Правовой статус образовательной организации

Размещено на http://www.allbest.ru/

4

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Аннотация

В статье рассматривается понятие правового статуса образовательной организации и соотношение ее компетенции, прав и обязанностей. Проводится анализ разновидностей правового статуса образовательной организации. Анализируется понятие ответственности образовательной организации, которая вытекает из компетенции и обязанности образовательной организации и связывается с ненадлежащей реализацией образовательных функций.

Ключевые слова: образование, образовательная деятельность, образовательная организация, правовой статус, правовой статус образовательной организации, ответственность образовательной организации.

компетенция права обязанности образовательная организация

Abstract

Chernova O.A.

Candidate of Juridical Sciences, docent Pacific National University,

Egorova I.A.

Master

Pacific National University

LEGAL STATUS OF EDUCATIONAL ORGANIZATION

The article discusses the concept of the legal status of an educational organization and the correlation of its competence, rights and obligations. The analysis of varieties of the legal status of the educational organization. The concept of the responsibility of an educational organization is analyzed, which follows from the competence and responsibilities of an educational organization and is associated with the inappropriate implementation of educational functions.

Keywords: education, educational activity, educational organization, legal status, legal status of educational organization, responsibility of educational organization.

Образование - всегда было и остается первостепенным элементом прогресса всех сфер общества, развития каждого человека и государства в целом. Образование - общественное и частное благо, под которым в системе образования понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков и компетенций определенного объема и сложности. Из чего следует, что право человека на образование, является одним из важнейших прав, гарантированных Конституцией [14].

Огромное позитивное значение для развития отечественной системы образования, имело принятие в 1992 году Закона Российской Федерации «Об образовании» [6]. С его принятием были заложены правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также закреплены важные функции сохранения и развития системы образования в кризисный период страны. Однако, законодателю не удалось в полной мере сформировать устойчивую, сбалансированную систему законодательства в сфере образования, которая бы обеспечивала последовательное регулирование образовательных отношений, что стало существенным недостатком системы образования и требовало принятия новых норм, направленных на совершенствование данной сферы. В связи с чем в целях систематизации и совершенствования законодательства в области образования Министерством образования и науки РФ был подготовлен проект нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который вступил в законную силу с 1 сентября 2013 года. Он заменил собой ряд нормативных правовых актов, таких как Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании»[6], Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[7]. Принятый федеральный закон стал комплексным документом, в структуру которого вошли положения и нормы, регулирующие отношения во всех видах образования (дошкольном, общем, среднем профессиональном, высшем образовании). В тексте закона нашли отражение, как и ранее действовавшие принципы общедоступности и бесплатности образования так и ряд нововведений, которые были обусловлены необходимостью модернизации системы образования. Так, словосочетание «образование учреждение» было заменено на «образовательная организация», которая была наделена автономией и свободой в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым образовательным программам. Автономия в данном случае понимается как самостоятельность образовательных организаций в осуществлении ими образовательной, научной, административной, финансово экономической деятельности, а также разработке и принятии локальных нормативных актов. Статья 28 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» определяет правовой статус образовательной организации -- закрепляет ее основные права и обязанности как субъекта правоотношений в сфере образования, определяет компетенцию, а также устанавливает ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции [5].

Остановимся чуть подробнее на термине «правовой статус». Под ним понимается совокупность прав и обязанностей различных субъектов права, их правовое положение, устанавливающее в соответствии с правосубъектностью образовательной организации ее юридические права и обязанности (компетенцию), а также систему и механизм осуществления юридических гарантий этих прав и обязанностей [11]. Под правосубъектностью в литературе понимаются такие правовые качества образовательной организации как правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Перечисленные качества не только характеризуют организацию как юридическое лицо, но и отражают особенности принадлежности этой образовательной организации к тому или иному типу или виду. Правоспособность является важнейшей характеристикой образовательной организации как субъекта права и представляет собой возможность иметь права и нести соответствующие обязанности. Таким образом, правовой статус образовательной организации предполагает определенную долю автономии, которая заключается в самостоятельности принимаемых решений в пределах административной правосубъектности конкретной организации, ее целей и задач [15]. Образовательные организации высшего образования помимо основной образовательной деятельности имеют право осуществлять еще научную, творческую деятельность и вести подготовку научных кадров. Иные образовательные организации вправе вести научную и творческую деятельность, при условии, что такая деятельность предусмотрена их уставом, то есть данное право реализуется с разрешения учредителя. Помимо этого, образовательные организации вправе вести консультации, осуществлять просветительскую деятельность, а также деятельность в сфере охраны здоровья граждан и иную деятельность, не противоречащую целям создания данной образовательной организации. По мнению Д.Я. Ягофарова в настоящее время высокое значение отдают разделению образовательных учреждений по правовому статусу [15]. Так, на основании разделения прав, обязанностей и гарантий можно выделить следующие пять разновидностей правового статуса:

1) конституционно-правовой статус, закрепляющий доступность определенных ступеней образования согласно статье 43 Конституции РФ;

2) гражданско-правовой статус, приобретенный образовательной организацией как юридическим лицом;

3) финансово-экономический статус, который тесно связан с гражданско-правовым статусом образовательной организации и наделяет образовательную организацию правом осуществлять финансово экономическую деятельность;

4) административно-правовой статус образовательной организации, согласно которому образовательная организация может быть как объектом управленческих решений, так и субъектом создания управленческих решений;

5) образовательно-правовой статус организации, который является основным, так как определяет реализацию основной образовательной деятельности организации.

Остановимся и рассмотрим чуть подробнее конкретные характеристики каждого из вышесказанных статусов.

Из содержания статьи 43 Конституции Российской Федерации вытекает значение одного из правовых статусов образовательной организации [1]. В соответствии с частью второй данной статьи каждому гражданину гарантируется бесплатность и общедоступность образования дошкольного, общего и среднего профессионального уровня, но данное положение гарантируется только в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Часть 3 этой же статьи закрепляет возможность бесплатного получения высшего образования при условии успешно сданных вступительных испытаний на конкурсной основе. Данная статья и обеспечивает конституционно-правовой статус образовательной организации. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что образовательная организация, как никакая другая, подходит под формулировку субъекта конституционного права и обеспечивает доступность образования в полном соответствии с нормами Конституции РФ. Кроме того, положения статьи 43 Конституции РФ обеспечивают так же различную поддержку со стороны государства для разных форм образования, а также в случае необходимости самообразования. Однако не будем отрицать, что самым лучшим, полным и качественным образованием можно считать только то, что получено в стенах специально созданных для этого образовательных организаций с высококвалифицированными педагогическими работниками.

Нет необходимости доказывать тот факт, что любая образовательная организация, независимо от статуса и вида является юридическим лицом. В этом состоит реализация второго статуса образовательной организации - гражданско- правового. Рассмотрев определение юридического лица, закрепленного пунктом 1 статьи 48 Гражданского кодекса РФ, можем сделать вывод, что это любая организация с собственным имуществом, которым она может отвечать по долгам в случае возникновения обязательств с ее стороны, а также организация, с правом лично приобретать и осуществлять свои права и обязанности, а также нести ответственность в суде. Далее, в статье 50 Гражданский кодекс РФ закрепляет положения о делении всех юридических лиц на два вида - коммерческие и некоммерческие организации [2]. Основной целью деятельности коммерческих организаций является стремление получить максимальный доход и возможные выгоды. У некоммерческих организаций цель в виде получения доходов не ставится, а при наличии дохода, он не делиться между участниками. В связи с чем возникает вопрос о том, к какому виду следует отнести образовательные организации. Ответ на этот вопрос содержится в статье 22 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно которой все организации, занимающиеся реализацией процесса образования, могут быть созданы только как некоммерческие организации. Получение прибыли не является для них основной целью деятельности, а их главная задача заключается в осуществлении образовательного процесса [5]. Помимо этого, Гражданский кодекс РФ закрепляет два вида правоспособности юридического лица: общую и специальную. Под общей правоспособностью мы понимаем возможность организации приобретать и осуществлять любые права, кроме тех, для которых требуется специальное разрешение. В качестве примера можно привести тот факт, что право на занятие образовательной деятельностью возникает у организации только с момента получения соответствующей лицензии, так как согласно части 1 статьи 91 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная деятельность подлежит обязательному лицензированию [5]. Таким образом, мы делаем вывод о том, что образовательные организации в отличии от любых коммерческих организаций обладают специальной (целевой) правоспособностью, что является еще одной их особенностью.

На это обстоятельство прямо указывается в пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором разъясняется, что в соответствии с законом (п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 120, п. 2 ст. 298 ГК РФ) государственное (муниципальное) учреждение обладает специальной(целевой) правоспособностью [10].

Таким образом гражданско-правовой статус определяет правовое положение образовательной организации:

- создание и деятельность только в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций;

установление специальной правоспособности, то есть предоставление права на осуществление только той деятельности, которая прямо предусмотрена в учредительных документах, в нашем случае образовательная деятельность.

Данный перечень требований свидетельствует о том, что статус образовательной организации как юридического лица имеет значительную специфику, отличающую его от других видов организаций.

Образовательная организация, в любом случае и не зависимо от своей организационно-правовой формы будет являться субъектом финансовой и экономической деятельности. Это отражает следующий - финансово-экономический статус образовательных организаций, который неразрывно связан с гражданско-правовым. Например, когда в финансово-экономические отношения вступают образовательные организации, при предоставлении им прав и обязанностей для осуществления ими предпринимательской деятельности, которая не связана с процессом образования, его финансированием и вопросами налогообложения. Нормативно-правовая база регулирования деятельности организаций, осуществляющих предоставление образования как субъектов финансовой и экономической деятельности включает в себя: Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 29.09.2019, с изм. от 31.10.2019), Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145- ФЗ (ред. от 04.11.2019, с изм. от 12.11.2019), Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 02.12.2019) "О банках и банковской деятельности" и другие. Более того, в соответствии с положениями статьи 28 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательные организации обладают компетенцией в решении вопросов, связанных с материально-техническим обеспечением не только самого учреждения, но и образовательной деятельности [5], то есть необходимостью оборудовать помещения, где происходит непосредственное обучение. Образование и все его процессы должны строго в полной мере соответствовать всем необходимым стандартам образования. Данные требования, в частности, закреплены в разделе 7 приказа Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1511 (ред. От государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата)». В пункте 7.1.1 ФГОС ВО организация должна располагать на праве собственности материальнотехнической базой, обеспечивающей проведение всех видов дисциплинарной и междисциплинарной подготовки, практической инаучно -

исследовательской работы обучающихся, предусмотренных учебным планом [9]. В федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» данное требование закреплено в соответствующих пунктах статьи 28 (пп. 2 п. 3). Помимо этого, требование о материальнотехническом обеспечении образовательной организации закреплено в Постановление Правительства РФ от 28.10.2013 № 966 (ред. «О лицензировании образовательной деятельности» (пп. б п. 4) [8].

Таким образом получается, что в рамках финансово-экономического статуса организации на руководителя и учредителя ложатся такие обязанности, как обеспечение организации финансированием в полном соответствии с законодательными актами. В настоящее время руководители образовательных организаций не редко сталкиваются с вопросами недостаточного финансирования, и с одной стороны руководитель казалось бы не в состоянии урегулировать этот вопрос, а с другой это только его обязанность и поэтому вся ответственность за неисполнение ложится на плечи руководства. И если организация не соответствует федеральным государственным образовательным стандартам, виновными остаются руководители организаций, поскольку в соответствии со статьей 51 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» руководитель образовательной организации несет ответственность за руководство образовательной организацией. Примером тому может служить практика решения вопросов недофинансирования, согласно которой, когда руководителей, не сумевших найти необходимые учреждению средства, привлекали к ответственности за нарушение законодательства, затрагивающего вопросы материально-технического обеспечения. Так например, в Забайкальском крае прокурором Каларского района внесено представление о привлечении директора Новочарской СОШ № 2 к дисциплинарной ответственности за несвоевременное направление аукционной документации для проведения аукциона в электронной форме, что повлекло невыдачу учебников учащимся в сентябре 2014 года. Представление прокурора было рассмотрено, удовлетворено, директор привлечен к дисциплинарной ответственности. По внесенным прокурорами Карымского и Чернышевского районов в связи с аналогичными нарушениями представлениям привлечены к дисциплинарной ответственности еще 17 должностных лиц. (иЯЬ: https://genproc.gov.ru/smi/news/regionalnews/news- 702051/).

Отсутствие материально-технической базы, необходимой для реализации образовательных программ, рассматривается как нарушение установленных во ФГОС ВО требований, не устранение которых в срок, может повлечь за собой такие меры государственного принуждения, как приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности (в случае не устранения нарушений требований законодательства РФ об образовании), приостановление государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации. При этом, несоответствие материально-технической базы является наиболее распространенным видом нарушений, допускаемых со стороны Вузов при прохождении государственной аккредитации (URL: https://tass.ru/obschestvo/6286209).

Рассматривая административно -правовой статус образовательных организаций, мы можем сделать вывод о его двойственности. Во-первых, образовательная организация любого уровня всегда будет выступать объектом принимаемых управленческих решений, не зависимо от того, на каком уровне они были приняты: федеральном, региональном или муниципальном. Так, федеральные органы власти обладают компетенцией на принятие решений в сфере образования, могут создавать или ликвидировать уже созданные образовательные организации федерального уровня, решать вопросы, связанные с аттестацией или аккредитацией организаций. Помимо этого, органы государственной власти осуществляют лицензирование образовательной деятельности и занимаются вопросами утверждения федеральных государственных образовательных стандартов. Но нельзя отрицать и тот факт, что с другой стороны, сама образовательная организация самостоятельно может выступать в качестве субъекта, принимающего определенные управленческие решения. Такие решения могут быть направлены как на деятельность конкретных подразделений и структур учреждения, служб, сотрудников, педагогического состава, так и технического персонала, обучающихся образовательной организации. Каждая организация, без исключения, должна обладать уставом, в котором регламентируются отношения, возникающие внутри образовательной организации.

Первостепенное направление деятельности и цель функционирования любой образовательной организации -- это осуществление образовательной деятельности. В этом и состоит смысл образовательно-правового статуса. О том, какие компетенции есть у образовательных организаций, какой компетенцией они обладают, их права, обязанности, а также гарантии довольно четко и прямо устанавливаются на законодательном уровне. Одной из особенностей в этой сфере является то, что предоставление определенных прав и их использование одновременно выступает как исполнение конкретных обязанностей. Общий перечень прав и обязанностей, установленных для всех уровней образовательных организаций, прописан в статье 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [5]. Там же содержится и ответственность образовательной организации за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции. Одной из особенностей образовательно-правового статуса, отличающего его от вышеперечисленных, является возможность самоконтроля. С растущим темпом развития системы образования, повышаются и требования к качеству образовательных программ в связи с чем должен совершенствоваться контроль и в первую очередь со стороны самих же образовательных организаций. В настоящее время все чаще проводятся самоэкспертизы, самоаттестации, мониторинг качества образования. Все этой призвано способствовать более высокому уровню качества образования.

Что же касается ответственности образовательных организаций, то в первую очередь речь идет о тех случаях, когда организация не обеспечивает должного уровня образовательного процесса. Здесь мы можем говорить о двухаспектности ответственности. В первом случае, она может быть положительной (поощрительный аспект) и во втором случае отрицательной (охранный аспект: предусматривает наказание за правонарушения) [13]. В тех случаях, когда организация не надлежащим образом реализовывала образовательные программы, допускала нарушения, повлекшие угрозу жизни и здоровья обучающихся, она в обязательном порядке должна понести ответственность. При этом, важно отметить, что ответственность возлагается не только на саму организацию, но и на ееруководителя.Административные

правонарушения и меры административной ответственности, предусмотренные за их совершение КоАП РФ [3], представлены в таблице 1

Таблица 1 Административная ответственность образовательной организации за нарушение законодательства Российской Федерации об образовании

Данные судебной статистики по вышерассмотренным составам КоАП РФ за 1 полугодие 2019 года представлена в таблице 2 [16].

Таблица 2 Меры административной ответственности (по данным судебной статистики Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации)

Помимо административной ответственности, бывают случаи, когда имеют место нарушения законодательства РФ, за которые педагогические работники организации должны быть подвергнуты уголовной ответственности (например, ответственность по статьям 150,151,156 УК и другие) [4].

Таким образом, вопрос исследования правового статуса образовательной организации как основного субъекта общественных отношений, возникающих в сфере образования, является наиболее актуальным в современных условиях развития системы образования в РФ и ее дальнейшей модернизации. Данный правовой институт является комплексным, а, следовательно, требует междисциплинарного научно теоретического исследования, и не может быть ограничен только исследованием норм законодательства РФ об образовании и практики его применения. Объектом исследования должны являться также нормы смежных отраслей законодательства - административного и гражданского.

В соответствующей корректировке, на наш взгляд, нуждается и дефинитивный аппарат, используемый в федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Определяя

в статье 28 компетенцию, права, обязанности и ответственность образовательной организации, законодатель не ввел понятие «правовой статус образовательной организации», основными элементами которого должны рассматриваться права и гарантии их реализации, обязанности, ответственность. «Компетенция» - как «круг чьих- то полномочий, либо предоставленных специальных прав» должна рассматриваться элементом правового статуса исключительно коллегиальных органов управления образовательной организацией, виды которых перечислены в части 4 статьи 26 Федерального закона № 273-ФЗ. Определенной конкретизации требует и норма об ответственности образовательной организации, закрепленная в части 7 статьи 28 федерального закона (в части определения видов юридической ответственности и оснований ее наступления).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. - 1993. - 25 дек. ; Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2.Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.12.2019) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (часть 1). - Ст. 1.

4.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 04.11.2019) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.

5.Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. От 03.08.2018)// Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53.- Ст. 7598.

6.Об образовании: закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (утратил силу с 1 сентября 2013 г.)

7.О высшем и послевузовском профессиональном образовании: федер. закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ (признан утратившим силу с 1 сентября 2013 г.)

8.О лицензировании образовательной деятельности" (вместе с "Положением о лицензировании образовательной деятельности"): постановление Правительства РФ от 28.10.2013 № 966 (ред. от 29.11.2018)

9.Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата)": приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1511 (ред. от 11.01.2018)

10.О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации": постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. №21

11.Большой юридический словарь / по ред. Сухарева А.Я., Крутских В.Е. Юридическая энциклопедия / Отв.ред. Топорнин Б.Н. - М., 2011 -

12.Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный) / Н. С. Волкова, Ю. А. Дмитриев, О. Ю. Еремина, Т. В. Жукова, А. А. Кирилловых, А. В. Павлушкин, Е. В. Пуляева, Н. В. Путило // Деловой двор. 2013

13.Обушенко А.Н. Юридическая ответственность за нарушение норм об охране труда/ А.Н. Обушенко// Бизнес. Образование. Право. Вест-ник Волгоградского института бизнеса. -2014. -№ 1 (26). - С. 249-252.

14.Чернова К.И. Правовой статус образовательной организации и соотношение компетенции, прав и обязанностей / К.И. Чернова // Бизнес. Образование. Право.Вестник Волгоградского института бизнеса. -2015. -№ 2 (31). - С. 291-295.

15.Ягофаров Д. А. Правовое регулирование системы образования: учеб. пособие. / Д.А. Ягофаров. М., 2005. - 211 с.

Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 1 полугодие 2019 года. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5083 (дата обращения: 27.12.2019г.)

Размещено на Allbest.ru