкнулся на неожиданные, не предусмотренные реформаторами, политические ограничения.

Влияние неучтенных эффектов “брексита” на изменения в политике

Референдум о выходе из ЕС не только изменил политическую повестку дня в Соединенном Королевстве, но и поставил большинство представителей академического сообщества перед новыми личными вызовами. Ключевой проблемой стал выбранный политический курс на изоляционизм . До этого момента, главным преимуществом Соединенного Королевства являлся максимально открытый характер экономики и научного сотрудничества.

По данным Института статистики ЮНЕСКО, в общих затратах Соединенного Королевства на исследования и разработки доля прямых государственных расходов не превышала 29 %, доля предпринимательского сектора - 46,5 %, доля благотворительных фондов - 5,5 %, а средства из иностранных источников стабильно давали около 19 %, что является одним из самых больших показателей среди развитых стран мира. Накануне “брексита” на Соединенное Королевство приходилось примерно 12% общего научного бюджета ЕС.

После июня 2016 года в действие вступили такие факторы, как прямая потеря средств европейских фондов для финансирования научных исследований; падение доли иностранных студентов за счет изменения визовой и миграционной политики; снижение числа иностранных исследователей и аспирантов; сокращение бюджета Государственного агентства инноваций (Innovate UK), которое ранее было главным катализатором развития исследований в бизнес-секторе .

Таким образом, попытки Соединенного Королевства “в одиночку” выбраться из кризисных процессов, охвативших Европейский союз, и повысить эффективность операционного управления экономическим развитием, в том числе, в секторе науки, инноваций и высшего образования, оказались резко диссонирующими со сложившимися традициями (политическими, экономическими, культурными) бытования академического сообщества и механизмами его воспроизводства и развития. Сохранение такого рассогласования ставит под сомнение саму возможность достижения глобального научного лидерства как основной цели реформ.

В качестве инструмента купирования нарастающих проблем новое правительство Т. Мэй выбрало финансовые обещания. Уже в августе 2016 г. были сделаны специальные заявления о казначейских гарантиях финансирования всех начатых международных научных проектов после окончательного выхода страны из ЕС. По оценкам самого Казначейства, финансовые гарантии по уже полученным грантам на научные исследования и сельскохозяйственные субсидии со стороны ЕС (до 2020) составят не менее 3,5 млрд. ф. ст. в год .

Кроме того, осенью 2016 года началась работа по корректировке законопроекта о высшем образовании и науке, а Казначейство объявило о намерении увеличить еще на 20 % государственные расходы на науку и инновации, дополнительно направив в период до 2020/21 финансового года 4,75 млрд. ф. ст. “для повышения общего научно-исследовательского потенциала и инновационного бизнеса, поддержку первоклассной британской научно-исследовательской базы и полного раскрытия ее потенциала” .

Помимо продолжения работ по консолидации государственных научных фондов в рамках вновь создаваемого Агентства исследований и инноваций (UKRI), в начале 2017 г. был создан новый Фонд проблем индустриальной стратегии (Industrial Strategy Challenge Fund - ISCF) (по аналогии с Управлением перспективных исследовательских проектов Министерства обороны США - DARPA) в целях расширения междисциплинарных связей между бизнесом и наукой, и, на этой основе, помогать определению актуальных вызовов (перечня ключевых проблем), которым должна заниматься британская наука .

Тема будущего британской науки стала важным элементом политической повестки дня, при этом произошли существенные изменения в языке реформаторского дискурса. Из лексикона DBEIS полностью исчез термин “государственные затраты” (government spending) на исследования и разработки, который был заменен термином “государственные инвестиции” (government investment) . Эта терминологическая деталь, несущественная на первый взгляд, спровоцировала новый поток дискуссий в научном сообществе, на этот раз по поводу перспектив развития неориентированных, или фундаментальных исследований (blue-skies research). Считается, что именно пионерские исследования такого рода, хотя и являются самыми рискованными с точки зрения возврата инвестиций, обеспечивают, в случае удачи, прорыв в соответствующей области знания . Научное сообщество хотело получить определенность в этом вопросе, поскольку DARPA - американский предшественник ISCF специализируется именно на прорывных фундаментальных исследованиях. Однако правительство ограничилось заверением, что ISCF будет управляться новым регулятором UKRI, а ресурсы будут распределяться в рамках процедуры “доказательного подтверждения” (evidence-based process) .

Новый Закон Соединенного Королевства о высшем образовании и науке (2017)

Новый закон Соединенного Королевства о высшем образовании и науке был окончательно принят в апреле 2017 г. с небольшими изменениями и дополнениями . Этот акт закрепил предусмотренные правительством организационно-управленческие решения и тем самым дал старт изменениям институционального ландшафта британской науки и системы высшего образования.

После принятия закона британские государственные научные фонды оказались лишены права самостоятельно производить исследовательский продукт, они потеряли статус советов (представительных органов ученых) и превратились в комитеты - административные структуры UKRI, хотя и с прежними названиями “по областям знания и направлениям исследований”. Это же касается Innovative UK и Research England.

Закон еще больше увеличил степень “присутствия государства в науке” и централизации управления. Так, теперь член Кабинета министров в ранге государственного секретаря (глава DBEIS, отвечающий за политический контроль его деятельности) вправе лично определять цели, размер и условия предоставления грантов для UKRI (в рамках согласованных с Казначейством объемов бюджетных ассигнований). Он также может давать UKRI обязательные указания, относительно механизмов аллокации ресурсов, или расходования средств по конкретным направлениям деятельности. При этом именно UKRI занимается как распределением целевых субсидий (например, блоковых грантов для университетов) на расширение возможностей проведения первоклассных исследований, так и распределением на конкурсной основе грантов для текущих научных исследований, т.е. в “одном окне” реализует двухканальную систему поддержки (dual support system ).

Кроме того, закон фактически изменил ранее сложившееся понимание “принципа Холдейна”, на котором была основана британская система управления наукой. Суть этого принципа традиционно определялась так: государство определяет объем расходов на науку, но не вмешивается в процесс распределения средств по конкретным проектам - это делают ученые самостоятельно в рамках утвержденных процедур. Однако ст. 103 нового закона зафиксировала заведомо редуцированную, слабую формулировку: “это принцип, согласно которому решения по отдельным научным предложениям следует принимать после оценки качества и потенциальных последствий влияния данных предложений” , что фактически лишает британское научное сообщество прежних свобод в аллокации ресурсов и, следовательно, в определении путей развития науки.

Поиск новых механизмов стратегического планирования

Представляется, что курс британского правительства на увеличение объемов финансирования науки является не столько продуманным вариантом новой научной политики в условиях “брексит”, сколько попыткой купировать негативные настроения в академическом сообществе страны в связи с возможным ограничением (разрывом) связей с Европейским научным пространством и расширением использования директивных методов управления наукой. Как показывает расчет, в случае реализации всех обещаний правительства, доля ВВП, направляемая на исследования и разработки, хотя и возрастет примерно на 0,1 %, но в итоге достигнет лишь 1,8 % от ВВП, хотя, согласно рекомендациям британской Палаты общин и ОЭСР, она должна составлять 3%.

Очевидно, что на данный момент декларируемые в качестве стратегических задачи повышения эффективности научных исследований и улучшения человеческого капитала, являются лишь тактическими средствами для увеличения темпов роста британской экономики с целью ее выживания и сохранения конкурентоспособности после “брексита”. При этом сама стратегия окончательно еще не сложилась и является предметом дискуссий. Так в январе 2017 г. в свет вышла “Зеленая книга” британского правительства (консультативный документ), содержащая стратегическую дорожную карту новой индустриализации страны, в которой была поставлена задача поддержки множественных моделей экономического развития в интересах регионов и граждан .

В современных условиях, когда одновременно реализуется множество разнонаправленных процессов и глобальных вызовов (изменение факторов внешней среды, технологическая революция, международный терроризм, новые социальные практики и средства связи, проблемы экономического роста и неравенства и пр.) традиционные подходы к планированию политик теряют свою эффективность. Понятно, что не обойтись без фиксации общих целей развития и наличия четко артикулируемого набора результатов деятельности. Проблема заключается в выявлении необходимой совокупности целей, поскольку это требует согласования противоречивых интересов множества акторов.

В рамках традиционного подхода противоречие может быть снято путем формирования согласованной модели желаемого будущего , которая служит основой для разработки соответствующих долгосрочных стратегий развития и политик по их реализации. Однако при таком подходе, главным выгодоприобретателем, как правило, оказываются органы государственной власти - субъекты реализации соответствующих политик, поскольку “утвержденная модель будущего” обычно хорошо коррелирует с бюрократическими метриками успеха. В качестве иллюстрации можно привести историю с оценкой эффективности реализации одной из конкретных целей: “Построение цифровой инфраструктуры мирового класса в любой части Соединенного Королевства”. Согласно выбранному министерством DBEIS показателю - “доля покрытия территории страны сетями передачи данных 4G”, составившему 98 %, цель была практически достигнута. Однако на практике возможность гражданина пользоваться сетями 4G не превысила 53 % времени суток. А по этому показателю Соединенное Королевство находится лишь на 54 месте в мире .

В процессе обсуждения “Зеленой книги” в треугольнике “власть - общество - бизнес” впервые было подчеркнуто, что содержанием стратегий государственного развития должны быть не столько формальные цели, задачи, возможные выгодоприобретатели и ребрендинг политики. В современном быстро меняющемся мире индустриальная стратегия (как и другие стратегии) должна стать интеллектуальной технологией , при помощи которой можно находить текущие ответы о том, какие аспекты индустриального развития необходимы, или сулят максимальные преимущества.

Еще одним выводом, полезным для рецепции в отечественной практике государственного управления, стало заключение о том, что правильно построенная индустриальная стратегия является, прежде всего, развернутым во времени способом анализа проблем и средством выбора доступных мер (в том числе усиливающих друг друга), чтобы добиться желаемых целей развития .

Такой подход нашел поддержку в парламенте: Палата общин поддержала общую идею правительства уйти от валовых показателей экономического роста и сосредоточится на методах экономического развития, работающих в интересах каждого члена социума. Правительству было, тем не менее, предложено отказаться от эволюционного, постепенного улучшения традиционных секторальных стратегий и сосредоточится на наборах конкретных миссий в интересах регионов и граждан. По существу, в данном конкретном случае, впервые была поставлена задача превращения индустриальной стратегии Соединенного Королевства из формального документа стратегического планирования в максимально практическую, проактивную и динамично развивающуюся платформу для борьбы с “провалами” экономического развития и обеспечения экономических выигрышей для всех.

Заключение

Референдум о выходе Соединенного Королевства из состава ЕС и приход к власти кабинета Т. Мэй с новыми планами реиндустриализации британской экономики внесли существенный элемент неопределенности в оценке темпов и ожидаемых результатов научно-инновационного развития страны. Формально, курс на увеличение общих объемов научного бюджета страны, расширение косвенных методов стимулирования инновационной деятельности малых и средних предприятий и более решительное “подталкивание” предпринимательского сектора к участию в исследованиях и разработках являются позитивными факторами для развития науки и сохранения уже накопленного инновационного потенциала. Однако необходимость адаптации социально-экономической системы страны к реалиям “пост-брексита”, как и концептуальное обновление ряда основополагающих стратегических документов, объективно увеличивают период времени, который потребуется Соединенному Королевству для того, чтобы войти в группу стран - инновационных лидеров.

Современная британская система государственного управления наукой традиционно соединяла в себе три элемента, взаимно уравновешивающих друг друга:

- сильный орган исполнительной власти, в рамках которого соединены функции разработки и реализации государственной научной политики;

- развитые механизмы внешнего, в первую очередь парламентского контроля эффективности деятельности организаций, финансирующих научные исследования;

- вовлечение научного сообщества в определение стратегических путей развития науки, прежде всего, через участие в аллокации ресурсов между различными исследовательскими направлениями.

Действия, предпринимаемые правительством Соединенного Королевства в период после референдума о выходе страны из состава Европейского союза, ведут к значительному изменению равновесия в этом “треугольнике” вследствие усиления влияния политиков и сокращения степени автономии научного сообщества.

Практическая реализация марксистской идеи о науке как непосредственной производительной силе в сочетании с внедрением в системе государственного управления методов, свойственных современному деловому администрированию (бизнес-менеджменту), привела к концептуальным изменениям в научной политике и пониманию роли государства в развитии науки. Представление о бюджетных средствах, направляемых на финансирование научного развития, как об инвестициях, целесообразность которых определяется их отдачей , породило соответствующие изменения в системе аудита эффективности этих расходов и, соответственно, в принципах оценки эффективности деятельности ученых

Принятие нового закона о высшем образовании и науке совпало по времени с началом 1 апреля 2017 г. нового 2017/18 финансового года. Таким образом, британская национальная система высшего образования, науки и инноваций вступила в финансовый год с новым механизмом государственного управления и обновленной стратегией индустриального развития. Переход к директивному, подчеркнуто “ручному” способу управления эффективностью научных исследований и новые динамические принципы стратегического планирования, носят революционный характер, но их отдаленные последствия, на данном этапе, оценить пока невозможно.

Принятие Соединенным Королевством нового закона о высшем образовании и науке, изменившего содержание и функции государственной политики в этой области, трансформация отношения к индустриальной стратегии от статичного документа к развивающемуся процессу, были вызваны объективными и не предусмотренными заранее внешними факторами политического характера. Британский пример внесения быстрых и драматических изменений в механизмы государственной образовательной, научной и инновационной политики является практическим свидетельством происходящих сегодня перемен в отношении смысла, целей и задач не только научной политики, но и стратегического планирования в целом.

Фактически в Соединенном Королевстве начат вынужденный масштабный эксперимент по отработке новых интеллектуальных технологий стратегического планирования и связанных с ними политик. Эта работа ведется на основе упрощения (“оптимизации”) и стандартизации функций государственного управления и одновременно - его прагматизации, повышении “адресности” (попытки “привязать” стратегические задачи к реальным проблемам регионов, сообществ и граждан).

Можно предположить, что на первом этапе речь будет идти о создании системы динамического индикативного планирования, которая позволит согласовать хотя бы внутри правительства цели развития сектора науки, инноваций и высшего образования. То, что такое согласование остро необходимо, подтверждает ситуация с британскими университетами, десять из которых стабильно входят в Топ-50 лучших вузов мирового класса. На сегодняшний день стремление Министерства образования и университетов достичь поставленных целей по увеличению присутствия Соединенного Королевства на международном рынке образовательных услуг пришла в противоречие с задачами правительства по формированию заградительной миграционной политики после “брексита”.

Дальнейший мониторинг британского опыта (на текущий момент отсутствуют даже промежуточные результаты происходящих перемен) позволит оценить эффективность нового курса с точки зрения его продуктивности и соответствия выбранных методов поставленным целям и задачам.

Библиография

1. Clark G. New ministerial team to develop industrial strategy. 01 August 2016. URL: https://www.gov.uk/government/speeches/new-ministerial-team-to-develop-industrial-strategy (дата обращения: 02.10.2017).

2. Building Our Industrial Strategy. Green Paper. HM Government, January 2017. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/611705/building-our-industrial-strategy-green-paper.pdf (дата обращения: 02.10.2017).

3. May T. Machinery of Government Changes: Written statement. HCWS94. Jul 18. 2016. URL: http://www.parliament.uk/business/publications/written-questions-answers-statements/written-statement/Commons/2016-07-18/HCWS94 (дата обращения: 02.10.2017)

4. Williams-Grut O. Robotics, artificial intelligence, and 5G are at the heart of Theresa May's new industrial strategy // Business Insider. Jan. 23. 2017. URL: http://www.businessinsider.com/theresa-mays-industrial-strategy-robotics-ai-and-other-rd-central-2017-1 (дата обращения: 02.10.2017).

5. Ensuring a successful UK research endeavour: A Review of the UK Research Councils by Paul Nurse. 2015. 19 Nov. - 36 p. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/478125/BIS-15-625-ensuring-a-successful-UK-research-endeavour.pdf (дата обращения: 02.10.2017).

6. Ensuring a successful UK research endeavour: A Review of the UK Research Councils by Paul Nurse - Consultation and Evidence Gathering. 2015. 19 Nov. - 24 p. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/477930/BIS-15-633-ensuring-a-successful-UK-research-endeavour-consultation-and-evidence.pdf (дата обращения: 02.10.2017).

7. Nurse review of research councils: recommendations. URL: https://www.gov.uk/government/publications/nurse-review-of-research-councils-recommendations (дата обращения: 02.10.2017).

8. The relationship between graduates and economic growth across countries. BIS Research Paper № 110. August 2013. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/229492/bis-13-858-relationship-between-graduates-and-economic-growth-across-countries.pdf (дата обращения: 02.10.2017).

9. Valero A., Reenen J. Van. The Economic Impact of Universities: Evidence from Across the Globe. London School of Economics, Centre for Economic Performance. April 2016. URL: http://www.nber.org/papers/w22501 (дата обращения: 02.10.2017).

10. Success as a Knowledge Economy: Teaching Excellence, Social Mobility and Student Choice. Presented to Parliament by the Secretary of State for Business, Innovation and Skills by Command of Her Majesty, May 2016. URL: https://www.gov.uk/government/publications/higher-education-success-as-a-knowledge-economy-white-paper (дата обращения: 02.10.2017).

11. Higher Education and Research Bill 2016. URL: https://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2016-2017/0004/cbill_2016-20170004_en_1.htm (дата обращения: 02.10.2017).

12. Лавровский Б.Л., Мурзов И.А., Лузин Р.С. Инновации как фактор европейской экономической динамики (эмпирический анализ) // Пространственная экономика. 2015. № 2. С. 86-102.

13. OECD Compendium of Productivity Indicators 2017. Paris: OECD Publishing, 2017. URL: http://www.oecd.org/std/oecd-compendium-of-productivity-indicators-22252126.htm (дата обращения: 02.10.2017).

14. European Commission. European Innovation Scoreboard 2016. European Union, 2016. URL: http://ec.europa.eu/docsroom/documents/17822 (дата обращения: 02.10.2017).

15. Knapton S. Britain risks losing 'science superpower' status due to lack of cash, warn MPs // The Telegraph. 2015. 09 November. URL: http://www.telegraph.co.uk/news/science/science-news/11982679/Britain-risks-losing-science-superpower-status-due-to-lack-of-cash-warn-MPs.html (дата обращения: 02.10.2017).

16. Willetts D. Our universities and research centres are thriving. Brexit threatens them // The Guardian. 2016. October 16. URL: https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/oct/16/university-funding-brexit-eu-freedom-of-movement (дата обращения: 02.10.2017).

17. Kingman J. Post-Brexit industrial strategy must have science at its heart // The Financial Times. 2016. July 31.

18. Lambert R. A UK industrial strategy should build on experience // The Financial Times. 2016. August 9.

19. Cressey D. Leading scientists clash over sweeping UK research reforms // Nature News. 2016. October 13.

20. Brexit: Government guarantee for post-EU funds // The BBC News. 2016. August 13. URL: http://www.bbc.com/news/uk-politics-37060430 (дата обращения: 02.10.2017).

21. Khomami N. Philip Hammond told to extend UK guarantees on EU grants // The Guardian. 2016. August 13. URL: https://www.theguardian.com/politics/2016/aug/13/philip-hammond-treasury-eu-grants-investment-fund-projects (дата обращения: 02.10.2017).

22. Autumn Statement 2016. HM Treasury. 23 November 2016. URL: https://www.gov.uk/government/publications/autumn-statement-2016-documents/autumn-statement-2016 (дата обращения: 02.10.2017).

23. First Industrial Strategy Challenge Fund engagement begins / Press release. 16 January 2017. URL: https://www.gov.uk/government/news/first-industrial-strategy-challenge-fund-engagement-begins (дата обращения: 02.10.2017).

24. PM announces plans to secure UK's long-term commitment to research & innovation and first steps in ambitious. Dept. for BEIS. URL: https://twitter.com/beisgovuk/status/800668390289391616 (дата обращения: 02.10.2017).

25. Braben D.W. Pioneering Research: A Risk Worth Taking. Hoboken (NJ): Wiley-InterScience, 2004. - 198 p.

26. Gibney E. UK scientists excited by surprise Ј2-billion government windfall // Nature. 2016. Vol. 540. № 7631. P. 16-17.

27. Higher Education and Research Act 2017. 27th April 2017. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2017/29/contents/enacted (дата обращения: 02.10.2017).

28. Hughes A., Kitson M., Bullock A., Milner I. The Dual Funding Structure for Research in the UK: Research Council and Funding Council Allocation Methods and the Pathways to Impact of UK Academics. A Report from the Centre for Business Research (CBR) and the UK Innovation Research Centre (UK~IRC) to the Department for Business, Innovation and Skills. London, 2013. - 142 p.+ xxiv p. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/181652/bis-13-545-dual-funding-structure-for-research-in-the-uk-research-council-and-funding-council-allocation-methods-and-the_pathways-to-impact-of-uk-academics.pdf (дата обращения: 02.10.2017).

29. Connected Future. The National Infrastructure Commission, December 2016. URL: https://www.gov.uk/government/publications/connected-future (дата обращения: 02.10.2017).

30. House of Commons. Business, Energy and Industrial Strategy Committee. Industrial Strategy: First Review. Second Report of Session 2016-17. HC 616. Published on 3 March 2017. URL: https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmbeis/616/616.pdf (дата обращения: 02.10.2017).

31. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2. Т. 46. Ч. II. М.: Политиздат, 1969. С. 215

32. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2. Т. 47. М.: Политиздат, 1973. С. 555-556.

33. Leverage from public funding of science and research. DBIS, 2013. - 63 p. URL: http://www.rcuk.ac.uk/documents/documents/leveragereport-pdf/ (дата обращения: 02.10.2017)/

34. Wilsdon J., Flanagan K., Westlake S. What will an extra Ј4.7 billion do for UK science and innovation? // The Guardian. 2016. Nov 24. URL: https://www.theguardian.com/science/political-science/2016/nov/24/autumn-statement-what-will-an-extra-47-billion-do-for-uk-science-and-innovation (дата обращения: 02.10.2017).

Размещено на Allbest.ru