Механизм регулирования тарифов на тепловую энергию

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ НА ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ

Проблема тарифов на тепло является одной из самых актуальных не только для городов-участников проекта, но и, наверное, практически для любого города в России. До двух третей затрат на жилищно-коммунальное хозяйство связана именно с теплоснабжением жилищного фонда. Поэтому механизм формирования тарифов в этой области заслуживает самого пристального внимания. Особенно остро этот вопрос стоит в том случае, когда город получает тепло от ТЭЦ и не имеет возможности на своем уровне воздействовать на установление тарифов.

По заказу ФРП Институт исследования организованных рынков (ИНИОР) осуществил анализ деятельности региональных энергетических комиссий по формированию тарифов на тепловую энергию в четырех регионах: во Владимирской, Рязанской и Оренбургской областях, а также в республике Карелия. Наш выбор определялся тем, что деятельность именно этих региональных энергетических комиссий решающим образом воздействует на тарифы в четырех городах-участниках проекта: Владимире, Рязани, Оренбурге и Петрозаводске. В остальных двух городах теплоснабжение осуществляется на городском уровне. Проведенное исследование позволило получить конкретные рекомендации по совершенствованию механизма установления тарифов, которые могут быть полезны не только для участников проекта, но найти гораздо более широкое применение.

Мы представляем результаты исследования без комментариев, надеясь на реакцию со стороны наших читателей и на возможность развернуть дальнейшее обсуждение данной проблемы на страницах Информационного Бюллетеня.

НОРМАТИВНАЯ БАЗА РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ

До 1997 г. механизм формирования цен на тепло, отпускаемое крупными энергоснабжающими организациями (АО-энерго, федеральными ТЭЦ и перепродавцами-теплосетями) основывался на “Положениях о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию на 1993 г.” и приложении - “Методических указаний о порядке расчета тарифов”. Регулирование тарифов на тепловую, как и на электрическую, энергию для потребительского рынка производилось региональными энергетическими комиссиями (РЭК) по представлении в них энергоснабжающими организациями (АО-энерго) соответствующих обоснований при изменении внешних экономических условий: балансов энергии и мощности в энергосистеме, уровня цен на топливо и другие материальные ресурсы, необходимых затрат на оплату труда, стоимости основных фондов и т.д. Таким образом, инициатором изменения тарифов во всех случаях выступали энергоснабжающие организации.

При этом, согласно Положению, в состав региональных комиссий включались представители местных органов власти, энергоснабжающих организаций и потребителей электрической и тепловой энергии. Количество и соотношение членов региональных комиссий на федеральном уровне не регламентировались. Тем самым были созданы предпосылки для возможного преобладания в комиссии одной из заинтересованных сторон и лоббирования нужных ей решений.

В настоящее время в состав комиссий различных регионов входят от 10 до 26 человек, в том числе представители энергоснабжающих организаций, крупнейших потребителей энергии в регионах и органов исполнительной власти. Однако в числе членов комиссий (как и среди членов экспертных групп, действующих при РЭК), как правило, отсутствуют независимые квалифицированные специалисты по экономике энергетики. Работа комиссий непосредственно из бюджетов регионов не финансируется, а входит в должностные обязанности ее членов, в основное время выполняющих другие функции. Возглавляют комиссии, как правило, заместители глав администраций, курирующие вопросы энергетики, промышленности или социальной сферы. Руководители органов ценообразования являются членами комиссий.

До последнего времени процедуры деятельности региональных комиссий законодательно практически не регламентировались. Реально их деятельность сводилась к официальному утверждению тарифов, предложенных энергоснабжающей организацией или реже - к проведению решений глав администраций регионов по необоснованному их ограничению.

С 1 июля 1996 г. Федеральной энергетической комиссией введены новые «Временные методические указания о порядке расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию на потребительском рынке», а Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. №121 утверждены “Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации” и “Порядок утверждения и применения тарифов на электрическую тепловую энергию в Российской Федерации”. Данные документы внесли значительные дополнения в существующий законодательный порядок формирования тарифов. С их утверждением процедура принятия решения об изменении тарифов получает более жесткую регламентацию.

Регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию производится теперь не только по представлению энергоснабжающими организациями расчетов и обоснований, но и по инициативе регулирующего органа. В качестве периода регулирования принимается календарный год. В исключительных случаях, при темпах инфляции в среднем по России по продукции производственно-технического назначения свыше 2% в месяц, за период регулирования может быть принято полугодие или квартал.

Энергетические комиссии в новых условиях несут ответственность за экономическую обоснованность устанавливаемых ими тарифов на электрическую и тепловую энергию, за своевременность их введения, а также за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну. Последнее вступает в некоторое противоречие с условием открытости информации о формировании тарифов и предоставляет возможность обходить эту важную норму российского законодательства по регулированию деятельности естественных монополий.

Важным нововведением является условие распределения общей потребности в финансовых средствах между электрической энергией, электрической мощностью, тепловой энергией, тепловой мощностью и услугами пропорционально себестоимости. Таким образом, устраняется возможность перекрестного субсидирования одних видов услуг за счет других, что важно в условиях, когда предприятие производит одновременно как конкурентную, так и монопольную продукцию.

Однако, несмотря на утверждение основных документов, регламентирующих порядок регулирования тарифов на энергию, до сих пор существует ряд серьезных недостатков в нормативно-методических основах определения себестоимости и тарифов, наиболее существенными из которых являются:

отсутствие в существующем механизме экономических стимулов для повышения эффективности производства;

отсутствие экономически обоснованных методов разнесения затрат на топливо и капитальных вложений на тепло- и электроэнергию при сооружении ТЭЦ, а также эксплуатационных расходов между отпускаемой электрической и тепловой энергией;

отсутствие количественно определенных требований по качеству поставляемой потребителю тепловой энергии, в первую очередь, показатели надежности теплоснабжения.

ПРАКТИКА УСТАНОВЛЕНИЯ ТАРИФОВ НА ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ

В Таблице 1 представлены действующие тарифы на тепловую энергию в четырех рассматриваемых регионах. Анализ показал, что в трех из них РЭК практически не оказывают снижающего воздействия на тарифы, полностью утверждая предлагаемые АО-энерго затраты и прибыль, относимые на теплоэнергию. Противоположная ситуация сложилась в Карелии, где ограничительное воздействие региональных комиссий приводит к убыточности теплоснабжения. Кроме того, несмотря на серьезность изменений, внесенных последними нормативными актами, во Владимире, Оренбурге и Рязани, тарифы не были пересмотрены и возможные резервы снижения затрат не были учтены.

Таблица 1. Действующие тарифы на теплоэнергию

Можно предположить, что у региональных органов власти есть определенная заинтересованность не осуществлять жесткого противодействия процессу завышения тарифов. Нужно принимать во внимание, например, что повышение тарифов ведет к росту расчетной себестоимости и прибыли, с которых в бюджеты регионов уплачиваются значительные налоги. Монопольное положение энергосистем может использоваться в такой ситуации для увеличения доходов бюджета, и лоббирование энергетиками выгодных для себя цен оказывается вполне совместимым с интересами региональных администраций.

В Приложении 1 представлены факторы, определяющие различия в формировании тарифов в различных регионов. Исследование позволило выявить среди них ряд источников завышения тарифов на теплоэнергию.

Некритическое отражение в тарифах неэффективной организации производства и передачи теплоэнергии. Энергоснабжающие предприятия полностью самостоятельны в вопросах использования различных видов топлива и определения направлений технологического развития. РЭК, принимая в полном объеме затраты на горючее и на эксплуатацию и содержание оборудования, не создают заинтересованности производителей в экономии средств. Поэтому при производстве энергии используются такие дорогие виды топлива, как мазут и уголь, даже в тех случаях, когда есть техническая возможность применять более дешевый газ. Так, в 4 квартале 1996 года 63% топлива для “Владимирэнерго” приходилось на сибирский уголь, для которого характерны высокие транспортные расходы (выше цены самого груза!) и низкая теплоотдача, что, безусловно, существенно удорожало стоимость тепла. Продолжают эксплуатироваться изношенное оборудование и непригодные, десятилетиями не менявшиеся сети, в которых теряется значительная доля тепла и которые требуют огромных средств на регулярный ремонт.

Перекрестное субсидирование. До сих пор существует система перекрестного субсидирования льготных категорий потребителей за счет промышленных предприятий, что, снижая социальную напряженность, приводит к неприемлемому возрастанию тарифов для промышленности и, соответственно, к снижению производства.

Некритическое отношение РЭК к утверждению размера “необходимой прибыли” энергоснабжающих организаций. Этот размер определяется исходя из общей потребности производителей в средствах на развитие производства, поощрения, социальную сферу, дивиденды, налоги из прибыли и другие расходы. По результатам исследований ИНИОР, существенную часть в прибыли занимает покрытие убытков от содержания жилого фонда, социальной сферы и подсобных хозяйств, находящихся на балансе энергосистем. В АО “Оренбургэнерго”, например, в 1-м квартале 1996 г. эта статья составила 23,5 млрд. руб. или 41 % необходимой прибыли. Обоснованность непосредственного перекладывания этих затрат на потребителей весьма сомнительна. В прибыль Ново-Рязанской ТЭЦ на 2-е полугодие 1996 г. заложены огромные средства на капитальные вложения (56,3 млрд. руб.), т.е. инвестиции непосредственным образом включаются в тарифы без учета возможности их осуществления за счет привлеченных либо заемных средств (более подробно этот вопрос рассмотрен ниже).

Несоблюдение условия равноприбыльности производства энергетической и тепловой энергии. Несмотря на наличие в новых “Основных положениях ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации” условия равноприбыльности производства электрической и тепловой энергии, в большинстве исследованных энергосистем основная часть необходимой прибыли при расчете тарифов относится на теплоэнергию, которая, как правило, занимает не более 25 % от суммарной продукции. Так, в АО “Оренбургэнерго” во 2-4 кварталах 1996 г. рентабельность теплоэнергии составила 28,2 %, при 5,8 % для электроэнергии, в АО “Владимирэнерго” в 4-м квартале 1996 г. тарифы были установлены исходя из рентабельности теплоэнергии 25%, а электроэнергии - 6,2 %.

Неправильный выбор периода при обосновании тарифов. АО-энерго практикуют такой прием: они представляют обоснование тарифов на периоды, когда их расчетная величина высока, а затем длительное время не обращаются с требованием о пересмотре тарифов. РЭК, со своей стороны, обычно не предпринимают никаких шагов по изменению тарифов, пока АО-энерго не сочтет нужным представить новое обоснование. Так, в Оренбурге тарифы на теплоэнергию, установленные в последний раз, были рассчитаны исходя из затрат на производство в мае-июне 1996 г. В этот период отпуск тепла значительно сокращается, и, соответственно, увеличивается величина условно-постоянных затрат на единицу продукции, что влечет необходимое увеличение тарифа. В результате фактическая рентабельность, полученная от реализации теплоэнергии со 2-го по 4-й квартал 1996 г. (28,2%), в несколько раз превысила расчетную для мая-июня (2,9%). Другой подобный пример - Владимир. Здесь в тарифы, рассчитанные для 4-го квартала 1996 г., была прямо включена “недополученная выручка за 3-й квартал” в размере 13 млрд. руб. Мало того, это было сделано необоснованно, завышенный тогда уровень тарифов действует до настоящего момента.

Завышение прогнозных цен на горючее. Часто в обоснованиях АО-энерго при расчете затрат на топливо на период регулирования тарифов допускались ошибки в определении прогнозных цен на горючее в сторону их завышения. В Рязани полученная при этом дополнительная выгода была учтена при следующем регулировании тарифов, однако в других случаях даже подобные меры не были приняты.

Отсутствие надлежащего контроля за затратами перепродавцов теплоэнергии. При представлении обоснований к расчету тарифов затраты перепродавцов задаются “априори” - без каких-либо пояснений о направлениях их использования - и принимаются в полном объеме. Кроме того, 25 % - самый низкий уровень рентабельности перепродавцов тепла. РЭК Владимирской области пыталась вытребовать постатейное обоснование затрат и прибыли перепродавцов, но это до сих пор не возымело никакого действия. Существующие в настоящий момент тарифы поддерживают рентабельность перепродавцов теплоэнергии во Владимире - 46%, в Оренбурге - 29%, в Рязани - 50%.

Особая ситуация применительно к регулированию тарифов сложилась в республике Карелия. Здесь РЭК осуществляла сильное противодействие росту тарифов на тепло, однако это противодействие не основывалось на реальном анализе затрат и расчете возможной экономии, но носило преимущественно административный характер. Это вызвало конфликт между РЭК и “Карелэнерго”, для разрешения которого необходимо было вмешательство Федеральной энергетической комиссии. Однако до сих пор производство теплоэнергии в Карелии продолжает оставаться убыточным, и требование об обеспечении самофинансирования энергоснабжающих организаций не выполняется.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМА УСТАНОВЛЕНИЯ ТАРИФОВ

тариф тепловой энергия

Действующие в настоящее время в российских регионах тарифы на теплоэнергию требуют немедленного пересмотра. Исходя из сказанного выше необходимы следующие первоочередные меры в направлении установления обоснованного уровня цен на тепло:

отмена льгот для определенных групп потребителей;

перерасчет тарифов исходя из годовых объемов производства;

установление величины затрат на топливо из расчета преимущественного использования газа в тех случаях, где это технически возможно;

жесткое ограничение необходимой прибыли производителей теплоэнергии;

распределение прибыли между видами энергии пропорционально себестоимости их производства;

ограничение затрат и прибыли перепродавцов, введение обязательного представления ими обосновывающих материалов;

исключение из расчета тарифов недополученной выручки предшествующих периодов.

Конкретный перечень мер применительно к каждому из исследованных регионов отражен в Приложении 2, а обоснованный уровень тарифов на теплоэнергию, исходя из расчетов ИНИОРа, представлен в Таблице 2.

Таблица 2. Рекомендуемые тарифы на теплоэнергию

В дальнейшем должна быть проведена серьезная работа по совершенствованию механизмов государственного регулирования тарифов. В первую очередь, необходимо законодательно установить обязательность формирования РЭК на профессиональной основе. Средства для обеспечения постоянной работы РЭК (зарплаты и накладных расходов) должны включаться в состав необходимой прибыли региональной энергосистемы и, соответственно, в тарифы и ежемесячно перечисляться на счет РЭК. Размер расходов на содержание РЭК и величина окладов работников РЭК должны определяться централизованно Федеральной энергетической комиссией. Кроме того необходимо законодательно определить нормативную численность РЭК, соотношение количества представителей различных заинтересованных сторон. Функции контроля за соблюдением РЭК законодательства должны быть возложены на Федеральную энергетическую комиссию.

Помимо оценки обоснованности тарифов и планов развития энергосистемы, в задачи экспертной группы при РЭК должно входить осуществление постоянного контроля за текущей хозяйственной деятельностью АО-энерго и соблюдением соответствия между фактическими, плановыми и отчетными показателями. Представляется также целесообразным ввести в функции региональных комиссий и других регулирующих органов технологический контроль над развитием энергетики через ценовой механизм. Энергоснабжающие организации должны предоставлять подробное обоснование затрат на содержание и эксплуатацию оборудования, инвестиции и другие цели, связанные с развитием производства. Со своей стороны, РЭК и экспертные группы должны стремиться ограничивать статьи расходов по текущему и капитальному ремонту и включать в тарифы те капиталовложения, которые направлены на введение высокотехнологичных основных фондов.

Очевидно, что действующие в настоящее время принципы формирования тарифов на энергию необходимо пересмотреть в части использования средств на капитальное строительство. Это подтверждается выходом Постановления правительства от 3 апреля 1997 г. №390 “О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием”, который подразумевает исключение из тарифов отчислений во внебюджетные инвестиционные фонды энергоснабжающих организаций. В ближайшее время работа РЭК и экспертных групп при них должна строиться в тесном сотрудничестве образованной Постановлением № 390 Межведомственной комиссии по проведению экспертизы объектов капитального строительства электроэнергетики (далее - Межведомственная комиссия) с целью оценки целесообразности привлечения инвестиционных ресурсов и контроля за реальным использованием средств, учтенных как капитальные вложения. В качестве основного источника инвестиций целесообразно использовать обоснованную долю прибыли, а сверх нее - эмиссию ценных бумаг и прежде всего выпуск облигаций.

ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ

В еще более отдаленной перспективе целесообразно осуществить переход на систему регулирования тарифов, подобную применяемой в настоящее время в Англии. В основе предлагаемого механизма лежит увеличение периодов регулирования и упрощение процедуры установления тарифов. Полный пересмотр тарифов при этом осуществляется раз в 4-5 лет на основе глубокого анализа энергоснабжающих организаций, который включает:

Проведение проверки достоверности первичных документов и обосновывающих материалов. При этом региональная энергосистема обязана производить за собственный счет ежегодные аудиторские проверки и предоставлять их результаты в распоряжение специальных экспертных групп;

Оценку обоснованности определения видов и объемов продукции (услуг) в натуральном выражении, поставляемых организацией электроэнергетики потребителям по видам регулируемой деятельности;

Оценку целесообразности использования средств на производство и инвестиционную деятельность с экономической и технологической точек зрения и разработка рекомендаций по повышению эффективности производства;

Определение оптимальной структуры используемых видов топлива;

Контроль над численностью промышленно-производственного персонала, установление его оптимальной величины и уровня заработной платы;

Определение необходимой прибыли производителей энергии и перепродавцов, с жестким ограничением средств, направляемых на социальную сферу и потребление;

Определение обоснованного размера финансовых средств для развития производства каждого из видов продукции, исходя из годового расчета.

В периоды между полными пересмотрами тарифы устанавливаются путем их ежегодной индексации на коэффициенты, учитывающие темпы инфляции и изменение объемов товарной продукции.

Описанный механизм обладает следующими преимуществами:

будут обеспечены условия для заинтересованности энергосистем в повышении эффективности производства в целях максимизации прибыли в периоды между подробными проверками;

достигнутое увеличение производительности каждые 4-5 лет будет сказываться на уменьшении тарифов в результате очередного глобального пересмотра обоснованности тарифов;

упростится процедура ежегодного изменения тарифов для регионов;

сократятся расходы на содержание регулирующих органов.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПРИЧИНЫ РАЗЛИЧИЙ В ТАРИФАХ

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИЗМЕНЕНИЮ ТАРИФОВ

Размещено на Allbest.ru