Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад на Международном Форуме

«Российское теплоснабжение: проблемы и тенденции развития»

Тарифная политика в сфере теплоснабжения

Л.В. Алексеев, заместитель начальника Управления регулирования в сфере жилищно-коммунального комплекса Федеральной службы по тарифам (ФСТ России)

Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) занимает одно из главенствующих положений в решении важнейших вопросов регулирования сферы теплоснабжения Российской Федерации, поэтому большой интерес вызывают результаты уже проделанной работы и дальнейшие перспективы в сфере деятельности Службы.

В настоящее время ФСТ России использует в своей работе единую информационно-аналитическую систему (ЕИАС), в рамках которой проводится мониторинг деятельности регулируемых организаций, в т.ч. теплоснабжающих. Созданная в рамках ЕИАС в 2006-2007 гг. система мониторинга позволяет получать необходимую информацию, которая используется при государственном регулировании тарифов. Благодаря этой системе мониторинга складывается объективная картина того, как выглядит сфера теплоснабжения в целом по стране, в т.ч. в разрезе субъектов Федерации, в разрезе муниципальных образований и вплоть до каждой теплоснабжающей организации. На сегодняшний день в информационной базе ЕИАС содержатся данные о 14538 организациях коммунального комплекса (ОКК), работающих в сфере теплоснабжения (с учетом филиальной структуры), расположенных в 5046 муниципальных образованиях. С учетом того, что всего в стране насчитывается более 20 тыс. муниципальных образований, входе последующих мониторингов количество теплоснабжающих организаций может еще увеличиться.

По данным ФСТ России в 2008 г. средняя по стране стоимость тепловой энергии, поставляемой по регулируемым тарифам, составляет 685,01 руб./Гкал. При этом существует многократный разрыв стоимости по регионам - от 300 руб./Гкал до 4000 руб./Гкал и выше (преимущественно, в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока).

В сфере регулирования тарифов на тепловую энергию Управление регулирования в сфере жилищно-коммунального комплекса ФСТ России рассчитывает и устанавливает предельные уровни тарифов на тепловую энергию за исключением производимой на электростанциях, вырабатывающих электрическую и тепловую энергию в режиме комбинированной выработки.

При регулировании предельных уровней тарифов на тепловую энергию на 2009 г., также как и при регулировании на 2008 г., ФСТ России использовалась индексная модель. На практике такое регулирование выглядит следующим образом (рис. 1): первая (нижняя на схеме) часть - все текущие операционные затраты индексируются в рамках инфляции в случае отсутствия взвешенных и обоснованных предложений со стороны регулируемых организаций; вторая (средняя) часть - затраты на оплату услуг естественных монополий (в т.ч. топливо, электроэнергия) и прочие дополнительные факторы, принимаемые к рассмотрению, учитываются в рамках прогнозируемых по ним расходов; третья (верхняя) часть, пока еще недостаточно большая, но с каждым годом возрастающая, -это средства, необходимые для реализации капитальных расходов в рамках инвестиционных и производственных программ ОКК в сфере теплоснабжения, направленных на модернизацию, реконструкцию и повышение качества существующих объектов, а также развитие систем теплоснабжения.

Разработка и утверждение инвестиционных и производственных программ ОКК осуществляется теплоснабжающими организациями в соответствии с нормами Федерального закона от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Деятельность теплоснабжающих организаций по разработке инвестиционных и производственных программ с каждым годом все больше расширяется. Если на период регулирования 2007 г. от теплоснабжающих организаций было получено всего лишь 97 инвестиционных и производственных программ, то на период регулирования 2009 г. уже получено 876 таких программ (таблица). Но, тем не менее, картина все-таки удручающая, т.к. на более чем 14 тыс. организаций приходится менее 1000 программ.

В соответствии с вышеуказанной методологией при установлении предельных уровней тарифов на тепловую энергию на 2009 г. был учтен прогнозируемый Минэкономразвития России индекс инфляции на уровне 8,3%, а с учетом роста цен на топливно-энергетические ресурсы и потребности в реализации инвестиционных и производственных программ средний по стране рост тарифов на тепловую энергию определен в размере 22% (таблица).

В отрасли теплоснабжения России на сегодняшний день существует ряд проблем, главная и коренная из которых - низкий уровень качества управления при производстве и передаче тепловой энергии, что характеризуется в том числе низким уровнем подготовки инвестиционных и производственных программ, притом, что эти программы являются мощным инструментом обоснования необходимых затрат при формировании тарифов ОКК, в т.ч. и теплоснабжающих организаций.

Связано это также с тем, что и руководители, и собственники ОКК на сегодняшний день недостаточно заинтересованы в том, чтобы повышать эффективность производства и передачи тепловой энергии. Это обусловлено тем, что действующее законодательство (Федеральный закон от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 26.02.2004 г. № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации») не предоставляет твердых гарантий того, что экономический эффект от внедрения мероприятий по повышению эффективности производства и передачи тепловой энергии сохранится за теплоснабжающей организацией в среднесрочной перспективе, а не будет учтен при следующем тарифном регулировании в виде резкого снижения тарифов для потребителей. Поэтому осторожный собственник или руководитель теплового предприятия оказывается незаинтересованным, по крайней мере, с финансовой стороны, в повышении эффективности. Все эти причины порождаются недостаточно проработанной нормативно-правовой базой, несогласованностью между различными нормативно-правовыми актами. теплоснабжение регулирование предельный тариф

Еще одной проблемой отрасли является резкий и незапланированный рост цен на топливо. В масштабах всей страны в 2008 г. по данным мониторинга в системе ЕИАС незапланированный рост цен на топливо привел к дополнительному росту расходов теплоснабжающих организаций более чем на 22 млрд руб. Частично эти дополнительные расходы теплоснабжающих организаций были компенсированы за счет федерального бюджета. Но в большей степени из-за этого роста цен, поскольку он не прогнозировался и, соответственно, не учитывался в утвержденных на 2008 г. тарифах на тепловую энергию, теплоснабжающие организации будут вынуждены отвлечь средства от ремонтных и производственных программ на закупку топлива. При сохраняющейся системе ежегодного тарифного регулирования по прогнозным индексам Минэкономразвития России учитывать данные расходы достаточно тяжело, поэтому существует необходимость совершенствования регулирования, причем не только тарифного, но и в целом регулирования отрасли.

Основной точкой приложения усилий Управления регулирования в сфере жилищно-коммунального комплекса ФСТ России в ближайшей перспективе будет переход к долгосрочному планированию деятельности теплоснабжающих организаций в рамках действующего Федерального закона № 210-ФЗ, который предлагает основываться на программах комплексного развития (ПКР) муниципальных образований, на долгосрочных производственных и инвестиционных программах ОКК, что позволит формировать долгосрочную тарифную политику.

Долгосрочное тарифное регулирование, задавая горизонт планирования на определенный период, позволит собственнику предприятия строить свою деятельность так, чтобы достичь максимального эффекта в первые же годы периода планирования, и в течение действия долгосрочного тарифа пользоваться этим эффектом для своего предприятия, а по прошествии этого времени - поделиться эффектом и с потребителем.

Действующее на сегодняшний день законодательство не создает препятствий к переходу на долгосрочное тарифное регулирование. Так, в октябре 2007 г. Федеральным законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ были приняты поправки в Федеральный закон от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ о том, что предельные уровни тарифов на тепловую энергию могут устанавливаться на срок более одного года, а это уже является основной базой для долгосрочных тарифов. Кроме того, поправки в тотже Федеральный закон №41-ФЗ, которые были приняты в ноябре 2007 г. Федеральным законом от 04.11.2008 г. № 250-ФЗ, о том, что регулирование тарифов для субъектов электроэнергетики, к которым относятся в т.ч. и ТЭЦ, вырабатывающие тепловую энергию, возможно на основе установления справедливой нормы доходности и долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций при условии ведения в целях такого регулирования раздельного учета применяемых в указанных видах деятельности активов и использованного для их создания инвестированного капитала. Однако, поправки, касающиеся метода доходности, в настоящее время еще недостаточно проработаны. В отличие от инфраструктурных организаций электросетевого комплекса, структура затрат организаций в сфере теплоснабжения более сложная, поэтому переход к долгосрочному регулированию на основе метода доходности капитала возможен не ранее 2010 г., что прямо предусматривается постановлением Правительства РФ.

Наглядным примером результатов комплексной работы по анализу ОКК в сфере теплоснабжения субъектов Федерации является установление предельного уровня тарифов на тепловую энергию по Кировской обл. на три года вперед (2009-2011 гг.). Комплексный анализ выполнялся с привлечением экспертных организаций и включал в себя три этапа (рис. 2):

¦1 этап - ранжирование теплоснабжающих организаций;

¦2 этап - технико-экономическое обследование ОКК, определение показателей эффективности, анализ инвестиционных и производственных программ ОКК, анализ структуры топливного баланса (с учетом потребности диверсификации и перехода на местные возобновляемые виды топлива);

¦3 этап - предложения по корректировке инвестиционных и производственных программ, по корректировке топливного баланса и другие предложения по повышению эффективности деятельности ОКК.

В конечном итоге была определена возможность установления долгосрочных тарифов.

Существенную поддержку в создании стабильной обстановки в отношениях между поставщиками и потребителями тепловой энергии может оказать применение двухставочных тарифов на тепловую энергию (рис. 3). При переходе на учет тепловой энергии с использованием счетчиков происходит полная синхронизация платежа потребителя с расходами теплоснабжающей организации. А в том случае, когда переход к приборному учету не происходит, - возникают проблемы нормативов, которые вносят серьезные осложнения в работу теплоснабжающих организаций с потребителями. Это связано с тем, что нормативы на поставку тепловой энергии для потребителей устанавливаются органами местного самоуправления и весьма часто не согласуются с решениями регулирующих органов субъектов Федерации. Установление нормативов потребления на уровне, не соответствующем фактическим показателям объемов поставляемого коммунального ресурса (тепла и горячей воды), приводит к невозможности сбора денежных средств с бытовых потребителей в запланированных объемах и, как следствие, ставит под угрозу выполнение производственной и/или инвестиционной программы организации.

В ходе повышения качества управляемости отрасли необходимо решение еще ряда задач - это совершенствование процедур механизмов взаимодействия между регулирующими органами, введение новых вариантов в установлении тарифов, оказание влияния на формирование позиции органов местного самоуправления и региональных регулирующих органов, в основе которой будет находиться необходимость разработки комплекса долгосрочных проектов и мер, в дальнейшем обеспечивающих грамотное взаимодействие всех участвующих и заинтересованных сторон в рамках этих проектов.

Особо хотелось бы отметить, что в настоящее время в рамках ЕИАС разработан дополнительный программный модуль по расчету и контролю нормативов потребления коммунальных ресурсов. И если у органов местного самоуправления нет возможности самостоятельно рассчитать нормативы, то, используя данную программу, заполнив необходимые поля, можно получить «на выходе» готовый норматив. В том случае, если орган местного самоуправления не применяет данную систему как расчетную, ФСТ России в любом случае имеет возможность использовать данный программный модуль для контроля завышения или занижения нормативов.

Значительная часть нормативно-правовой базы в целях реализации положений Федерального закона № 210-ФЗ уже сформирована приказами Министерства регионального развития: по разработке инвестиционных и производственных программ, по мониторингу этих программ. Готовятся к утверждению методические указания по разработке ПКР муниципальных образований.

В то же время вся отрасль остро нуждается в окончательной доработке и принятии проекта Федерального закона «О теплоснабжении» - в части закрепления правовых и организационных основ функционирования и регулирования отрасли.

В части порядка установления и применения двухставочных тарифов на тепловую энергию необходимы поправки в постановления Правительства РФ № 109 от 26 февраля 2004 г. и № 307 от 23 мая 2006 г.

В заключение следует отметить, что в настоящее время крайне необходимо проведение последовательной поступательной работы по улучшению деятельности органов местного самоуправления, в т.ч. по принятию и разработке ПКР, инвестиционных и производственных программ ОКК. Требуется трансформация сознания участников процесса производства, поставки и потребления тепловой энергии к самому этому процессу, т.к. до тех пор, пока потребитель не будет понимать, что такое тепловая энергия и как ею пользоваться, и главное -понимать, что следует оплачивать именно столько, сколько она стоит, а производитель будет относиться к своему объекту, как к чему-то временному, - у нас не будут выстроены нормальные взаимоотношения.

Реализация всех вышеуказанных мероприятий позволит обеспечить совершенствование подходов к ценообразованию, переход к долгосрочному регулированию на основе тщательного анализа деятельности теплоснабжающих организаций и достижения ими целевых показателей.

Размещено на Allbest.ru