Інноваційний потенціал енергозбереження та енергоефективності у житловому секторі: політичні аспекти

ІННОВАЦІЙНИЙ ПОТЕНЦІАЛ ЕНЕРГОЗБЕРЕЖЕННЯ ТА ЕНЕРГОЕФЕКТИВНОСТІ У ЖИТЛОВОМУ СЕКТОРІ: ПОЛІТИЧНІ АСПЕКТИ

Є.В. ПЕРЕГУДА

Енергозбереження та енергоефективність є сферою політичної взаємодії. Політика у цій сфері -- інструмент конструювання суспільства. Найперспективнішим об'єктом заходів енергозбереження та енергоефективності є житловий фонд. Ці заходи мають значний потенціал щодо сприяння національній консолідації, регіональному розвиткові, формуванню культури суспільства, розвиткові громадянського суспільства. Нині цей потенціал використовується недостатньо внаслідок помилок при визначенні цілей політики енергозбереження та енергоефективності, ігнорування потреб споживача. Тому суспільство ще довго залишатиметься відносно пасивним суб'єктом цієї політики, а держава -- її основним провайдером.

Енергетична політика -- одна із найважливіших складових політики Української держави. Цьому сприяють висока енергомісткість економіки (ще до 2014 р. енергомісткість ВВП вдвічі перевищувала аналогічний показник США, втричі -- Японії та ФРН [31, 62]), дефіцит енергоресурсів, особливо нафти та газу, залежність від зовнішнього їх постачання, зношеність інфраструктури (втрати тепла при транспортуванні перевищували європейський показник у 7-8, у будівлях -- у 3-5 разів [1]) тощо.

Відтак серед завдань енергополітики були скорочення споживання енергоресурсів та ефективне їх використання. У 1994 р. ухвалили закон про енергозбереження і затвердили держстандарти з енергозбереження, наступного року створили Держкомітет, через рік -- Держінспекцію з енергозбереження. У 2005 р. на базі Держкомітету було створене Національне агентство, а у 2011 р. на базі Нацагентства та Держінспекції -- Держагентство з енергоефективності та енергозбереження (Держенергоефективність). У 2010 р. уряд затвердив Держпрограму енергоефективності та виробництва енергоносіїв з відновлювальних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010-2015 рр., де передбачалось відшкодування кредитів на придбання енергоефективного обладнання та матеріалів. Станом на 2013 р. діяли 15 галузевих та 27 регіональних програм підвищення енергоефективності, 45 програм зі скорочення споживання енергоресурсів бюджетниками. Після анексії Криму та початку війни на Донбасі статус проблематики енергозбереження та енергоефективності (ЕЕ) зріс. У 2015 р. прийняли Національний план дій з енергоефективності, ухвалили низку законів.

Енергоефективність має значний потенціал щодо інноваційного розвитку України. Реалізація відповідних заходів стимулює впровадження нових технологій. Україна має щорічний потенціал енергоефективності економіки на рівні 11,8 млрд євро [16, 32].

Постає питання про зв'язок між цією сферою та предметом політичних досліджень. У деяких соціальних науках вже приділяли увагу до неї. Відповідні дослідження торкалися й питань політичної науки. У 2-томній монографії під редакцією В. Жовтянського, М. Кулика та Б. Стогнія аналізувалися питання стратегії енергозбереження та механізми її реалізації. У 2009 р. під керівництвом С. Єрмілова, В. Геєця та ін. вийшла Національна доповідь про стан та перспективи державної політики енергоефективності. У монографії О. Суходолі було досліджено розбудову системи управління сферою ЕЕ. В інших працях вчені розробляли сценарії реалізації політики енергоефективності, її правові аспекти, понятійний апарат тощо.

На явища, які є предметом політологічного дослідження, вказують і документи ЄС, де термін energy efficiency пов'язують як з технічними, так й організаційно управлінськими заходами [30, 142], а при аналізі енергоефективності в Україні -- на необхідність інституційних реформ [31, 17-18].

Проте нині політологічних досліджень явищ ЕЕ бракує. Можна згадати працю О. Цапко-Піддубної [33], на думку якої механізми реалізації політики енергоефективності є видом політичних дій, а також окремі розвідки автора цієї статті [23]. Брак досліджень позначається на якості понятійного апарату. З точки зору держуправління логічним є визначення В. Струком державної політики енергоефективності як діяльності органів держуправління щодо забезпечення певного рівня виробництва продукції або надання послуг при мінімізації використання ресурсів, що визначається через правові акти, регуляторні заходи та дії з пріоритетним застосуванням енергоефективних технологій [30, 143]. Але навряд чи це задовольнить політичну науку, адже автор вважає, що термін “енергоефективність” відображає діяльність не лише держави, а й територіальної громади, кожної організації, підприємства, людини [30, 142]. Від себе додамо: також політичних сил та громадських організацій, які віддзеркалюють інтереси цих суб'єктів.

Отже, ЕЕ -- це сфера політичної взаємодії, суб'єктами якої є органи влади, партії, громадські асоціації, що віддзеркалюють інтереси винахідників, виробників, постачальників, споживачів. Політика у цій сфері є інструментом конструювання суспільства. Це корелює з думкою (М. Розумного) про те, що символічні інструменти консолідації не обмежені етнокультурною сферою.

Незважаючи на те що політологія досі мало цікавиться цієї сферою, у ній достатньо досліджень, від яких слід відштовхуватися. До них належать теорія груп інтересів, неоінституціоналістські розробки впливу інститутів на цілі акторів, концепції громадянського суспільства тощо.

Тож завдяки цьому можна розглядати політику у сфері енергозбереження та енергоефективності (ПЕЕ) як інструмент інноваційного розвитку України. “Інновація” -- це нововведення у практиці людської діяльності, засноване на передових досягненнях науки і техніки, що надає переваги новому виду діяльності, продукції, способу організації [15]. Ми обмежимося двома чинниками. По-перше, інноваційним впливом заходів ЕЕ на сферу політичної взаємодії, по-друге, політикою у житлово-комунальному господарстві (ЖКГ).

За даними Держслужби статистики, на початку 2016 р. житлофонд України становив 973,8 млн кв. м, з них 60,8 % -- у містах, 98,2 % житлофонду складали багатоквартирні та індивідуальні будинки [10]. Серед багатоквартирних будинків до комунальної власності належали 213,8 тис. будинків, до державної -- 18,2 тис.

Рівень енергоефективності у житлофонді достатньо низький. З 18,6 млрд куб. м газу, який витрачається на потреби ЖКГ, 2,4 млрд втрачається у системі теплопостачання, ще 9 млрд -- у будинках. Таким чином, за призначенням на опалення витрачається всього 7,2 млрд куб. м [32]. В Україні діють найнижчі в Європі тарифи, що зумовлює величезні субсидії з бюджету. Термомодернізації потребують понад 80 % будинків [12]. Витрати на термомодернізацію індивідуальних будинків оцінюють у 28 млрд дол., багатоквартирних -- 17 млрд дол. [25, 8].

Однак житлофонд є найперспективнішим об'єктом заходів ЕЕ. Крім того, на думку економістів, заходи енергозбереження є ефективними лише за “комплексного підходу до їх реалізації.... Йдеться про одночасну активізацію інвестиційної діяльності як промислових виробників, так і побутових споживачів. Якщо інвестувати будуть лише підприємства, то зростання собівартості продукції призведе до зниження її конкурентоспроможності, а отримана економія ресурсів повністю не перекриє понесені витрати... У разі ж додаткової активізації інвестиційних процесів з боку домогосподарств істотно зросте попит на продукцію вітчизняних виробників” [8, 65-66].

У 2014-2017 рр. найважливішим інструментом ПЕЕ стала програма “теплих кредитів”. Вона передбачає держасигнування на відшкодування: 20% кредитів на придбання негазових котлів; 30% кредитів для фізичних осіб на придбання енергозберігаючих товарів; 40% кредитів для об'єднань співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) та житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) на термомодернізацію [24].

Ще один важливий інструмент, який створюється, -- Фонд енергоефективності (ФЕ). Його концепція затверджена урядом. Основні завдання Фонду: залучення інвестицій, впровадження інструментів для погашення кредитів; здійснення заходів для вимірювання споживання; надання рекомендацій щодо проектів; інформаційно-роз'яснювальна робота; забезпечення довгострокового фінансування за рахунок держбюджету та міжнародних фінансових організацій, донорів; запровадження енергоаудиту та сертифікації будівель; запровадження обліку усіх спожитих енергоносіїв; створення ринку послуг з управління багатоквартирними будинками тощо [17].

Щодо інноваційного впливу цих заходів на сферу політичної взаємодії зазначимо таке. Вони формують нові напрями міжнародного співробітництва держави, під які залучаються інвестресурси. Так, у 2016 р. Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) виділив українським банкам кредит у 75 млн євро на заходи з енергоефективності. Укладено меморандуми з Фінляндією, Данією тощо. Передбачається запозичення міжнародного досвіду, наприклад США, щодо енергокооперативів [29].

Враховуючи потреби в інвестресурсах, сумнівно, щоб в осяжній перспективі Україна залучила такі кошти ззовні. Держбюджет теж не має достатніх ресурсів. Тому відповідальність на себе має взяти суспільство. Відтак цікавим є вплив ПЕЕ на внутрішню суспільно-політичну взаємодію.

По-перше, вона спрямована на національну консолідацію, розвиток патріотизму. Символічним є значення енергоефективності за умов конфлікту з РФ. Як зазначав голова Держенергоефективності, “нам сьогодні потрібно як на центральному, так і на місцевому рівнях вкладати кошти в енергоефективність, адже це єдина реальна перспектива досягти енергетичної незалежності держави” [6]. Інноваційність цього напряму суспільної консолідації та формування патріотизму полягає в тому, що громадське поєднується з приватним. Концепція ФЕ визначає напрями комунікації між державою і населенням і ключові посили.

По-друге, ПЕЕ сприяє регіональному розвитку. Політологічний аспект цього полягає, зокрема, у розвитку інституційної структури ПЕЕ, що передбачає взаємодію центральних державних органів та місцевого самоврядування. Однак невід'ємним елементом його є й розвиток самого самоврядування. Державні ініціативи зі стимулювання ЕЕ формують нові напрями та форми його діяльності. Підставою взаємодії є зацікавленість органів місцевого самоврядування, адже вони відповідають за стан теплопостачання. Але реалізація заходів з ЕЕ вимагає забезпечення. На це спрямована політика фінансової децентралізації. її наслідком є зростання у 2016 р. доходів місцевих бюджетів на 44 % до 144 млрд грн [7], частина яких може бути спрямована на ЕЕ. У регіони мають піти й інвестиції ФЕ [13]. Наразі взаємодія центральних та місцевих влад у сфері ЕЕ відбувається й на договірній основі. Договори мають підштовхнути місцеву владу до впровадження програм стимулювання заходів ЕЕ.

У 2016 р. всього було ухвалено 216 місцевих програм компенсації “теплих кредитів”, що у 2,6 раза більше за 2015 р. Найбільш потужні програми мали Дніпро (4,2 млн грн), Львівська (7 млн), Одеська (4 млн), Київська (3,9 млн) області. Минулого року місцева влада надала населенню та ОСББ 45 млн грн компенсації, що в 3,2 раза більше за 2015 р. [18]. На початок березня 2017 р. в Україні було прийнято вже 234 місцеві програми.

По-третє, важливим символічним значенням програм ЕЕ є їх вплив на суспільну свідомість, зокрема формування культури енергоспоживання. Важлива роль тут належить засобам масової комунікації. Голова Держенергоефективності зазначав, що “журналісти виконують важливі завдання: вони не лише інформують населення про події, реформи, урядові рішення, а й впливають на суспільну думку, поведінку, стиль життя” [28]. Але не менша роль належить і органам влади, громадським асоціаціям.

Формування культури спирається, по-четверте, на розбудову інститутів громадянського суспільства. ЕЕ -- не лише утеплення вікон у квартирах. Насамперед це колективні дії -- утеплення під'їздів, дахів, заміна комунікацій тощо, тобто управління спільною власністю. Вадою громадянського суспільства в Україні є політизація багатьох його структур та підконтрольність елітам. ПЕЕ веде до ослаблення тиску еліт на суспільство внаслідок зменшення залежності від монополістів-постачальників і стимулювання самодіяльності у вигляді ОСББ. Отже, зростатимуть структури, цінності яких пов'язані не з політичним протистоянням, а кооперацією громадян заради оновлення середовища життя.

Але усі ці напрями опиняються перед низкою викликів. Хоча Держенергоефективності рапортує про становлення “соціально-політичного союзу на користь енергоефективності” у складі представників уряду, депутатського корпусу, бізнес-середовища, профільних асоціацій, громадських організацій та лідерів громадської думки [26], моніторинг подій свідчить про суттєві труднощі навіть у прийнятті нормативних актів [22].

Наслідком є відставання процесів підвищення енергоефективності. Згідно з Моніторингом енергоефективності України за 2016 р., хоча енергоефективність України збільшилась на 1,8 %, в цілому темпи зростання мізерні й Україні потрібно буде 30 років, щоб досягти рівня ЄС 2012 р. [34].

Для ефективної реалізації інноваційного потенціалу заходів ЕЕ необхідні врахування усіх чинників формування та реалізації ПЕЕ, єдність декларацій та дій. Водночас нині розрив між ними простежується.

Якщо в частині програм для фізичних осіб фіксують навіть перевиконання планів, то активність колективів мешканців будинків щодо залучення кредитів відстає. З початку дії програми станом на 22 грудня 2016 р. урядом було надано на енергоефективні заходи 1,15 млрд грн, але для ОСББ та ЖБК -- лише 28,3 млн [19].

Не дивно, що серед завдань “побудови енергоефективної України” саме делегуванню співвласникам механізмів управління майном відводять перше місце [5]. Проблемою є повільний розвиток ОСББ. Намагаючись прискорити процес, влада у 2015 р. ухвалила закон [11], що зобов'язував мешканців до липня 2016 р. створити ОСББ та обрати управління будинком самотужки чи керуючу компанію. Якщо мешканці не приймали такого рішення, управителя мала призначити мерія. Проте ступінь активності мешканців не вписувався у визначені хронологічні межі, і набуття чинності вказаними положеннями було перенесене.

Існує проблема і з діями місцевого самоврядування. Муніципалітети не поспішають формувати програми компенсації заходів ЕЕ. Не всі райони та міста затверджували ці програми у 2015-2016 рр. Деякі програми формальні. Так, обсяг програми в одному з районів у 2016 р. становив 5 тис. грн. І це тоді, коли у 2015 р. середній кредит на заходи ЕЕ становив 20 тис., а середній кредит ОСББ -- 110 тис. грн [25, 44]. Відтак місцеві влади не поспішають витрачати ресурс, отриманий внаслідок фінансової децентралізації.

Проте чи можна звести причини лише до неактивності мешканців будинків та муніципалітетів? Розглянемо ситуацію з реакцією населення на підвищення тарифів. Уряд передбачав, що підвищення цін і тарифів стимулюватиме громадян до інвестування, зокрема через створення ОСББ, та залучення кредитів. Щоправда прогнозували, що буде часовий люфт між заходами тарифоутворення та зміною поведінки громадян, і в межах цього люфту можливі навіть протести.

Реальність виявилася іншою. Люди просто не сплачують за послуги. У грудні 2016 р. рівень оплати послуг ЖКГ знизився до 63,8 %, а в 13 областях він був ще меншим -- аж до 33 %. Але найцікавіше те, що найменший рівень оплати -- у регіонах, де середня зарплата вища, і навпаки [2]. Це предмет окремого аналізу, але деякі речі лежать на поверхні. Слід згадати про теорію групової поведінки М. Олсона [21], згідно з якою члени групи мінімізуватимуть особисті зусилля, які спрямовуються на досягнення групової вигоди. У нашому випадку ця закономірність підтверджувалась українськими дослідниками, які вказували, що “мотиваційна складова домогосподарств” щодо реалізації заходів ПЕЕ “виражена слабко” [8, 59]. На нашу думку, прагнення мінімізувати зусилля відчутніше в умовах недовіри до того, хто визначає сутність спільного інтересу. Відтак радикальний обвал рівня сплати послуг ЖКГ, насамперед з боку представників більш заможних груп, віддзеркалює передусім недовіру до влади, зокрема до її політики у сфері енергозбереження та енергоефективності.

Ця недовіра стимулюється певними чинниками. По-перше, попри вказані висновки європейських експертів та вітчизняних економістів про пріоритетність для ПЕЕ сфери ЖКГ, про необхідність комплексного підходу, фокусом більшості інвестпрограм сьогодні є модернізація енергооб'єктів або санація громадських будівель, а не житла [25, 44].

Свідченням цього є й незначний обсяг асигнувань на компенсацію теплих кредитів. Самі керівники цього напряму в уряді твердять про недостатність фінансування заходів з енергоефективності порівняно з сумами, які витрачаються на субсидії [20]. Та власне й на субсидії асигнування закладаються в обсязі меншому, ніж це потребується. Так, Мінрегіон вважає, що бюджет 2017 р. покриває потреби у субсидіях лише на дві третини [3].

Ще одним чинником є імпульсивність ПЕЕ, відсутність сталих “правил гри” та, як наслідок, неможливість формування довіри до відповідної політики влади. Це відчувають навіть в уряді. Так, критикуючи плани щодо перегляду соціальних норм енергоспоживання, один з віце-прем'єрів зауважував, якщо у 2016 р. були проведені дослідження, скориговані та затверджені норми, то вони мають діяти певний період, а не переглядатися щорічно [4]. Але до цих думок не дослухались.

Зазначене може бути пояснене по-різному. Це або невміння коректно визначити цілі ПЕЕ, або розбіжності між політичною риторикою на користь ПЕЕ та реальними діями, або, радше, протистояння в самому уряді, причому противники реформи мають значний вплив на формування та реалізацію ПЕЕ. Свідченням цього є й критика Єврокомісією (ЄК) проекту Енергостратегії України на період до 2035 р. за ігнорування споживача, хоча, за даними ЄК, саме він знаходиться у центрі уваги Третього енергетичного пакету [9]. енергетичний інвестиційний політика

Останніми місяцями фіксують позитивну динаміку як щодо залучення ОСББ “теплих кредитів”, так і загалом розвитку інституційних засад управління житлом. Якщо у 2014 р. ОСББ існували в 11 тис. будинків, то станом на листопад 2016 р. -- у 24 тис. [14] У січні-лютому 2017 р. ОСББ та ЖБК залучили 3,3 млн грн на впровадження енергоефективних заходів, що у 4 рази більше, ніж за аналогічний період 2016 р. Зросла й кількість ОСББ, які беруть участь у програмі. За два перші місяці 2017 р. учасниками стали 33 ОСББ, тоді як минулого року у цей період -- лише 12 [27].

Однак у цілому досягнутих темпів недостатньо щодо реалізації вказаного закону про управління багатоквартирними будинками. Тож найближчими роками активізація суспільства у сфері ЕЕ зростатиме, але недостатньо швидко, відтак роль держави залишиться визначальною щодо реалізації ПЕЕ, і від якості її рішень значною мірою залежатиме, чи будуть вони підтримані суспільством.

Підсумовуючи, слід зробити висновки, що політика енергозбереження та енергоефективності у житловому секторі має значний потенціал щодо конструювання соціально-політичних взаємодій, національної консолідації, формування політичної культури суспільства. Але нині цей процес гальмується завдяки як об'єктивним чинникам, до яких слід віднести закономірності соціальної поведінки індивідів у групах, історичний спадок України щодо інституційної розбудови у житловому секторі, особливості культури українців, так і якості діючої політики енергозбереження та енергоефективності, окремі складові якої не сприяють розбудові суспільних комунікацій та не віддзеркалюють інтересів низки соціальних груп.

Джерела