Зарубіжний досвід участі громадськості в запобіганні корупційним злочинам

Размещено на http://allbest.ru

10

Національна академія внутрішніх справ

Зарубіжний досвід участі громадськості в запобіганні корупційним злочинам

Кротюк А. М. - кандидат юридичних наук,

доцент кафедри кримінології та кримінально-виконавчого права

м. Київ

Анотація

Метою цієї статті є дослідження найпоширеніших практик залучення громадськості до запобігання корупційним злочинам у зарубіжних країнах і перспективи впровадження такого досвіду в Україні.

Методологія. Методологічний інструментарій обрано відповідно до поставленої мети, специфіки об'єкта та предмета дослідження. Порівняльно-правовий метод застосовано під час аналізу чинного законодавства й міжнародних нормативних актів.

Для досягнення поставленої мети використано загальнонаукові й спеціальні методи, які є інструментами наукового пошуку. Ідеться про структурно-функціональний і системний, формально-логічний, герменевтичний, антропологічний та інші методи, що надали можливість вивчити зарубіжний досвід участі громадськості в запобіганні корупційним злочинам. Спеціальним методом дослідження, використаним у статті, є метод системного аналізу.

Наукова новизна публікації полягає в тому, що розглянуто досвід залучення громадськості до запобігання корупційним злочинам у зарубіжних країнах. З'ясовано, що в провідних країнах світу практика участі громадськості в антикорупційних заходах є достатньо поширеною. Ці заходи передбачають викривальну діяльність пересічних громадян, громадські обговорення, громадський контроль тощо.

Висновки. Розгляд сучасної зарубіжної практики участі громадськості в запобіганні корупційній злочинності дає підстави для можливого запозичення її окремих складових з метою вдосконалення наявних форм взаємодії між громадськістю та державними органами в Україні, а також формування новітньої стратегії запобігання корупційній злочинності. Антикорупційний досвід розглядуваних країн є певним орієнтиром, до якого має прагнути кожна країна, зокрема й Україна. Основна їх перевага полягає в належному урядуванні, адже органи публічної влади, здійснюючи свої повноваження, усвідомлюють важливість власних дій для добробуту суспільства, оцінюють діяльність у сфері управління як престижну та цінують власну репутацію. Системне розв'язання низки проблем допоможе побудувати шлях до підвищення ролі та спроможностей громадянського суспільства у сфері запобігання корупції в Україні.

Ключові слова: запобігання злочинності; корупція; громадськість; зарубіжний досвід.

Вступ

Корупція в Україні визнана загрозою національним інтересам, сталому розвитку й євроінтеграції. Попри значні зусилля, яких докладають держава й міжнародні інституції до подолання корупції в основних сферах суспільного життя, її рівень досі залишається високим.

Вагомий потенціал антикорупційної функції громадянського суспільства є загальновизнаним фактом. Усебічна підтримка з боку держави й належне законодавче забезпечення участі громадськості у сфері запобігання корупції є важливим міжнародним стандартом антикорупційної діяльності (Novikov, 2019).

Мета і завдання дослідження. Мета й завдання цієї статті полягають у дослідженні найпоширеніших практик залучення громадськості до запобігання корупційним злочинам у зарубіжних країнах і перспективи впровадження такого досвіду в Україні.

Виклад основного матеріалу

Усі без винятку країни занепокоєні існуванням і поширенням такого деструктивного явища, як корупція, що шкодить діяльності органів публічної влади, гальмує розвиток економіки, деформує свідомість суспільства. У зв'язку із цим кожна з країн запроваджує власну антикорупційну програму, стратегію або реалізує відповідну політику.

В Україні серед складнощів, які стають на заваді ефективній діяльності громадськості у сфері протидії корупції, маємо зазначити таке: відсутність підтримки з боку влади, недосконалість законодавчого закріплення прав й обов'язків громадськості. Значну роль відіграє і бажання активістів нажитися на своїй діяльності, а також реалізації особистих та політичних завдань громадськістю. Скандали щодо «грантоїдства» у ЗМІ не вщухають і досі. Час від часу з'являються інформаційні статті про корупційні випадки серед громадських організацій ("Odna Pravda", 2016).

Одним із найвагоміших досягнень міжнародної спільноти в запобіганні корупційним злочинам стала Конвенція ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 року (ратифікована Законом України від 18 жовтня 2006 року № 251-V). У статті 13 Конвенції передбачено участь суспільства в запобіганні корупційним злочинам. Кожна держава- учасниця вживає належних заходів для забезпечення того, щоб відповідні органи із запобігання корупційним злочинам, про які йдеться в цій Конвенції, були відомі населенню, і забезпечує доступ до таких органів для надання їм повідомлень, зокрема анонімно, про будь-які випадки, які можуть розглядати як злочин відповідно до цієї Конвенції (Biletskyi, 2018).

Крім того, кожна держава-учасниця зобов'язана сприяти активній участі окремих осіб і груп за межами державного сектору, зокрема таких, як громадянське суспільство, неурядові організації та організації, що функціонують на базі громад, у запобіганні корупції, боротьбі з нею, а саме:посилення прозорості й сприяння

залученню населення до процесів прийняття рішень; забезпечення для населення ефективного доступу до інформації; ужиття заходів щодо інформування населення, які сприяють створенню атмосфери неприйняття корупції, а також реалізація програм державної освіти, зокрема навчальних програм у школах й університетах; повага, заохочення і захист свободи пошуку, отримання, опублікування й поширення інформації про корупцію. Можуть установлювати певні обмеження цієї свободи, проте тільки передбачені законом і які є необхідними: а) для поваги прав або репутації інших осіб; б) для захисту національної безпеки, або публічного порядку, або охорони здоров'я чи моральності населення ("Konventsiia Orhanizatsii", 2003).

Головними тенденціями у сфері запобігання корупції в демократичних країнах є, по-перше, чітка кореляція та взаємозв'язок рівня демократизації суспільства й корупції (що вищий рівень у країні демократії, то менше корупційних виявів); по-друге, громадянське суспільство розглядають як основний суб'єкт впливу на владу, а отже, як первинний суб'єкт протидії корупції (Zadorozhnyi, 2017).

Потужні можливості в цій сфері мають неурядові організації, головним завданням яких є викриття корупції. Дослідники питання залучення громадськості до запобігання корупційним злочинам у зарубіжних країнах виокремлюють низку неурядових організацій з міжнародним статусом. Такими є: Transparency International, International Anti-corruption Resource Center, Corruption Watch, Transparify та ін. (Biletskyi, 2018). У світі є не тільки належне правове регулювання залучення громадськості до антикорупційного процесу, а й організації, які готові надавати матеріальну підтримку для такої діяльності.

Аналіз діяльності зазначених та інших неурядових організацій дає підстави для висновку, що їх антикорупційний вплив втілюється через такі заходи: формування та реалізація антикорупційної політики; оцінювання антикорупційних механізмів, що застосовують уряди; збирання та обробка інформації щодо випадків корупції; виявлення корупційних ризиків; надання правової допомоги; розроблення та реалізація освітніх програм; формування антикорупційного світогляду громадян (Shramko, 2018).

Важливим напрямом діяльності громадських організацій є взаємодія з населенням у сфері запобігання корупції. Тому відповідні організації мають налагоджувати тісні інформаційні зв'язки з громадянами задля популяризації своєї діяльності. Інформування населення з питань запобігання корупції здійснюють: через вебсайт організації шляхом проведення інформаційних заходів (круглих столів, прес-конференцій тощо), шляхом зовнішньої агітації. Громадські організації успішно реалізують свої антикорупційні кампанії, спрямовані на зростання рівня обізнаності про негативні наслідки корупції, що підтверджено рівнем сприйняття та ставленням до корупції (Biletskyi, 2017).

В Україні серед форм участі громадян та їх об'єднань або уповноважених представників щодо запобігання, виявлення та протидії корупційним правопорушенням пропонуємо виокремити такі: повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних або пов'язаних із корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції, Національному агентству, керівництву чи іншим представникам органу, підприємства, установи чи організації, у яких були вчинені ці правопорушення або в працівників яких наявний конфлікт інтересів, а також громадськості; запитувати й одержувати від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в порядку, передбаченому законом, інформацію про діяльність щодо запобігання корупції; проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів і проєктів нормативно- правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів, отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих пропозицій; брати участь у парламентських слуханнях та інших заходах з питань запобігання корупції; вносити пропозиції суб'єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції; проводити, замовляти проведення досліджень, зокрема наукових, соціологічних тощо, з питань запобігання корупції; проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання корупції; здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням таких форм контролю, які не суперечать законодавству; здійснювати інші не заборонені законом заходи щодо запобігання корупції ("Zakon Ukrainy", 2021).

До кола країн, які створили ефективний механізм протидії корупції, належать: Фінляндія, Данія, Нова Зеландія, Ісландія, Сінгапур, Швеція, Канада, Нідерланди, Люксембург, Норвегія, Австралія, Швейцарія, Велика Британія, Австрія,

Ізраїль, США, Японія, Китай, Ірландія, Німеччина та ін.

У цих країнах корупції на низовому рівні майже немає. Зазначене зумовлено тим, що вгромадській свідомості образ чиновника ототожнюють з людиною, яка виконує важливі функції - реалізує політику держави й обслуговує населення. Корупцію сприймають уряди цих країн яксерйозну проблему національної безпеки, оскільки це внутрішня та зовнішня загроза. Зусилля щодо обмеження корупції в цих країнах інституціоналізовані та вражають за своїми масштабами (Zavhorodnii, 2020).

Пропонуємо розглянути досвід залучення громадськості до здійснення антикорупційної діяльності в таких країнах, як Швеція, Фінляндія, США, Австрія, Нідерланди, Велика Британія та Данія.

Одне з перших місць серед держав, найменш уражених корупцією, посідає Швеція. У цій країні діє ефективний громадський контроль за діяльністю як державного, так і приватного секторів, провідну роль у здійсненні якого відіграють ЗМІ, церква та громадська думка. Причому остання може створити негативний імідж бізнесменам або посадовцям, унаслідок чого одні будуть вимушені піти у відставку, а інші втратять довіру серед ділових партнерів. Так само громадський контроль за діяльністю владних структур, а також культивування в суспільстві нетерпимості до будь-яких виявів корупції притаманні Швейцарії, Нідерландам, США, Франції, Польщі тощо (Shramko, 2018).

Зокрема, у Швеції незалежний моніторинг за рівнем корумпованості в певних сферах суспільства здійснює створена 1994 року громадська організація «Демократичний аудит», яка об'єднує провідних шведських політологів, економістів і науковців. Крім моніторингу стану розвитку демократичних свобод у шведському суспільстві, ця організація вивчає й інші актуальні питання, пов'язані, зокрема, із протидією корупції. Незалежний моніторинг рівня корумпованості в різних сферах суспільства здійснює шведська громадська організація «Інститут проти хабарів», заснована ще 1923 року. Отримуючи фінансування від бізнес-організацій та Стокгольмської торгової палати, останніми роками Інститут дедалі активніше зосереджує увагу на детальному роз'ясненні громадянам тонкощів антикоруп- ційного законодавства (Deineka et al., 2014).

Актуальним для України може бути досвід Фінляндії, для якої характерним є соціальний контроль з боку громадянського суспільства, що зумовлено незначною чисельністю населення та відкритістю і реальною легітимністю правових відносин між муніципалітетами й громадянами (Khabarova, 2019). громадськість антикорупційний державний

Антикорупційна політика Фінляндії інтегрована в загальну державну політику, оскільки корупцію розглядають як комплексне явище: як частину кримінального законодавства, як частину законодавства щодо неналежного управління. Україні нині притаманна інша тенденція - наповнення законодавчої бази актами щодо участі громадянського суспільства в процесах запобігання корупції (Novikov, 2019). Справді, розширення можливостей інститутів громадянського суспільства та створення гарантій захисту для учасників антикорупційної діяльності є позитивним зрушенням, проте збільшення кількості нормативно-правових актів не гарантує мінімізацію чи подолання корупції.

У США інститут громадського антикорупційного нагляду регламентований законом «Про свободу інформації» 1966 року, відповідно до якого всі федеральні відомства мають надавати громадянам вільний доступ до наявної розсекреченої інформації. Завдяки дії цього закону викриття корупції стало реальнішим. Таку діяльність забезпечує низка неурядових організацій США: Judicial Watch, Project on Government Oversight, Government Accountability Project та ін. Наприклад, у Сеулі 1999 року розроблено анти- корупційну програму «OPEN», яка надала можливості громадянам контролювати роботу посадовців, зокрема будь-коли слідкувати за процесом розгляду документів за зверненнями про надання дозволів за певною справою, передусім коли найвищою є імовірність вияву корупції. У Канаді немає спеціальних антикорупційних відомств, її антикорупційна система побудована на активній участі громадськості через ЗМІ, професійні асоціації та організації (Shramko, 2018).

Високі стандарти громадянської поведінки у Великій Британії є результатом політичних і законодавчих заходів, моральних змін й ефективнішого соціального контролю за державними службовцями. Ця країна має найдавніші традиції боротьби з корупцією. Відмітна особливість Великої Британії, що визначила порівняно низький рівень поширення корупції в цій країні, полягає в традиції дотримання високих етичних стандартів поведінки в державному секторі, за яких особистий інтерес повинен поступатися інтересам суспільним (Ekhator, 2012). Ці стандарти були виражені передусім у формі неписаних норм і правил (Strakhov, 2019). Водночас систему антикорупційних механізмів урегульовано й на законодавчому рівні.

Друга особливість - це надзвичайно висока роль громадської думки, що відстежує динаміку негативних явищ у суспільстві. Здебільшого громадські дебати стосуються питань, пов'язаних із лобіюванням і купівлею політичного впливу, проблем, створених зміною границь приватної та державної власності, моральним кліматом, хабарництвом, зловживаннями службовців місцевих органів влади, поліції, митної служби тощо (Levchenko, 2020).

Слід також зауважити, що у Великій Британії та США суспільство вкрай негативно ставиться навіть до незначних виявів неформальних зв'язків, клановості й кумівства. Справедлива конкуренція і рівність прав - базові цінності цих спільнот, які беруть початок ще в англійській Хартії Вольностей та американському Біллі про права. Саме тому громадяни так активно вимагають звіту чиновників про їхні доходи і з неабияким обуренням реагують навіть на незначні зловживання. Саме так забезпечують усебічні регуляції діяльності держслужбовців у США і створення Independent Parliamentary Standards Authority, а також інших численних комісій з етики у Великій Британії (Strakhov, 2019).

В Австрії за участю представників громадських організацій використовують неформальний підхід до антикорупційної освіти в освітніх закладах як основу виховання нульової толерантності до корупції. Австрійська система освіти відома тим, що охоплює безліч курсів, спрямованих на виховання незалежного світогляду та соціальної відповідальності в школярів і студентів. Юних громадян готують до участі в економічному й культурному житті країни, Європи і світу. Розуміння феномену корупції, юридичних й етичних аспектів протидії корупції доносять до слухачів так, щоб їх не сприймали абстрактно, але використовували під час входження молодих громадян у доросле активне життя. Тобто, щоб забезпечити ефективність антикорупційної освіти, застосовують комплексний підхід, що охоплює різноманітні методики (Zavhorodnii, 2020).

Ефективні методи боротьби з корупційними правопорушеннями напрацьовані також у Нідерландах. Система боротьби з корупцією в державі охоплює такі процедурні й інституціо- налізовані заходи: постійна звітність і гласність у питаннях виявлення корупції та обговорення наслідків - покарань за корупційну діяльність; розроблення системи громадського моніторингу можливих точок виникнення корупційних дій у державних організаціях і суворого контролю за діяльністю осіб, що знаходяться в цих точках, за допомогою участі громадськості; усі матеріали, пов'язані з корупційними діями, якщо вони не зачіпають систему національної безпеки, в обов'язковому порядку стають доступними громадськості (Suprun, 2017). Важливе значення в боротьбі з корупцією отримали засоби масової інформації, які здійснюють висвітлення корупційних випадків, і суб'єкти проведення незалежних розслідувань щодо корупційної злочинності в державі.

Іншим прикладом ефективної участі інститутів громадянського суспільства в протидії корупції є Данія. Система боротьби з корупцією передбачає, зокрема, такі основні процедурні й інституційні заходи: система всебічного моніторингу можливих сфер виникнення корупційних дій у державних і громадських організаціях, а також суворого контролю за діяльністю осіб, які задіяні в цих сферах; система покарань за корупційні дії, водночас основним заходом є заборона працювати в державних організаціях і втрата всіх соціальних пільг, які надає їй державна служба; система із заохочень позитивних дій посадових осіб, спрямованих на те, щоб чиновникам було вигідно не тільки в матеріальному, а й у моральному аспектах поводитися чесно й ефективно; система державної безпеки з протидії корупції - спеціальна поліція, що наділена значним обсягом повноважень щодо виявлення корупційних виявів (Sadovyi, & Tokar, 2020).

Крім того, важливе значення в запобіганні корупційним правопорушенням мають громадські та приватні антикорупційні ініціативи. Наприклад, у деяких організаціях приватного сектору прийняли політику нульової толерантності, яка полягає в тому, що положення антикорупційного законодавства включають до всіх урядових угод про надання Данією допомоги з розвитку, контрактів з компаніями, що залучаються до цієї діяльності ("Dosvid vzaiemodii", 2021), тобто компанії мають підписувати декларацію щодо заборони хабарництва як вияву корупції, а у випадку порушення цього положення одна сторона ініціює розірвання контракту та відмовляється від подальшого партнерства.

Отже, роль громадськості в запобіганні корупції в зарубіжних країнах є вагомою, має практичну спрямованість, що полягає в:

- нагляді, тобто громадськість уважно стежить за законодавчими й інституційними змінами, прозорістю формування та функціонування влади, а також процесами з корупційних справ (від розкриття інформації до розслідування, обвинувачення та суду);

- формуванні на базі досвіду та знань життєздатних альтернатив шляхом розроблення законопроєктів, концепцій інституційних реформ і просвітніх кампаній;

- впливі як одному з найважливіших інструментів, який можна використовувати для здійснення громадського тиску на уряд і посадовців під час прийняття конкретних рішень;

- діях, а саме наданні послуг у соціальній сфері, оприлюдненні інформації про випадки корупції та підвищенні рівня обізнаності широкого кола громадян за аналізованим напрямом (Shramko, 2018).

Отже, основними формами взаємодії неурядових організацій та органів державної влади в питаннях подолання корупції в Україні мають стати:

- проведення органами державної влади й неурядовими організаціями моніторингу та аналізу громадської думки щодо причин виникнення і шляхів подолання корупції;

- формування при органах державної влади за участю громадських експертів й активістів консультативно-дорадчих експертних органів на громадських засадах, основним завданням яких стала б реалізація проєктів аналітично-дослідницького та інформаційного спрямування, зокрема пошук науково обґрунтованих шляхів подолання проблеми корупції в Україні (Pidberezhnyk, 2016);

- організація просвітницьких заходів серед різних груп населення з метою формування нетерпимого ставлення до корупції як явища;

- інформування суспільства про реальні заходи й результати антикорупційної політики в Україні;

- спільне забезпечення інформаційної відкритості в суспільстві про стан корупції та результативність антикорупційних заходів, виявлення конкретних випадків корупційних дій. Для належної реалізації цієї форми взаємодії слід запровадити простіші процедури подання запитів на одержання інформації, визначити обов'язок органів державної влади допомагати громадськості в отриманні інформації впродовж нетривалого проміжку часу й розглянути можливість створення незалежного спеціального (позасудового) механізму перегляду рішень про відмову в доступі до офіційної інформації (Pidberezhnyk, 2016);

- налагодження органами державної влади та неурядовими організаціями ефективних каналів подання скарг і пропозицій з боку громадян, що стосуються питань запобігання та протидії корупції. Це дасть змогу створити сприятливе інформаційне поле, підвищить рівень довіри населення до власної спроможності захисту прав і свобод;

- здійснення неурядовими організаціями громадського контролю за діяльністю органів державної влади у сфері боротьби з корупцією у формі громадського моніторингу підготовки та виконання рішень, експертизи їх ефективності, подання органам публічної влади експертних пропозицій. Головною метою моніторингу має стати забезпечення підзвітності органів публічної влади перед громадянами. Об'єктом моніторингу може бути широке коло суб'єктів: структури виконавчої влади, політичні партії, парламент, судові та правоохоронні органи. Водночас органи державної влади не повинні чинити перешкод такому моніторингу, а навпаки - усебічно сприяти його незалежному проведенню (Pidberezhnyk, 2016);

- співпраця органів державної влади та неурядових організацій під час формування політики підготовки та перепідготовки кадрів державного управління, спільного навчання посадових осіб і представників громадських організацій навичок ефективної взаємодії, ознайомлення широких верств населення із формами їх участі в запобіганні та протидії корупції (Pidberezhnyk, 2016).

Наукова новизна. У статті окреслено ключові проблеми залучення громадськості до діяльності щодо запобігання корупційним злочинам в Україні. У статті з'ясовано специфіку ефективних форм взаємодії громадян з органами державної влади в запобіганні корупції в таких країнах, як Швеція, Фінляндія, США, Австрія, Нідерланди, Велика Британія і Данія. Визначено основні форми взаємодії неурядових організацій та органів державної влади в питаннях подолання корупції в Україні.

Висновки

Однією з визначальних проблем імплементації антикорупційних міжнародних стандартів щодо залучення громадськості є небажання органів влади сприяти виконанню цих норм на практиці, тобто в нашій країні склалася практика, коли норми стосовно участі громадськості в запобіганні корупційним злочинам мають лише декларативний характер, а органи державної влади насправді не бажають співпрацювати з антикорупційними громадськими організаціями. На нашу думку, громадськості слід спрямувати зусилля саме на створення механізмів «примушування» органів державної влади до спільної діяльності. Одним із них може стати вплив з боку як урядових, так і неурядових міжнародних організацій (Biletskyi, 2018).

Основи успішної національної антикорупційної політики в Україні, на нашу думку, можна висвітлити такими положеннями: сильна політична воля вищого керівництва держави до боротьби з корупцією та сформована на її підґрунті єдина державна політика за напрямом боротьби з корупцією, яка охоплювала б комплекс заходів державного, політичного, економічного, соціального та правового характеру; організований соціальний контроль з боку громадянського суспільства за системою державного адміністрування загалом (неодмінною умовою для цього є створення атмосфери прозорості), забезпечена можливість порушення в цих межах кримінального переслідування правопорушників; жорстка підзвітність осіб, які наділені владними повноваженнями, перед реально незалежним органом, що здійснює моніторинг прозорості діяльності державних службовців, а також наділений повноваженнями з притягнення до відповідальності посадовців незалежно від їх місця в ієрархічній структурі влади (Levchenko, 2020).

The purpose of this article is to study the most common practices of public involvement in the prevention of corruption crimes in foreign countries and the prospects for the implementation of such experience in Ukraine.

Methodology. Methodological tools are selected in accordance with the purpose, specifics of the object and subject of research. The comparative legal method was used in the analysis of current legislation and international regulations. To achieve this goal, general scientific and special methods are used, which are tools of scientific research.

The scientific novelty of the publication is that the experience of public involvement in the prevention of corruption crimes in foreign countries is considered. It has been found that the practice of public participation in anti-corruption measures is quite common in the world's leading countries. These measures include: exposing the activities of ordinary citizens, public discussions, public control, and so on.

Conclusions. Consideration of modern foreign practice of public participation in the prevention of corruption provides grounds for possible borrowing of its individual components in order to improve existing forms of interaction between the public and government agencies in Ukraine, as well as the formation of the latest strategy to prevent corruption.

Keywords: crime prevention; corruption; public; foreign experience.

Размещено на Allbest.ru