Реализация проектов инициативного бюджетирования: практика информационного сопровождения

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Реализация проектов инициативного бюджетирования: практика информационного сопровождения

Красильщиков Г.Г.,

Троицкая Е.А.,

Марасанова И.В.

Аннотация

Цель. Разработка и апробация эффективных каналов коммуникации для привлечения граждан к участию в конкурсе проектов инициативного бюджетирования.

Методы. В качестве теоретико-методологической основы исследования используются концепция партисипаторного бюджетирования, модель коммуникаций «диффузия инноваций» и система планирования и оценки PR-программ RACE. Кроме того, в работе применялись специальные методы: case study, анализ статистических данных, нормативный метод.

Результаты. Для привлечения граждан к участию в конкурсе проектов инициативного бюджетирования было предложено управленческое решение, которое заключалось в разработке и апробации нескольких каналов коммуникации. В качестве основного канала был создан сайт «Пермский край. Инициативный бюджет» (иницативный-бюджет.рф). Кроме того, были апробированы такие формы, как проведение установочных семинаров для граждан и муниципальных служащих, создание образовательной программы в системе дистанционного обучения «Brainoom», сопровождение собраний жителей при подаче заявок на конкурс проектов инициативного бюджетирования, консультации по телефону и электронной почте.

Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в разработке и успешной реализации модели привлечения образовательной организации для информационного сопровождения конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, гражданское участие, инициативное бюджетирование, решение вопросов местного значения

канал коммуникации конкурс инициативное бюджетирование

Создание эффективного диалога между властью и обществом, расширение участия граждан в управлении и решении вопросов местного значения - необходимые условия для формирования современного демократического государства. Связующим звеном между гражданами и государством является местное самоуправление. Оно, с одной стороны, тесно связано с социально-экономическим и общественно-политическим становлением и развитием региона и государства в целом, а с другой - наиболее близко к населению, призвано решать проблему привлечения общественности к управлению государством, необходимо для формирования гражданского общества. На местном уровне развиваются различные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Такие формы, как местный референдум, сход граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива и др. закреплены в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, законодатель в статьях 27 и 56 указывает на два инструмента привлечения средств для решения вопросов местного значения: территориальное общественное самоуправление и средства самообложения граждан. Однако в последние годы активно развивается еще один, весьма перспективный, инструмент - инициативное бюджетирование - который пока не получил законодательного закрепления на федеральном уровне.

В данной работе под инициативным бюджетированием мы понимаем форму участия жителей в решении вопросов местного значения посредством определения направлений расходования бюджетных средств. Суть инициативного бюджетирования в том, что граждане участвуют в выборе приоритетных проектов, на которые должны быть израсходованы бюджетные средства. Но на этом участие граждан не заканчивается. Заметна их роль в составлении заявки, выполнении самих проектов и в последующем контроле за тем, как они реализуются.

Инициативное, или партисипаторное бюджетирование широко распространено в мировой практике. Впервые подобный инструмент был предложен в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри. Сегодня до 20 % средств городского бюджета распределяется с участием граждан. Большое значение имеет социальный эффект - благодаря инициативам жителей доля бюджетных расходов на образование и здравоохранение выросла за это время до 40 % [1], удалось улучшить жизнь самых нуждающихся слоев населения и инфраструктуру в беднейших районах.

В литературе можно встретить исследования, посвященные практике партисипаторного бюджетирования в самых разных частях мира: Западной [2] и Восточной [3-4] Европе, США [5-6], Латинской Америке [7-8], Азии [9- 10] и России [11-12].

История инициативного бюджетирования в России началась в 2007 году. За эти годы сложилось несколько практик инициативного бюджетирования: программа поддержки местных инициатив Всемирного Банка (Республики Северная Осетия-Алания, Башкортостан, Еврейская автономная область, Ставропольский, Хабаровский края, Кировская, Нижегородская, Тверская области), проект «Народный бюджет» (Тульская область), «Народная инициатива» (Иркутская область), проект «Партиципаторное бюджетирование» центра «Res Publica» европейского университета в Санкт-Петербурге при поддержке Комитета гражданских инициатив (г. Череповец Вологодской области и г. Сосновый Бор Ленинградской области и др.).

Как уже отмечалось выше, инициативное бюджетирование как форма участия населения в решении вопросов местного значения не определено законодательно, но нашло отражение в ряде подзаконных актов. Так, приказом Минфина России от 22.09.2015 № 145н утверждены методические рекомендации по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме. Согласно этому документу проекты инициативного бюджетирования направлены на решение вопросов местного значения при непосредственном участии граждан. Развитие практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации ставится одной из задач подпрограммы «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [13].

Актуальность и значимость инициативного бюджетирования в России подтверждается интересом к данной теме целого ряда отечественных ученых-исследователей. Так, В. Вагин, Н. Гаврилова, Н. Шаповалова [14-15], Е. Колесник [16], О. Сивинцева и К. Будник [17], А. Чулков [18] изучают российский опыт инициативного бюджетирования, практики, складывающиеся в различных регионах, делают заключения об особенностях, первых результатах и перспективах развития этой формы прямого участия граждан в процессе распределения части местного бюджета.

Отдельно стоит отметить Пермский край - на сегодняшний день это единственный регион в России, в котором инициативное бюджетирование реализуется не в порядке эксперимента, не на основе подзаконных нормативных актов, а регулируется нормами Закона Пермского края от 02.06.2016 № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае». В регионе была выстроена эффективная система информационного сопровождения конкурса проектов инициативного бюджетирования. Связующим звеном между Министерством территориального развития Пермского края (является организатором конкурса), органами местного самоуправления и населением муниципальных образований выступил Пермский государственный национальный исследовательский университет (ПГНИУ). Таким образом, в регионе была реализована модель привлечения образовательной организации для информационного сопровождения государственного проекта. Вопросы разработки и апробации эффективных каналов коммуникации для привлечения граждан к участию в конкурсе проектов инициативного бюджетирования находятся в центре внимания авторов настоящей статьи.

Теоретико-методологическая основа исследования является комплексной и представлена концепцией партисипаторного бюджетирования, моделью коммуникаций «диффузия инноваций» и формулой RACE в рамках жизненного цикла коммуникационного проекта.

Концепция партисипаторного бюджетирования позволяет рассматривать жителей муниципальных образований в качестве не только потребителей государственных и муниципальных услуг, но и их сопроизводителей, активно участвующих в решении вопросов местного значения: от выявления социально-значимой проблемы до ее решения, используя механизмы межбюджетных трансфертов и контроля за качеством исполнения проекта. В результате формируется реальный механизм участия населения в осуществлении местного самоуправления в городских и сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах.

Модель коммуникации «диффузия инноваций» по Э. Роджерсу определяет инновацию как то, что «передается через определенные каналы во времени и распространяется среди членов социальной группы» [19]. Данная теория включает в себя и понятие взаимодействия различных социальных групп, обменивающихся информацией. Э. Родджерс выделяет индивиды-узлы и индивиды-связи. Первые, будучи членами одной группы, коммуникативно соединяют ее с другой. Применительно к инициативному бюджетированию можно выделить два индивид-узла - это муниципальные служащие, ответственные за подачу проектов на конкурс проектов инициативного бюджетирования, а в случае победы - за его реализацию, а также представители инициативных групп граждан, ответственные за проведение собраний жителей, на которых принимается решение об участии проекта в конкурсе, и подготовку заявки для участия в муниципальном конкурсе. Индивиды-связи сами по себе не являются членами ни одной из коммуникативных групп, но осуществляют коммуникацию между ними. В нашем случае к индивидам-связям относятся организации, занимающиеся обучением, консультированием инициативных групп граждан, муниципальных служащих по вопросам инициативного бюджетирования, т.е. Пермский государственный национальный исследовательский университет и его партнеры.

В системе планирования и оценки PR-программ RACE, концепция которой разрабатывалась в работе С. Катлипа, А. Сентера и Г. Брума [20], выражены способ и направление действий для достижения целевого (стратегического) результата, а также предложена последовательность этих действий: research (исследование), action (действие), communication (общение), evaluation (оценка).

Основу источниковой базы исследования составляют нормативно-правовые документы, регулирующие проведение конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае. Это, прежде всего, закон Пермского края от 02.06.2016 № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае» (с изм.), постановление Правительства Пермского края от 10.01.2017 № 6-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края на софинансирование проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае и Порядка проведения конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования краевой конкурсной комиссией инициативного бюджетирования». Согласно нормативным правовым актам, конкурс проектов инициативного бюджетирования состоит из муниципального и краевого этапов. На муниципальном этапе инициативные граждане готовят проекты, которые затем обсуждаются и отбираются на собраниях жителей, а затем подаются в муниципальные комиссии. Муниципальная комиссия осуществляет конкурсный отбор проектов инициативного бюджетирования в соответствии с порядком, установленным муниципальным правовым актом, и выбирает проекты, которые будут направлены на краевой этап конкурса. На этом этапе отбор проектов осуществляет краевая комиссия, состав которой формирует Министерство территориального развития Пермского края. В нее входят депутаты Законодательного Собрания Пермского края, представители Правительства Пермского края, общественных организаций, эксперты. Именно они коллегиально рассматривают проекты и определяют победителей.

В рамках исследовательского этапа (research) были проанализированы результаты первого конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае, который прошел весной 2017 года. На него были поданы 462 проекта, из них 142 проектов, или 30,7 % были отклонены по формальным причинам (из-за несоответствия правилам, установленным в нормативных правовых документах). Осенью того же года состоялся второй конкурс, по итогам которого распределялись субсидии проектам-победителям на 2018 год. Столь сжатые сроки проведения второго конкурса, а также большое количество проектов, не допущенных до участия в первом конкурсе, требовали системной работы по информированию и консультированию инициативных групп граждан и муниципальных служащих в области инициативного бюджетирования (от подготовки собрания жителей до представления проекта на краевую конкурсную комиссию) с целью повышения качества проектов и расширения географии участников конкурса. В рамках конкурса 2018 года в качестве индивида-связи был создан проектный офис при Пермском государственном национальном исследовательском университете. Перед проектным офисом стояла задача разработать стратегию информационного сопровождения в условиях ограниченного срока выполнения (3 месяца) и масштаба (все муниципальные образования Пермского края) конкурса проектов инициативного бюджетирования. Исходя из данных условий было принято управленческое решение, которое позволило существенно упростить логистику и увеличить скорость коммуникации - привлечь партнеров из числа общественных и образовательных организаций муниципальных образований Пермского края для оказания помощи в информационном сопровождении проекта.

В рамках второго этапа реализации проекта (action) проектный офис разработал план информационного сопровождения проекта. В первую очередь были созданы информационные продукты, главным из которых стал сайт «Пермский край. Инициативный бюджет» (иницативный-бюджет.рф).

Сайт состоит из четырех блоков: информационного, образовательного, блока партнеров и блока мониторинга.

Информационный блок разделен на «Заявки» и «Новости». На странице «Заявки» были выложены тексты заявок, которые обсуждались на собраниях жителей с участием консультантов проектного офиса ПГНИУ. В обязанности консультантов входило непосредственное участие в собраниях жителей при обсуждении предполагаемых проектов инициативного бюджетирования и формировании инициативных групп; контроль за выбором проектов большинством голосов присутствовавших жителей; предотвращение фактов давления на участников собраний со стороны представителей органов местного самоуправления; оперативное представление администратору сайта информации, фотоматериалов для наполнения страниц информационного блока. Следующий шаг актуализации контента - возможность отследить движение заявки. На сайте предусмотрена возможность выбрать уровень (статус) заявки. Всего их 4: собрание жителей; муниципальная конкурсная комиссия; краевая конкурсная комиссия; победитель. Изменение статуса отслеживалось администратором сайта и актуализировалось на основе официальных документов муниципалитетов (протоколов заседаний муниципальных комиссий), Министерства территориального развития Пермского края (протоколов заседаний краевой комиссии) и правительственных документов (постановление Правительства Пермского края от 28.12.2017 № 1073-п «О распределении субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование проектов инициативного бюджетирования»). Для удобства работы с контентом страницы «Заявки» были предложены следующие маркеры: «Тема заявки», Муниципальное образование», «Группа участников», «Уровень заявки». Они позволили пользователям сайта осуществлять быстрый поиск необходимой информации.

Создание контента страницы «Новости» осуществлялось в оперативном режиме, что позволило инициативным группам граждан городских и сельских поселений использовать ссылки на эту страницу в заявке в качестве подтверждения освещения информации о проекте в СМИ (является одним из критериев оценки проектов), а проектному офису ПГНИУ создать уникальные новостной и фото-архивы. Всего на сайте за август-сентябрь и начало октября 2017 года были выложены 101 новость о проведении обучающих семинаров и собраний жителей муниципальных образований Пермского края. В среднем на сайт выкладывалось от 2 до 4 фотографий с одного мероприятия.

Образовательный блок сайта представлен программами обучающих семинаров, разработанными для двух целевых групп: жителей муниципальных образований и муниципальных служащих. При обучении первой группы акцент делался на получении базовых знаний и навыков в сфере инициативного бюджетирования и проектной деятельности, второй группы - компетенций по сопровождению проектов инициативного бюджетирования, проведению конкурсного отбора проектов на муниципальном уровне. Обучающие семинары были размещены в системе дистанционного обучения «Brainoom» (brainoom.com) и были доступны всем желающим после прохождения регистрации.

Программа каждого обучающего семинара рассчитана на 3 академических часа занятий в асинхронном режиме и включает в себя следующие разделы:

· Модуль 1. Несколько слов об инициативном бюджетировании.

· Модуль 2. Основные правила написания заявки / проекта.

· Модуль 3. «Как правильно оформить заявку /проект.

· Учебно-методические материалы, которые содержат не только статьи, нормативные правовые акты в области инициативного бюджетирования, но и презентационные материалы, методические разработки проектного офиса ПГНИУ, помогающие инициативным группам граждан и муниципальным служащим на разных этапах подготовки проекта. По итогам обучения при успешном прохождении тестирования обучающийся получал именной электронный сертификат. Всего в семинарах приняли участие свыше 250 человек, распределение между целевыми группами примерно 60 на 40 в пользу жителей.

Непосредственно на этапе реализации проекта (communication) был проведен ряд мероприятий по информационной поддержке сайта как ключевого канала коммуникации:

· разработан баннер сайта, который был размещен на 128 сайтах муниципальных образований Пермского края. Быстрое размещение баннеров на большом количестве сайтов стало возможным благодаря обращению к разработчикам Портала муниципальных образований Пермского края (http://permarea.ru), обеспечивающего органы местного самоуправления комплектом web-сайтов на единой программно-информационной платформе. С главами районов и поселений, сайты которых находятся на других платформах, взаимодействие выстраивалось посредством направления в их адрес писем с просьбой разместить баннер на официальных ресурсах возглавляемых ими муниципальных образований края;

· в 46 городских округах и муниципальных районах Пермского края были проведены установочные семинары, на которых подробно разъяснялось, как использовать возможности сайта «Пермский край. Инициативный бюджет» при подготовке проектов инициативного бюджетирования. В ходе семинаров были проанализированы ошибки, допущенные участниками конкурса 2017 года, даны рекомендации по формулированию проблемы, наименованию проекта, написанию цели, задач и результатов, определению сроков реализации проекта, правильному формированию бюджета (соотношению различных источников поступления денежных средств). Рассмотрены критерии оценки, даны рекомендации, как набрать максимально возможное количество баллов. Общее количество участников семинаров составило 959 человек;

· консультанты проектного офиса ПГНИУ посетили в качестве независимых наблюдателей 236 собраний жителей при отборе проектов инициативного бюджетирования. В собраниях приняли участие в общей сложности 5479 человек. Сотрудники проектного офиса осуществляли консультирование по составлению заявок и оформлению протокола собрания, руководствуясь нормативной правовой базой конкурса и собственными методическими разработками. На четвертом этапе реализации проекта была проведена оценка эффективности коммуникаций (evaluation).

В результате реализации мероприятий по информационному сопровождению конкурса проектов удалось добиться существенного снижения количества отклоненных проектов (на 78,9 %) и увеличения количества муниципальных образований (на 172,4 %), которые решили принять участие в конкурсе проектов инициативного бюджетирования (табл. 1).

Стоит отметить, что из 455 проектов, поданных на региональный конкурс инициативного бюджетирования, 238 (52,3 %) были подготовлены с участием консультантов проектного офиса ПГНИУ.

Мониторинг посещения сайта производился с помощью стандартного программного обеспечения «Яндекс метрика». С 1 августа по 31 декабря 2017 года количество новых посетителей сайта составило 2795 человек, которые осуществили 7765 просмотров информации. При этом 76 % просмотров приходилось на раздел «Заявки», 13 % - «Обучающие семинары». Важно, что значительное количество посетителей (около 38 %) присоединились уже после окончания краевого конкурса (15 октября).

Таблица 1. Сравнительный анализ результатов конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае в 2017 и 2018 годах

Источник: составлено авторами по материалам раздела «Инициативное бюджетирование» официального сайта Министерства территориального развития Пермского края

Учитывая тот факт, что проектным офисом был зарегистрирован простой и интуитивно понятный адрес сайта (http://www.инициативный-бюджет.рф) на русском языке, с первых дней его запуска он находился на первой странице в поисковых системах Яндекс и Google, не требовал систематического и довольно трудозатратного продвижения в поисковых системах.

Совместная реализация проектов инициативного бюджетирования приводит к формированию одного из важнейших элементов городской социальной ткани -- соседским взаимоотношениям, порождает сопричастность граждан к решению злободневных задач, к делам по обустройству среды своего обитания. В целом же практика инициативного бюджетирования позволяет существенным образом увеличить эффективность расходования бюджетных средств, а также создать необходимый канал коммуникации между властью и обществом. Представленный вариант работы с гражданским обществом и проведения информационно-консультационных услуг, используя современные Интернет-технологии, показывает, насколько жителями востребована информация об инициативном бюджетировании не только во время подготовки проектов, но и после окончания краевого конкурса.

Безусловно, специализированные сайты могут использоваться в качестве канала коммуникации, который требует дополнительной поддержки в форме личных контактов консультантов и участников конкурса (будь то установочные семинары, консультации по телефону и электронной почте, сопровождение собраний жителей, участие в муниципальных конкурсных комиссиях).

Для дальнейшего развития института инициативного бюджетирования представляется необходимым проведение систематического обучения в сфере разработки проектов инициативного бюджетирования, создание проектных офисов в муниципальных образованиях Пермского края.

Реализация данных мероприятий позволит выявлять реальные приоритеты населения и оперативно реагировать на них путем непосредственного вовлечения граждан в решение местных проблем и привлечения ресурсов местных сообществ. В результате осуществления подобных проектов, при правильном информационном сопровождении, появляются дополнительные экономические, управленческие, институциональные и социальные эффекты: минимизация иждивенческих настроений со стороны населения и активизация его участия в местном развитии; рост бюджетной грамотности населения; повышение лояльности и уровня доверия к власти; снижение коррупции за счет максимальной прозрачности проекта и подлинного общественного контроля за ходом реализации проектов.

Литература

1.Bhatnagar D., Rathore A., Torres M. M., Kanungo P. Participatory budgeting in Brazil. [электронный ресурс]. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEMPOWERMENT/Resources/14657_Partic-Budg-Brazil-web.pdf / (дата обращения 14.05.2018).

2.Sintomer Y., Herzberg C., Rцcke A. Participatory budgeting in Europe: Potentials and challenges // International Journal of Urban and Regional Research. 2008. Т. 32 № 1. С. 164-178.

3.Keblowski W., Van Criekinger M. Participatory budgeting polish-style. What kind of policy practice has travelled to Sopot, Poland? // Dias N. Hope for democracy. 25 Years of participatory budgeting worldwide. In Loco Association, 2014.

4.Krenjova J., Raudla R. Policy diffusion at the local level: Participatory budgeting in Estonia // Urban Affairs Review. 2018. Т. 54, № 2. С. 419-447.

5.Gilman H. Transformative deliberations: Participatory budgeting in the United States // Journal of Public Deliberation. 2012. Т. 8. № 2. С. 11 [электронный ресурс]. URL: https://www.publicdeliberation.net/cgi/viewcontent.cgi?article=1237&context=jpd (дата обращения 23.05.2018).

6.Gilman H. Engaging citizens: Participatory budgeting and the inclusive governance movement within the United States [электронный ресурс]. URL: http://ash.harvard.edu/files/ash/files/participatory-budgeting-paper.pdf?m=1455295224 (дата обращения 24.05.2018).

7.Coleman S., Sampalo R.C. Sustaining a democratic innovation: a Study of three e-participatory budgets in Belo Horizonte // Information, Communication & Society. 2017. Т. 20, № 5. С. 754-769.

8.Koonings K. Strengthening citizenship in Brazil's democracy: Local participatory governance in Porto Alegre // Bulletin of Latin American Research. 2004. Т. 23. № 1. С. 79-99.

9.Hwang Jeongeun. Participatory budgeting in Korea - A focus on participatory budgeting in Yeonsu-Gu [электронный ресурс]. URL: https://solidaritystorieskr.files.wordpress.com/2013/10/participatory-budgeting_e1848be185a7e186bce18486e185aee186abe1848ee185ace1848ce185a9e186bce18487e185a9e186ab.pdf (дата обращения 14.05.2018).

10.Jing Ye. No Money, no representation: A Case study of Zeguo Town in China // Politics & Society. 2018. Т. 46. № 1. С. 81-99.

11.Голованова Н. В. Оценка открытости (прозрачности) бюджетной системы: обзор международного и российского опыта // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 3. С. 98-107.

12.Aleksandrov E., Bourmistrov A., Grossi G. Participatory budgeting as a form of dialogic accounting in Russia: Actors' institutional work and reflexivity trap // Accounting Auditing & Accountability Journal. 2018. Т. 31. № 4. С. 1098-1123.

13.Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320 (ред. от 29.03.2018) [электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70644234/ (дата обращения 24.05.2018).

14.Вагин В.В., Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 4. С. 94-103.

15.Вагин В.В. Инициативное бюджетирование в Российской Федерации: основные особенности и результаты // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 5. С. 120-122.

16.Колесник Е.А. Инициативное бюджетирование как фактор развития местных сообществ // Вестник ЧелГУ. Серия: Экономика и экономические науки. 2017. № 5. С. 42-47.

17.Сивинцева О.В., Будник К.В. Партисипаторные инструменты в субъектах РФ: самообложение граждан и инициативное бюджетирование // Ars Administrandi (Искусство управления). 2018. Т. 10. № 1. С. 96-127.

18.Чулков А. С. Опыт и перспективы применения в России инициативного бюджетирования // Финансы и кредит. 2016. № 8. С. 10-21.

19.Rogers E. M. Diffusion of innovations. 3-rd ed. N.Y.: Free Press, 1995. 453 p.

20.Катлип С., Сентер А., Брум Г. Паблик рилейшенз. Теория и практика. М.: Вильямс, 2016. 624 с.

Размещено на Allbest.ru