О системе технического регулирования в электроэнергетике

Размещено на http://www.allbest.ru/

О системе технического регулирования в электроэнергетике

Г.А. Томчин,

Фонд поддержки законодательных инициатив

А.А. Романов, РАО "ЕЭС России"

Е.И. Гаврилов, ОАО "ЭНИНим. Кржижановского", к.т.н.

Реформа технического регулирования является одним из наиболее значимых этапов развития рыночной экономики в России. Принятие Федерального закона «О техническом регулировании» кардинально меняет всю систему взаимоотношения между производителями, потребителями и государством в сфере обеспечения безопасности и надежности в электроэнергетике.

Актуальность проблемы технического регулирования в электроэнергетике обусловлена сжатыми сроками реструктуризации отрасли и реформирования РАО «ЕЭС России», созданием новых хозяйствующих субъектов, изменением регуляторных механизмов с учетом очевидного требования обеспечения надежности и эффективности энергопроизводства, а так же единообразия подходов к управлению новыми рыночными отношениями.

Федеральный закон «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. вступил в действие с 1 июля 2003 года. Важнейшей особенностью этого закона является то обстоятельство, что качество продукции, ее свойства и другие категории, в отличие от прежней жесткой государственной регламентации в виде обязательных для исполнения государственных и отраслевых стандартов, становятся категориями рыночными. При этом устанавливаются обязательные требования только к безопасности, устанавливаемые общими и специальными техническими регламентами.

Для электроэнергетики особенно важным явилось совпадение периода ее реформирования с вводом Закона «О техническом регулировании». Реформа электроэнергетики, предусматривающая внедрение рыночных принципов, требует нового подхода к нормативно-правовой базе, определяющей отношения в современных условиях. Такие же подходы предусмотрены законом «О техническом регулировании». При этом важной особенностью является общность задач технического регулирования и реформирования Холдинга.

В ОАО РАО «ЕЭС России» развернута работа по реализации закона «О техническом регулировании», накоплен определенный опыт. Несмотря на то, что Закон вступил в силу более двух лет назад, основная трудность при разработке новых документов технического регулирования заключается в отсутствии четких методических рекомендаций по его реализации. В связи с этим в РАО «ЕЭС России» разработана методика и системный подход к формированию документов технического регулирования, рассмотренные в Минпромэнерго и на ряде семинаров-совещаний, посвященных техническому регулированию.

Некоторые результаты работы в ОАО РАО «ЕЭС России» в этом направлении представлены в настоящей статье.

Учитывая новизну вопроса и отсутствие четких методических материалов по реализации и внедрению закона в практику, авторы сочли целесообразным остановиться на некоторых аспектах этого Закона.

О Федеральном законе «О техническом регулировании»

Закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, реализации утилизации, выполнению работ и услуг, а также оценке соответствия.

В этих целях Законом предусматривается три вида документов, регламентирующих деятельность объектов технического регулирования:

* Общие и специальные технические регламенты.

* Национальные стандарты.

* Стандарты организации.

Для разработки новой нормативной базы Законом устанавливается переходный период до 2010 года.

Принципы технического регулирования

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, уровню развития национальной экономики, развития материально-экономической базы, а также уровню научно-технического прогресса.

Закон «О техническом регулировании» предусматривает государственное регулирование только в сфере безопасности. За исключением технических регламентов, содержащих обязательные требования, имеющие прямое действие, национальные стандарты и стандарты организации становятся добровольными. Однако для организации, присоединившейся к стандарту, требования его становятся обязательными.

Минимальные обязательные требования устанавливаются техническими регламентами в целях:

* защиты жизни и здоровья граждан;

* защиты имущества физических и юридических лиц;

* охраны окружающей среды;

* предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Принятие технических регламентов в других целях не допускается.

В целях повышения уровня безопасности осуществляется стандартизация, предусматривающая также:

* обеспечение научно-технического прогресса;

* повышение конкурентоспособности продукции;

* рационализацию использования ресурсов;

* обеспечение технологической и информационной совместимости;

* сопоставление результатов исследований (испытаний) измерений.

Цели создания системы технического регулирования в электроэнергетике

Техническое регулирование в электроэнергетике преследует следующие цели:

* обеспечение безопасности;

* обеспечение системной надежности;

* реализация принятой РАО «ЕЭС России» технической политики;

* обеспечение экономической эффективности энерго производства;

* обеспечение эффективного взаимодействия субъектов электроэнергетики в постреформенный период;

* выработка позиции РАО «ЕЭС России» при формировании, обсуждении и принятии технических регламентов и национальных стандартов.

Необходимость создания новой нормативной базы технического регулирования

Существующая нормативная база в электроэнергетике, состоящая из более 2000 ведомственных нормативно-технических документов, вобрала в себя многолетний опыт работы энергопредприятий в период жестко централизованной системы управления электроэнергетикой. Большинство документов устарело и требует пересмотра. Регламентирующая среда в своем нынешнем виде не соответствует рыночным условиям и стала тормозом для развития. Тем не менее, при разработке новых документов должна быть обеспечена преемственность существующей нормативно-технической документации и выполнение единой технической политики, принятой в РАО «ЕЭС России». При этом в разрабатываемых документах должны содержаться требования к оборудованию и технологическим процессам с учетом достижений научно-технического прогресса и соответствия лучшим образцам отечественного и зарубежного машиностроения.

Действующая нормативная база:

1) содержит в себе как относящиеся к безопасности документы, так и иные;

2) содержащиеся в документах нормы и требования частично являются излишними или недостаточными для определенного типа объектов технического регулирования;

3) существенная доля норм и требований морально устарела и нуждается в актуализации.

4) большая часть документов существует на бумажных носителях. Документация не структурирована. Это исключает эффективное использование существующей нормативной базы.

Основные принципы и подходы к созданию новой нормативной базы технического регулирования

При создании новой нормативной базы должны быть предусмотрены следующие условия:

* обеспечение преемственности существующей и вновь создаваемой нормативной базы;

* переход от функционального к объектовому принципу построения нормативной базы;

* гармонизация и взаимоувязка документов в рамках создаваемой системы технического регулирования в целях получения оптимальных результатов для электроэнергетики в целом и для каждого ее субъекта в частности;

* оценка экономических последствий обеспечения (необеспечения) выполнения требований;

* оптимизация распределения требований между участниками технического регулирования, стадиями жизненного цикла (от проектирования и создания объекта технического регулирования, периода эксплуатации до исчерпания ресурса и демонтажа) с целью оптимизации затрат на их выполнение.

Такое распределение необходимо для достижения максимальной эффективности энергопроизводства путем оценки экономических последствий реализации новой нормативной базы.

Экономические аспекты технического регулирования

электроэнергетика технический нормативный сертификация

С целью достижения эффективности энергопроизводства при разработке новой нормативной базы должно быть предусмотрено выполнение следующих требований и условий:

1. Определение оценки экономических последствий выполнения (невыполнения) норм и требований, содержащихся в нормативных документах технического регулирования.

2. Оптимизация затрат за счет актуализации норм и требований.

3. Оптимизация затрат за счет перераспределения требований:

* между объектами технического регулирования;

* внутри объекта между стадиями жизненного цикла;

* взаимоувязка нормативных документов в системе технического регулирования.

Структура нормативно-правовой базы технического регулирования в электроэнергетике

Нормативно-правовая база технического регулирования образует некую иерархию документов, определяющую требования к объектам и субъектам технического регулирования как на уровне обязательных государственных требований (регламенты), так и на уровне производителей и бизнес-сообществ (стандарты). К ним относятся:

1. Технические регламенты, перечень которых для электроэнергетики содержится в Программе разработки технических регламентов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 8 ноября 2005 г. № 1889-р, образуют систему регламентов, устанавливающих обязательные для исполнения требования по безопасности:

* к объектам и оборудованию -- 10 специальных технических регламентов,

* к процессам эксплуатации -- 7 специальных технических регламентов.

2. Национальные стандарты, поддерживающие регламенты и включающие в себя как требования технических регламентов, так и требования, содержащиеся в стандартах организации, имеющие общенациональный характер и перерабатываемые в национальные стандарты.

3. Стандарты организации регулирующие отношения, как субъектов, так и объектов электроэнергетики.

4. Инструкции и иные документы, включающие правила, методики, нормы и требования для каждого конкретного объекта электроэнергетики (рис. 1).

Таким образом, существующая база нормативно-технической документации, создававшаяся в течение многих лет в условиях жесткого регламентирования всех норм и требований и являющаяся до настоящего времени основой функционирования электроэнергетики, должна быть преобразована в новые документы, соответствующие Закону «О техническом регулировании».



Технические регламенты устанавливают обязательные требования только к безопасности. При этом они не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности, чем это минимально необходимо для обеспечения безопасности, что предусматривается в соответствующих регламентах.

Поэтому особую роль должны сыграть стандарты организации и разрабатываемые на их основе национальные стандарты.

Эти документы, помимо безусловного обеспечения безопасности, должны соответствовать рыночным отношениям и предусматривать конкурентоспособность, повышение эффективности производства, внедрение научно-технических достижений. По сути, стандарты и разрабатываемые на их основе инструкции по эксплуатации оборудования, технических систем конкретных объектов электроэнергетики (ТЭС, ГЭС и т.п.) должны обеспечить безопасность, надежность, эффективность энергопроизводства.

Важно подчеркнуть, что при этом предусматривается создание архива неактуальных норм и требований.

Такой подход иллюстрируется рисунком 2. РАО «ЕЭС России» программой реформирования «5+5» созданы субъекты электроэнергетики (ОГК, ТГК и др.), для которых создаются стандарты организации «Субъект электроэнергетики. Общий стандарт деятельности». Эти стандарты регламентируют деятельность организаций-субъектов в электроэнергетике по обеспечению выполнения в подведомственных им производственных единицах -- объектах (ТЭС, ГЭС и др.) норм и требований технического регулирования, определяют порядок взаимоотношений организаций -- субъектов в электроэнергетике с другими участниками технического регулирования, формируют техническую политику.

По сути, это свод норм и правил, регулирующий все аспекты деятельности конкретного субъекта, за выполнение которых он несет ответственность. Стандарты организации для объектов электроэнергетики (ТЭС, ГЭС и т.д.), которые опре-де-лены решением правительственной комиссии по техническому регулированию, устанавливают требования к проектированию, созданию, эксплуатации и утилизации этих объектов. Для каждой из этих групп объектов электроэнергетики создается стандарт организации «Объект электроэнергетики. Требования к созданию, эксплуатации и утилизации». Таким образом, стандарты организации охватывают весь жизненный цикл объекта электроэнергетики.

Схема создания стандартов организации для субъектов и объектов электроэнергетики представлена на рисунке 3.

Для каждой из групп объектов создаются стандарты организации, устанавливающие требования к объектам на различных стадиях жизненного цикла:

1. Условия создания: устанавливает требования к объекту как к материальному комплексу с учетом нахождения его в различных стадиях жизненного цикла (строительство, эксплуатация, ремонт, техперевооружение, утилизация).

2. Условия поставки: определяет требования к приобретаемым для обеспечения производственного процесса продукции и услугам.

3. Организация производственных процессов: устанавливает требования к производственным процессам и содержит в своем составе типовые методики и правила.

4. Условия предоставления продукции (услуг): регламентируют взаимоотношения с потребителем продукции, услуг, производимых данным производственным объектом.

5. Охрана труда (правила безопасности): устанавливают требования по обеспечению безопасных условий труда при ведении производственных процессов.

Данная группа стандартов регламентирует организацию производственного процесса на всех стадиях жизненного цикла и содержит соответствующие нормы и требования.

Описанная группа стандартов представлена на рисунке 4.

Технология создания нормативно-правовой базы технического регулирования в электроэнергетике

С целью реализации поставленной задачи была разработана технология создания новой системы стандартизации, включающая в себя следующие этапы:

* оцифровка, классификация и кодификация существующих НТД (более 2000 документов);

* создание структурированной электронной базы данных существующих НТД;

* распаковка НТД на отдельные нормы и требования;

* создание базы данных норм и требований;

* создание новых нормативных документов;

* создание фонда вновь созданных нормативных документов.

При создании новых документов проводится экономическое обоснование, гармонизация с международными стандартами, выполняются процедуры экспертизы, согласований, публичных обсуждений и утверждения в соответствии с утвержденным «Положением о порядке разработки, рассмотрения и утверждения технических стандартов организации корпоративного уровня в ОАО РАО «ЕЭС России».

При разработке нормативно-правовой базы технического регулирования в электроэнергетике должны быть установлены приоритеты:

* Технические регламенты, определяющие обязательные требования к безопасности.

* Стандарты организации как для субъектов, так и для объектов электроэнергетики с целью обеспечения системной надежности, реализации утвержденной технической политики, повышения эффективности энергопроизводства.

* Национальные стандарты, поддерживающие требования технических регламентов.

* Инструкции конкретных объектов.

Изложенная технология и последовательность выполнения операций по разработке новой документации (стандартов) представлены на рисунке 5.

Пример использования распаковки существующих нормативно-технических документов и создания на их основе структурированной базы данных для актуализации и создания новых документов с помощью электронного трафарета по видам безопасности и стадиям жизненного цикла приведен на рис. 6.

Этот электронный трафарет существенно облегчает выбор соответствующих норм и требований по направлениям:

* объект технического регулирования (в данном примере -- ТЭС);

* первичный документ, содержащий нормы и требования (ПТЭ, п. 4.5.9.);

* виды безопасности (механическая и термическая);

* стадии жизненного цикла (эксплуатация). При этом проводится актуализация всех норм

и требований, содержащихся в данном пункте

ПТЭ с целью определения редакции для включения в новый документ.

Организация работ по созданию нормативно-правовой базы технического регулирования в ОАО РАО «ЕЭС России»

* создана Центральная Комиссия по техническому регулированию под руководством заместителя Председателя Правления ОАО РАО «ЕЭС России»;

* создан Комитет по техническому регулированию при Совете по надежности ОАО РАО «ЕЭС России»;

* созданы Рабочая Группа по организации разработки нормативно-правовой документации технического регулирования;

* создан Комитет по техническому регулированию при НП «ИНВЭЛ»;

* определена организация -- руководитель проекта разработки нормативно-технической базы - ОАО «ЭНИН»;

* определены соисполнители работ -- организации научно-проектного комплекса ОАО РАО «ЕЭС России»;

* формируется «институт» экспертов разрабатываемых документов;

* с целью активного участия при разработке национальных стандартов и соблюдения интересов Холдинга представители ОАО РАО «ЕЭС России» включены в состав 46-ти технических комитетов Ростехрегулирова-ния;

* определен перечень технических регламентов, непосредственно касающихся электроэнергетики и подлежащих разработке с участием ОАО РАО «ЕЭС России»;

* с целью соблюдения интересов ОАО РАО «ЕЭС России» организована система мониторинга всех разрабатываемых регламентов;

* разработаны 17 первоочередных стандартов организации, определенных решениями Правления и приказами ОАО РАО «ЕЭС России», из них два стандарта утверждены;

* выстроена схема и определены источники финансирования (через НП «ИНВЭЛ» для привлечения средств ДЗО и сторонних организаций);

* разработан глоссарий терминов и определений;

* разработано автоматизированное рабочее место (АРМ) для разработчика Стандарта;

. приказом ОАО РАО «ЕЭС России» от 04.07.05 № 420 определены структуры, ответственные за разработку нормативно-правовой базы технического регулирования;

* утверждено и действует Положение о порядке разработки, рассмотрения и утверждения стандартов организации в ОАО РАО «ЕЭС России»;

* создан информационный интернет-портал технического регулирования в электроэнергетике, предназначенный для широкого участия энергетической общественности в обсуждении разрабатываемых документов.



Таким образом, по существу создана инфраструктура организации системного подхода к реализации Закона «О техническом регулировании», обеспечения участия всех подразделений Холдинга, включая дочерние зависимые общества.

Правление ОАО РАО «ЕЭС России» в ноябре 2005 года рассмотрело вопрос о техническом регулировании в электроэнергетике и наметило ряд важных мер по реализации Закона.

Учитывая актуальность вопроса, целесообразно привести основные положения решения Правления:

1. Одобрить предложенную методологию создания нормативной базы технического регулирования в электроэнергетике.

2. Принять за основу представленную систему стандартов организации. Установить, что перечень объектов стандартизации уточняется решением Центральной Комиссии по техническому регулированию по предложению КЦ, ЦУР и бизнес-единиц в процессе разработки стандартов.

3. Обеспечить в 2006 году разработку технических регламентов и стандартов организации в соответствии с предложенной структурой нормативной базы технического регулирования.

4. При разработке технических регламентов и стандартов организации обеспечить проведение финансово-экономической экспертизы в соответствии с разработанной методикой.

5. Обеспечить в 1 полугодии 2006 года создание предложенной системы информационного обеспечения технического регулирования в электроэнергетике.

6. Обеспечить в 2006 году участие ОАО РАО «ЕЭС России» и ДЗО в финансировании работ по созданию нормативной базы технического регулирования в электроэнергетике в соответствии с предложенным распределением.

Система подтверждения соответствия в электроэнергетике

Одним из основных принципов технического регулирования является подтверждение соответствия, осуществляемое в целях:

* удостоверения соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, и др.

техническим регламентам, стандартам, условиям договоров;

* содействия приобретателям в компетентном выборе продукции и услуг;

* создания условий для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.

Оценка соответствия осуществляется независимыми от продавцов, приобретателей и изготовителей органами по сертификации.

Законом устанавливаются две формы подтверждения соответствия:

1. Обязательная -- в виде обязательной сертификации или декларирования. Применяется только в отношении требований технических регламентов, то есть требований безопасности.

2. Добровольная -- в виде добровольной сертификации. Применяется для подтверждения соответствия стандартам, условиям договоров.

Обязательная сертификация электроэнергетического оборудования в настоящее время осуществляется органами Ростехрегулирования.

Обеспечению надежности, безопасности, а также качества поставок и услуг для объектов электроэнергетики призвана способствовать созданная в соответствии с Законом «О техническом регулировании» Система сертификации «ЭнСЕРТИКО».

Система зарегистрирована в Федеральном агентстве по техническому регулированию. В сферу ее деятельности входит:

* проведение оценки и подтверждение соответствия продукции, работ и услуг, в области электроэнергетики, включая исследования, проектирование, конструирование, монтаж, наладку, строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, модернизацию, материально-техническое снабжение, маркетинг и информационное обеспечение;

* проведение оценки и подтверждение соответствия систем управления экологической безопасностью объектов и работ по охране труда и технике безопасности;

* проведение оценки и подтверждение соответствия производств, предлагающих услуги и работы в интересах объектов;

* подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации и обязательной в соответствии с требованиями разрабатываемых технических регламентов.

По состоянию на 01.07.2005 г. сертификацию в Системе «ЭнСЕРТИКО» прошли более 1500 предприятий. Сертифицировано более 250 видов промышленной продукции, около 900 производств, оказывающих различные виды услуг и выполняющих работы на объектах электроэнергетики.

Выводы

1. Реформа технического регулирования является одним из наиболее значимых этапов развития рыночной экономики в России.

2. Актуальность проблемы технического регулирования в электроэнергетике обусловлена реформированием РАО «ЕЭС России» с созданием новых хозяйствующих субъектов, изменением регуляторных механизмов с учетом очевидного требования обеспечения надежности, эффективности энергопроизводства и единообразия подходов к управлению новыми рыночными отношениями.

3. Несмотря на то, что Закон «О техническом регулировании» вступил в силу более двух лет назад, основная трудность разработки и практического внедрения на объектах новых документов технического регулирования заключается в отсутствии четких методических рекомендаций по его реализации.

4. В ОАО РАО «ЕЭС России» создана инфраструктура разработки, рассмотрения и принятия новых документов технического регулирования.

5. В ОАО РАО «ЕЭС России» разработан подход к созданию нормативно-правовой базы и технология разработки стандартов организации.

6. Предложенный подход к созданию нормативно-правовой базы технического регулирования:

* обеспечивает соблюдение всех видов безопасности на всех этапах жизненного цикла;

* дает возможность создания документов любого уровня (от технических регламентов до инструкций) применительно к любым объектам технического регулирования;

* позволяет при изменении условий актуализировать нормативно-техническую базу;

* обеспечивает преемственность новой и существующей нормативной базы, использует возможности и преимущества 1Т-технологий.

7. Предлагаемая методология и подходы к разработке документов технического регулирования могут быть использованы и в других отраслях промышленности.

Размещено на Allbest.ru

...