Надзор и контроль в сфере высшего образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Надзор и контроль в сфере высшего образования



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Контроль над образовательной деятельностью высшего образования

1.2 Контроль качества высшего образования

1.3 Надзор за образовательной деятельностью в сфере высшего образования

ГЛАВА 2. СИСТЕМА ОРГАНОВ И ИХ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

2.1 Система органов по осуществлению контроля и надзора в сфере высшего образования

2.2 Полномочия по осуществлению надзора в сфере высшего образования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Вопросы правового регулирования государственного контроля в сфере высшего образования является малоизученным. Это касается как практического использования нормативных правовых актов со стороны образовательных организаций, так и проблем контроля и надзора самими государственными органами. Тем самым изучение процесса реализации государственных функций по контролю (надзору) в сфере высшего образования является актуальным с целью соблюдения законности при применении данного инструмента и обеспечения конституционных гарантий на получение высшего образования прав граждан.

Высшее образование в России не является уделом лишь немногих. Доступность высшего образования требует наличия четких процедур и критериев оценки его качества. Это необходимо и для абитуриентов, выбирающих учебное заведение, и для работодателей, подбирающих персонал среди выпускников, и для государства, тратящего средства на оплату обучения на бюджетных местах. Под качеством образования понимается совокупность потребительских свойств образовательной услуги, ее способность удовлетворить потребности обучаемого по всестороннему развитию личности. Оценка и контроль качества обучения является сложной задачей, т.к. любые показатели, используемые для оценки, являются косвенными. Контроль качества образования в разных странах проводится по-разному. Как видно из аналитического доклада. Конференции министров в рамках Болонского процесса (май, 2015 года) Россия - единственная страна в Европейском пространстве высшего образования, в которой существует государственная аккредитация.

Содержание высшего образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на: обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества; укрепление, совершенствование правового государства. Своим содержанием образование должно обеспечивать: адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; интеграцию личности в национальную и мировую культуру; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

В понятие системы высшего образования входит совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих ее элементов, включающая: преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности; сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации.

Высшее образование сегодня является одним из приоритетных направлений в реформировании социально ориентированных сегментов государственной (публичной) деятельности. "Вектор" этих процессов направлен на оптимизацию общественных отношений, реализующих основные элементы общественно-управленческих механизмов обеспечения эффективной деятельности образовательных учреждений.

В разы выросло число государственных и, что особенно характерно для современного периода, негосударственных вузов, появились филиалы в огромном количестве, платные отделения везде практически есть. Но при этом есть и издержки. Они заключаются в том, что диплом получить несложно, гораздо труднее получить настоящие знания, то есть человек с дипломом далеко не всегда является носителем адекватных знаний. Это касается всех, кстати, университетов, но наиболее сложная ситуация в негосударственных вузах и филиалах этих негосударственных вузов.

Объектом исследования данной курсовой работы является надзор и контроль в сфере высшего образования.

Предметом исследования являются пути улучшения качества надзора и контроля в сфере высшего образования, а также деятельность органов, осуществляющих надзор и контроль.

Целью нашего исследования является рассмотрение действующих форм надзора и контроля в сфере высшего образования.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать основные источники по данной тематике;

2. Соблюдение законодательства РФ в сфере образования;

3. Рассмотреть полномочия органов контроля и надзора в сфере высшего образования.

К работе были привлечены нормативные источники регулирующие вопросы данной темы - это, прежде всего нормы Конституции РФ « О праве на образование», а также Федеральный закон «Об образовании в РФ».

Курсовая работа состоит из: введения, двух глав, включающие 5 параграфов, заключения и списка использованных источников.



ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Контроль над образовательной деятельностью высшего образования

В действующей системе контроля за деятельностью высших учебных заведений Российской Федерации существует как внешний, так и внутренний контроль деятельности высших учебных заведений.

Внутренний контроль деятельности университетов проводится самой образовательной организацией в разрезе независимой оценки качества образования.

Внешний контроль представлен несколькими формами. В юридической доктрине принято выделять следующие составные части внешнего контроля: 1) государственный контроль деятельности вузов; 2) общественный контроль деятельности вузов; 3) профессиональный контроль деятельности вузов Булыга, Р. П. Совершенствование системы контроля деятельности университетов в Российской Федерации / Р.П. Булыга, А.Н. Амерсланова. - Текст непосредственный// Учет. Анализ. Аудит.- 2018- №6. - С. 27..

В ходе исследования остановимся на государственном контроле деятельности университетов, а именно на выявлении проблематики в конкретных формах его выражения.

В Российской Федерации основными субъектами контроля в сфере высшего образования являются органы государственной власти, а именно:

Министерство науки и высшего образования РФ (далее - Минобрнауки) и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее -Рособрнадзор)

1.Федеральным законом РФ «Об образовании в Российской Федерации» ст. 93к формам государственного контроля относит:

1) государственная аккредитация образовательных программ - проводится по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

2) федеральный государственный контроль качества образования - оценка содержания и качества по образовательным программам, имеющих аккредитацию, и стандартам подготовки студентов путем проведения проверок качества образования;

3) федеральный государственный надзор в сфере образования - предупреждения, выявления и пресечения нарушений требований нормативных правовых актов Российской Федерации в ходе осуществления ими образовательной деятельности;

4) мониторинг в системе образования - статистическое наблюдения за результатами и условиями осуществления образовательной деятельности.

Реализуемые высшими учебными заведениями образовательные программы выступают основным объектом контроля Шкатулла, В. И. Образовательное право России : Учебник для вузов / В. И. Шкатулла. -Текст непосредственный. - М.: Юстицинформ, 2015 - . С . 143..

2. Он выражается, как известно, в форме аккредитации образовательных программ. Специфика и главная проблема процесса аккредитации заключается в «параллельной» аккредитации, а именно в его осуществлении не только субъектами государственной власти, а и обществом, и профессиональным бизнес сообществом (профессиональная аккредитация). В основе указанных видов аккредитации (государственная, общественная и профессиональная) лежат однотипные методологические принципы контроля и проводятся по одним и тем же программам. Что, в свою очередь, проявляется в дублировании различными инстанциями видов контроля. Решение данной проблемы видится в конвергенции видов контроля, взаимном использовании и признании результатов аккредитации образовательных программ проверяющими разного уровня.

Деятельность по осуществлению контрольно-надзорных функций в сфере высшего образования регламентируется также Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так, ч.1 ст. 20 устанавливает, что: «результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя». Поэтому, с целью обеспечения соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых за нарушение в сфере образовательной деятельности к административной ответственности, необходимо исследовать и установить проблемы процедурных вопросов контрольно-надзорной деятельности органов государственного контроля. Т.к. законность принятия решения и, как следствие, результата выполнения государственными органами своих функций зависит от правильности регламентации таковых процедур Кудилинский, М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» / М.Н. Кудлинский. - Текст непосредственный// Актуальные проблемы российского права. - 2015 - № - 8. - C. 50..

Процедуры надзора и контроля в сфере высшего образования регламентированы в административных регламентах, утвержденных Минобрнауки России. Но и они, на наш взгляд, имеют ряд существенных недостатков. Так, например, Административный регламент по осуществлению федерального государственного надзора в области образования не предусматривает позитивный результат надзорных мероприятий. Регламентируется лишь предупреждение, выявление и пресечение нарушений и т.п. Что является в корне недопустимым, т.к. по результатам проверки нарушения могут быть не обнаружены и деятельность образовательной организации признаваться соответствующей установленным требованиям законодательства в области образования.

Так же далее необходимо отметить, что государством не уделяется должное внимание превентивным мерам в сфере высшего образования, хоть Федеральным законом «Об образовании в РФ», а именно ст. 93, регламентируется функция предотвращения правонарушений государственными органами в сфере образования. Только одно объяснение данного феномена мы видим - Рособрнадзор является проверяющим органом без территориальных подразделений, что затрудняет его деятельность по борьбе с правонарушениями в сфере образования Кудилинский, М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» / М.Н. Кудлинский. - Текст непосредственный// Актуальные проблемы российского права. - 2015 - № 8. - C. 52..

Исходя из анализа ежегодных планов проведения проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц Рособрнадзора видим, что главная их цель - контроль качества и лицензионный контроль образования. Что касается внеплановых проверок, то их проведение осуществляется, в большей части, при исполнении предписаний или по жалобам заявителей.4В ходе контроля качества образования (аккредитационная экспертиза) проверяется соответствие установленным федеральным государственным стандартам образования качество подготовки студентов. В ходе лицензионного контроля устанавливается соответствие лицензионным требованиям образовательных программ, научных и педагогических работников, наличия оборудования и помещений для осуществления образовательной деятельности, условий охраны здоровья обучающихся, условий для лиц с ограниченными возможностями, наличие образовательных ресурсов и т.д. Т.е. налицо отсутствие в данных проверках, а они составляют большую составляющую контроля, установления нарушений или ограничений прав обучающихся. Выходит, такие нарушения возможно выявить и отразить в ходе внеплановых проверок и то исключительно по жалобам граждан, на что не каждый обучающийся решится. Права обучающихся закрепляются Федеральным законом «Об образовании в РФ» в ст. 34, но не всегда могут гарантироваться, ведь отношения между организацией и студентом имеют административно-правовую природу, т.е. студенты находятся в административно-властной зависимости от администрации образовательных учреждений. Для решения данной проблемы предлагается расширение пределов аккредитационного и лицензионного контроля.

Итак, рассмотрев некоторые аспекты государственного контроля в сфере образовательной деятельности видим, что законодательство имеет большое количество пробелов, а также несоответствие с нормативными документами других отраслей контроля. Наличие «параллельной» аккредитации, осуществляемой государственным органами, общественностью и организациями, отсутствие взаимного использования ее результатов; отсутствие территориальных органов Рособрнадзора, - что в свою очередь делает процедуру контроля и надзора Рособрнадзора недостаточно эффективной. Должная реализация возможна лишь путем решения их на законодательном уровне Гринькова, Д. А. Государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования: система и проблемы реализации / Д.А. Гринькова. - Текст непосредственный // Stud Net - 2020 - №5 C. 9..

1.2 Контроль качества высшего образования

Законодательные проблемы не обошли вниманием и вопросы порядка осуществления контрольной деятельности соответствующих органов, применяемых ими методов воздействия на деятельность образовательных учреждений. Совершенно по-иному "взглянул" законодатель на государственный контроль - ст. 38 Закона РФ "Об образовании", название и содержательная "нагрузка" которой значительно изменилась.

По сравнению с прежним названием статьи "Государственный контроль над качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях", действующее ее наименование достаточно полно "охватывает" подконтрольных субъектов. Статья именуется "Государственный контроль качества образования".

Теперь независимо от наличия (или отсутствия) у образовательного учреждения государственной аккредитации, т.е. статуса аккредитованного (признанного государством), контролю подлежат все образовательные учреждения, реализующие образовательные программы соответствующего уровня и направленности.

Аналогичные изменения были внесены в ст. 26 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" - статья именуется "Государственный контроль качества высшего и послевузовского профессионального образования".

Нововведения касаются порядка контроля над образовательной деятельностью высшего учебного заведения. Уточнены подконтрольные субъекты: высшее учебное заведение, образовательное учреждение дополнительного профессионального образования, научная организация.

Государственный контроль качества образования осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Контроль в отношении высших учебных заведений проводится с привлечением органа исполнительной власти субъекта, на территории которого расположены такие образовательные учреждения или такая научная организация.

Особенность заключается в том, что устанавливаются формы контрольной деятельности. Государственный контроль, как и прежде, будет осуществляться по результатам государственной (итоговой) аттестации выпускников аккредитованных образовательных учреждений (т.е. в форме государственной аккредитации), а также в форме плановых и внеплановых проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях или научных организациях и их филиалах (тем самым устанавливается важный элемент - контроль качества образовательной деятельности) Булыга, Р. П. Совершенствование системы контроля деятельности университетов в Российской Федерации / Р.П. Булыга, А.Н. Амерсланова. - Текст непосредственный// Учет. Анализ. Аудит.- 2018- №6. - С. 24..

При этом установлены периодичность проведения проверки - не более одного раза в два года.

Расширены основания, по которым может быть проведена соответствующая проверка. К ним отнесены обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан.

Основанием для принятия решения о проведении проверки являются:

решение общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся, обращение органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение, - в отношении образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы, или образовательного учреждения дополнительного образования детей;

решение общего собрания обучающихся, обращение органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение, представление органа службы занятости населения - в отношении образовательного учреждения, реализующего профессиональные образовательные программы.

Средством "реагирования" на нарушения и несоответствие содержания качества образования является предписание Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки об устранении такого несоответствия. При этом основанием для вынесения предписания в отношении высшего учебного заведения является несоответствие качества подготовки обучающихся и выпускников соответствующего учреждения.

Закреплен порядок рассмотрения вопроса Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки или исполнительного органа субъекта о направлении либо в отказе в направлении предписания. Решение сообщается заявителям в месячный срок. Отказ в направлении такого предписания может быть оспорен в суде.

Законодатель расширяет сферу частного регулирования отношений по получению образования в негосударственных образовательных учреждениях. Взаимоотношения обучающегося и образовательного учреждения строятся на основе договора. Соответственно, к формулированию его условий в большей степени применяются нормы гражданского законодательства, определяющие предоставление образования как "образовательную" услугу. В этом "ключе" построены изменения п. 3 ст. 46 Закона РФ "Об образовании", предлагающей регулировать договором в качестве дополнительных условий гарантии и ответственность образовательного учреждения в случае приостановления действия или аннулирования лицензии, либо лишения образовательного учреждения государственной аккредитации, либо прекращения деятельности образовательного учреждения.

Изменения претерпели вопросы возмещения затрат государства, связанных с некачественным образованием. Учитывая, что государство является заказчиком конкретных специалистов, обучение которых производится за счет бюджетных средств, то расходы по их переподготовке могут быть возложены только на государственное или муниципальное образовательное учреждение.

Государство в лице уполномоченных государственных органов управления образованием в случае некачественной подготовки выпускников государственным или муниципальным образовательным учреждением вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях (п. 1 ст. 49 Закона РФ "Об образовании").

В отличие от предыдущей редакции, правило данной нормы носит корректирующий характер, уточняющий круг потенциальных организаций, обязанных компенсировать убытки государства в данной ситуации.

Кроме того, в п. 2 ст. 49 Закона РФ "Об образовании" установлены правовые фактические основания для предъявления соответствующего иска: приостановление действия государственной аккредитации образовательного учреждения или лишение его государственной аккредитации.

Кроме того, в случае прекращения деятельности или лишения лицензии учредитель образовательного учреждения среднего или высшего профессионального образования обязан обеспечить перевод студентов в другое образовательное учреждение. Эта достаточно важная и объективно необходимая норма, гарантирующая право на образование, закреплена в п. 17 ст. 50 Закона РФ "Об образовании".

Для реализации данной нормы необходима разработка порядка и условий перевода Министерством образования и науки РФКудилинский, М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» / М.Н. Кудлинский. - Текст непосредственный// Актуальные проблемы российского права. - 2015 - № - 8. - C. 41. .

1.3Надзор за образовательной деятельностью в сфере высшего образования

Федеральный государственный надзор в сфере образования осуществляется сотрудниками Рособрнадзора с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений вузами требований закона и нормативных правовых актов Российской Федерации в ходе осуществления ими образовательной деятельности. Указанный контроль осуществляется по правилам, общим для проверки всех экономических субъектов с учетом специфики проверки образовательной деятельности, установленной Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Помимо указанных выше видов государственного контроля, Министерством науки и высшего образования Российской Федерации совместно с Рособрнадзором ежегодно на основании данных федерального статистического наблюдения за результатами и условиями осуществления образовательной деятельности вузами осуществляется мониторинг системы образования. По результатам мониторинга определяются сведения о развитии высшего образованияЛаднушкина, Н. М. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) в сфере образования / Н.М. Ладушкина. - Текст непосредственный// Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной международной конференции памяти проф. Ф. М. Рудновского. - Рязань, 2017 - С.232..

Указанные сведения формируются на базе специальных показателей мониторинга системы образования.

Под федеральным государственным надзором в сфере высшего образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.

Государственный надзор в сфере образования проводится:

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования (Рособрнадзор);

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования.

Предметом федерального государственного надзора в сфере высшего образования является установление соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании.

Срок проведения выездной и документарной проверки не может превышать 20 рабочих дней.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Срок проведения плановой выездной проверки в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, может быть продлен, но не более чем на 20 рабочих дней.

Срок проведения проверки в отношении образовательной организации, которая осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, при этом общий срок проведения проверки не может превышать 60 рабочих днейНоздрачев, А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы / А.Ф. Ноздрачев. - Текст непосредственный// Журнал российского права. - 2012. - № 6. - С. 26.

Кампания по «очищению» высшего образования требует специальных инструментов оценки образовательных учреждений в целях идентификации слабых, отстающих и «проблемных» организаций. В настоящее время основными инструментами являются ежегодный мониторинг эффективности образовательных организаций и точечные проверки, осуществляемые Рособрнадзором. Архитекторы этой системы предполагали интеграцию двух инструментов контроля: ежегодный мониторинг предоставляет общую статистическую картину, а плановые и внеплановые проверки дополняют ее более глубоким качественным анализом случаев, вызывающих опасения по итогам мониторинга. Этим целям должно было служить привлечение экспертов-добровольцев из вузовской среды, обладающих собственным опытом работы в образовательных организациях и имеющих возможность разобраться на месте в деталях работы вуза. Соответственно возросла роль контрольно-надзорной службы: практически вдвое увеличилась численность сотрудников ведомства, а также расширились полномочия, предусматривающие возможность воздействовать на вуз через приостановление действия аккредитацииБулыга, Р. П. Совершенствование системы контроля деятельности университетов в Российской Федерации / Р.П. Булыга, А.Н. Амерсланова. - Текст непосредственный// Учет. Анализ. Аудит. - 2018. - №6. - C.24..

Условиями успешности, спроектированной таким образом системы проверок являются адекватная идентификация их объектов -- вузов, которые заслуживают особого внимания, и формирование корпуса экспертов, которые в состоянии справиться с поставленными перед ними задачами, по оценке организации. Оба эти условия работают в связке друг с другом и одинаково важны для эффективной системы контроля и надзора. Если идентификация вузов происходит правильно, то это позволяет не расходовать бюджетные средства и время экспертов на проверку организаций, отвечающих всем критериям и стандартам, а значит -- снизить издержки и для вузов, и для ведомства. Если же случится ошибка в выборе цели, то адекватный набор экспертов из университетской среды даст возможность разобраться на месте, предоставляет ли вуз образование приемлемого качества.



ГЛАВА 2. СИСТЕМА ОРГАНОВ И ИХ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

2.1 Система органов по осуществлению контроля и надзора в сфере высшего образования

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору. Она находится в ведении Министерства образования и науки в РФ.

Рособрнадзор как орган государственной власти, руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, главой 1 "Основы конституционного строя" и главой 2 "Права и свободы человека", которые являются, на мой взгляд, определяющими в деятельности любого государственного органа. Как органа государственной исполнительной власти его деятельность регулируется указами Президента РФ, устанавливающими систему и структуру органов исполнительной власти, как органа государственной исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор.

Правовой статус Рособрнадзора устанавливает закон об образовании №273, в особенности ст.93 "Государственный контроль (надзор) в сфере образования" Так же Рособрнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные организации во взаимодействии и с другими федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациямиГринькова, Д. А. Государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования: система и проблемы реализации / Д.А. Гринькова. - Текст непосредственный // Stud Net - 2020 - №5 - C. 112..

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, Рособрнадзор осуществляет свою деятельность и через подведомственные ей организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти.

В ведении Рособрнадзора находятся такие организации как:

"Федеральный институт педагогических измерений" (ФИПИ);

"Федеральный центр тестирования" (ФГБУ ФЦТ);

"Главный государственный экспертный центр оценки образования";

"Национальное аккредитационное агентство в сфере образования".

Согласно ч.1 ст.20 указанного закона результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица. В этой связи важным представляется исследование процедурных вопросов контрольно-надзорной деятельности с целью обеспечения соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности за нарушения в сфере образовательной деятельности.

Процедурные вопросы надзора и контроля в сфере образования регулируются административными регламентами, утвержденными Минобрнауки России:

1. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования;

2. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции.

От точности и корректности описания процедур и целей их исполнения в административном регламенте зависит правильность и законность при принятии решений государственных органов результата исполнения государственной функции. Однако таких недостатков не лишены и вышеуказанные административные регламенты. Так, например, Административный регламент по осуществлению федерального государственного надзора в области образования предусматривает в качестве результата исполнения государственной функции только негативные выводы: предупреждение, выявление и пресечение нарушений и т.п. Вместе с тем, результатом проверки может быть и отсутствие каких-либо нарушений, и признание деятельности образовательной организации соответствующей установленным требованиям законодательства в области образования. Однако по какой-то причине данный административный регламент такой исход надзорных мероприятий не предусматривает. В данном случае подходит существующее в обиходе мнение: "Если в ходе проверки проверяющий не нашел нарушений, значит он плохо работал". Однако контрольно-надзорные мероприятия должны иметь своей целью не кару в виде сбора штрафов, а исправление деятельности виновного и предотвращение его от совершения правонарушений в дальнейшем. Ю.М. Козлов также относит контрольные и надзорные проверки именно к административно-предупредительным мерам Губа К . .Как работает Рособрнадзор: анализ открытых данных о контрольно-надзорной деятельности в сфере высшего образования/ К. Губа, А. Макеева, М. Соколов, А. Цивинская. - Текст непосредственный - СПб: ЕУСПб, 2017. -- С. 22..

Несмотря на то, что согласно ст.93 Федерального закона "Об образовании в РФ" одной из составляющих государственного надзора в сфере образования является предотвращение правонарушений, к сожалению, со стороны государства вопросам профилактики правонарушений в сфере высшего образования не уделяется должного внимания. Здесь может быть одно логическое объяснение - отсутствие ресурсов у проверяющего органа - Рособрнадзора, который в единственном числе и без территориальных подразделений борется с правонарушениями в сфере образования. В данном случае профилактикой правонарушений в области образования в вузах могли бы заняться Минобрнауки России, имеющее в своем ведении большинство вузов, и федеральные ведомственные органы управления образования. Это можно было делать не только в форме методических семинаров, но и внутренних аудиторских проверок, по итогам которых лицензий бы никого не лишали, но давались предписания для устранения нарушений и рекомендации по подготовке к возможным проверкам Рособрнадзора.

Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти в области образования и его нормативно-правовое обеспечение достаточно активно эволюционируют в последнее десятилетие, что обусловлено всеми процессами, которые происходят в системе образования в целом. Особенно тесно эти процессы последние годы связаны с выстраиванием системы контроля и надзора в сфере образования. Достаточно долго шел процесс определения кто, когда и где осуществляет контроль и надзор в образовании. Федеральным законом от 29.12.2006 №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» переданы с 1 января 2009 г. следующие полномочия Российской Федерации в области образования для осуществления органам государственной власти субъектов России: 1) осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 закона РФ «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования; 2) лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 24 статьи 28 закона РФ «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений; 3) надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 закона РФ «Об образовании»), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний. Принятие этих норм было направлено на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и преследовало несколько социально значимых целей. Во-первых, уточнение отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части разграничения полномочий, обеспечение четкой регламентации механизма реализации этих полномочий по итогам обобщения правоприменительной практики. Во-вторых, повышение эффективности государственного управления на всей территории Российской Федерации через функцию контроля. Расширение практики передачи отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации было во многом предопределено изменением механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и повышением их ответственности за реализацию единой государственной политики в субъектах Российской Федерации Гринькова, Д. А. Государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования: система и проблемы реализации / Д.А. Гринькова. - Текст непосредственный // Stud Net - 2020 - №5 - С.97..

2.2 Полномочия по осуществлению надзора в сфере высшего образования

контроль образование всшее

Рособрнадзор -- это маленькое ведомство. Без экспертов из вузовской среды чиновники были бы не в состоянии проводить сотни проверок в год. Бытует мнение, что единственный критерий, которому должен соответствовать эксперт, это знание законодательства о российском образовании, однако инструкции экспертов закрепляют за ними широкий круг полномочий: они вправе проводить наблюдение за ходом образовательного процесса, оценивать знания студентов, беседовать с преподавателями и студентами. Другими словами, опираясь в том числе на свой опыт работы в университете (законодательно для эксперта также необходим опыт работы в вузах в роли руководителя или преподавателя), эксперт должен решить, насколько деятельность вуза соответствует представлениям о качественном образованииГуба К. .Как работает Рособрнадзор: анализ открытых данных о контрольно-надзорной деятельности в сфере высшего образования/ К. Губа, А. Макеева, М. Соколов, А. Цивинская. - Текст непосредственный // СПб: ЕУСПб, - 2017. -- С. 17..

В области образования ведению Российской Федерации в лице её федеральных органов исполнительной власти, каким является федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подлежат следующие полномочия.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки призвана осуществлять контроль и надзор за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования. В случае некачественной подготовки выпускников аккредитованным образовательным учреждением вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. Основанием для предъявления иска является рекламация Высшей аттестационной комиссии на качество подготовки обучающихся.

Так же служба осуществляет контроль и надзор за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений, научных учреждений и иных организаций. ВАК России создает действующие на общественных началах советы по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационные советы), утверждает их персональный состав; устанавливает перечень специальностей, по которым предоставляется право приема к защите диссертаций; контролирует деятельность диссертационных советов; присуждает на основании ходатайств диссертационных советов ученую степень доктора наук; присваивает по представлению ученых (научно-технических) советов ученое звание профессора по специальности; выборочно проверяет аттестационные дела и диссертации соискателей ученой степени кандидата наук; проводит научный анализ защищенных докторских диссертаций; заслушивает отчеты руководителей диссертационных и ученых (научно-технических) советов.

ВАК России уполномочен лишать права приема к защите диссертаций диссертационные и ученые (научно-технические) советы, грубо нарушающие установленный порядок защиты диссертаций; отменять решения диссертационных советов о присуждении ученой степени кандидата наук в случаях грубого нарушения установленного порядка защиты диссертаций; лишать (приостанавливать) научных и научно-педагогических работников ученых степеней и ученых званий. По вопросам аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации ВАК России издает инструкции. Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1994 года утверждено Положение о порядке присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий.

Ученая степень доктора наук присуждается ВАКом России на основании ходатайства диссертационного совета, принятого после публичной защиты диссертации соискателем, имеющим высшее или послевузовское профессиональное образование, и с учетом заключения соответствующего экспертного совета ВАКа.

Ученая степень кандидата наук присуждается диссертационным советом на основании публичной защиты диссертации соискателем, имеющим высшее или послевузовское профессиональное образование.

Ученое звание профессора по специальности работника научных, научно-исследовательских и научно-производственных организаций присваивается ВАКом России по представлению соответствующих ученых (научно-технических) советов этих организаций.

Ученое звание старшего научного сотрудника по специальности присваивается научному работнику научной организации или высшего учебного заведения приказом руководителя соответствующей организации или высшего учебного заведения на основании решения ученого (научно-технического) советаГуба К ..Как работает Рособрнадзор: анализ открытых данных о контрольно-надзорной деятельности в сфере высшего образования/ К. Губа, А. Макеева, М. Соколов, А. Цивинская. - Текст непосредственный - СПб: ЕУСПб, 2017. -- С. 18..

Ещё одним важным полномочием службы является то что она на основании и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования).

Аккредитация-это процедура признания государственного статуса (типа и вида) образовательного учреждения, осуществляемая на основе обследования его характеристик согласно классификационным признакам, установленным соответствующими типовыми положениями об образовательных учреждениях. Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами управления образованием (при участии заинтересованных министерств и ведомств) на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. По ее положительным итогам выдается свидетельство о государственной аккредитации, подтверждающее право и способность данного образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на официально признанном уровне. С момента получения такого свидетельства образовательное учреждение приобретает ряд прав, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образовании государственного образца, на пользование печатью с изображением государственного герба Российской Федерации, на включение в схему централизованного государственного финансирования.

Служба вправе организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Для научной экспертизы диссертаций, а также для рассмотрения вопросов о присвоении ученых званий Госкомитет создает с учетом рекомендаций вузов, НИУ, предприятий, организаций и учреждений экспертные советы из числа ведущих ученых и специалистов в области науки, техники, образования и культурыБулыга, Р. П.. Совершенствование системы контроля деятельности университетов в Российской Федерации / Р.П. Булыга, А.Н. Амерсланов. - Текст непосредственный // Учет. Анализ. Аудит. -2018. - №6. - C. 24..

Компетенция данной службы не замыкается в пределах территории Российской Федерации, а наоборот направлено на укрепление международного сотрудничества. Это видно из того что одним из полномочий службы является взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности. Международное сотрудничество осуществляется в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ. В том случае если международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством, применяются правила международного договора. На основе этого образовательные учреждения имеют право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На первый взгляд задача по «очищению» системы высшего образования решалась на основе разумных инструментов: все вузы проходят оценку, по ее итогам проверяются самые худшие из них, привлечение университетской среды к проверке гарантирует преодоление эксцессов формального способа оценки. Анализ данных Рособрнадзора и Минобрнауки позволяет увидеть сбои в архитектуре системы оценки, затрудняющие достижение поставленной цели -- высшее образование высокого качества. Ведомство систематически ошибается в выборе подозрительных вузов. Под проверки, а зачастую и под последующие санкции, попадают эффективные частные вузы. Именно статус частного вуза работает как сигнал о потенциальной неблагонадежности даже при высоких показателях в мониторинге эффективности. Проведение проверок экспертами из вузов не может гарантировать того, что ведомство сможет определить, действительно ли нужно применить по отношению к вузу весь арсенал санкций. Для участия в проверках аккредитованы не только эксперты-преподаватели из вузов с хорошей репутацией, но и эксперты из слабых вузов, которые являются экспертами скорее в имитации работы исследователя и преподавателя, чем в качестве преподавания. Открытые данные о работе Рособрнадзора позволяют сделать следующий вывод: надзор в высшем образовании не отвечает поставленной миссии, что оборачивается серьезными издержками для всех -- и для ведомства, и для всей системы высшего образования.

Анализ открытых данных Рособрнадзора позволяет продумать, каким образом можно было бы более тонко настроить повседневную работу ведомства, приведя ее в соответствие с миссией контрольно-надзорных ведомств. Для этой цели необходимы следующие шаги:

? Сократить число проверок, обеспечив интеграцию с системой государственного мониторинга эффективности образовательных организаций как инструментом идентификации проблемных вузов.

? Ограничить экспертов суждениями о той стороне деятельности вуза, в которой они компетентны, их задачи не должны дублировать функции иных государственных ведомств (пожарной охраны, налоговых органов, инспекции труда). В этих рамках предоставить им большую свободу суждений, ориентировав на качественный анализ достижений и проблем вузов, диагностику и формулировку рекомендаций.

? Привлекать к работе в качестве экспертов представителей ведущих вузов, состоявшихся в преподавательской и научной деятельности и имеющих безупречную личную репутацию. Это потребует изменить критерии отбора экспертов.

? Открыть информацию о месте работы экспертов, что позволит реализовать возможности общественного контроля (сейчас доступно только ФИО эксперта, что усложняет возможную идентификацию). Регулярно публиковать данные о количестве проверок у каждого эксперта.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

I. Нормативные правовые акты:

Конституция Российской Федерации. М; 2021.

Об образовании в Российской Федерации: Федеральный Закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ: в ред. от 24.04.2020: принят Государственной Думой 21.12.2012: одобрен Советом Федерации 26.12.2012. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.01.2020 N 21 (ред. от 20.11.2020). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования: Приказ Минобрнауки России от 28.09.2016 N 1230 (ред. от 21.12.2017) Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

II. Учебная и научная литература

Артемова, И. В. Профессионально-общественная аккредитация в образовании/ И.В. Артемова. - Текст непосредственный// Советник в сфере образования. - 2016. - URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/28435 - (дата обращения: 12.05.2021).

Булыга, Р.П. Совершенствование системы контроля деятельности университетов в Российской Федерации /Р.П. Булыга, А.Н. Амерсланова. - Текст непосредственный// Учет. Анализ. Аудит. - 2018.- №6.

Булыга, Р.П. Классификация и стандартизация финансового контроля и аудита в Российской Федерации/ H.П. Булыга. - Текст непосредственный// Учет. Анализ. Аудит. - 2017. - №2

Булыга, Р.П. Совершенствование оценки эффективности деятельности подведомственных Правительству Российской Федерации образовательных и научных учреждений. Монография/ Р.П. Булыга, И.Ф. Ветрова, О.Г. Мельник. - Текст непосредственный// ред. М.: ИД «Научная библиотека», 2014.

Бурцева, К.Ю. Сравнительный анализ аспектов деятельности университетов на международном уровне/ К.Ю. Бурцева. - Текст непосредственный// Аудит и финансовый анализ. - 2018. - №6

Гринькова, Д. А. Государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования: система и проблемы реализации / Д.А. Гринькова. - Текст непосредственный // Stud Net - 2020 - №5.

Губа, К. Как работает Рособрнадзор: анализ открытых данных о контрольно-надзорной деятельности в сфере высшего образования/К. Губа, А. Макеева, М. Соколов, М. Цивинская. - Текст непосредственный - СПб: ЕУСПб, 2017.

Зайцева, Г. Независимая оценка качества образования: разбираемся в деталях/ Г. Зайцева. - Текст непосредственный // Аналитический портал «Отрасли права». - 2015. - URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/11160 (дата обращения: 12.05.2021).

Кудилинский, М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» / М.Н. Кудлинский. - Текст непосредственный// Актуальные проблемы российского права. - 2015 - № 8.

Ладнушкина, Н. М. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) в сфере образования / Н.М. Ладушкина. - Текст непосредственный// Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной международной конференции памяти проф. Ф. М. Рудновского. - Рязань, 2017.

...