Жилищно-коммунальное хозяйство: возможный эффективный бизнес или источник проблем для "большой" энергетики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Жилищно-коммунальное хозяйство: возможный эффективный бизнес или источник проблем для «большой» энергетики?

К.т.н. В.О. Головщиков, с.н.с. РАН, заместитель директора; О.М. Смирнов, инженер, фирма «Энергосбыт» ОАО «Иркутскэнерго» Журнал «Новости теплоснабжения» № 3 (67) март, 2006 г.

Проблемы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) всегда, и особенно в последнее время, привлекали внимание как общественности, так и специалистов, работающих в этой области или соприкасающихся с ней. Редкий день проходит без сообщений на эту тему в СМИ. Проводятся многочисленные совещания и конференции, депутатские слушания и масса других мероприятий, поток которых вероятнее всего возрастет, т.к. ЖКХ напрямую затрагивает минимум два национальных проекта, озвученных президентом РФ осенью 2005 г. Главная проблема сферы ЖКХ - это то, что ее «деятельность» поглощает без соответствующей отдачи огромные финансовые и материальные ресурсы. ЖКХ все больше и больше затрагивает интересы энерго-снабжающих организаций (АО-энерго), т.к. непрерывно возрастает доля потребления тепловой энергии (ТЭ) и теплоносителя (нагрузка ГВС), идущие на коммунальные нужды, именно в этом сегменте рынка. При этом потребление возрастает не только из-за роста сферы ЖКХ, но и из-за постоянно увеличивающихся потерь ТЭ и теплоносителя. Во многих регионах на долю ЖКХ уже приходится более 50% потребленной ТЭ. С другой стороны, именно в этом сегменте в подавляющем большинстве случаев складывается наибольшая задолженность за отпущенные энергоресурсы перед энергоснабжающими организациями (ЭСО). Для примера на рис. 1 приведены диаграммы структуры потребления ТЭ и динамика ее изменения, а на рис. 2 показана структура задолженности за ТЭ в Иркутской области. Такая же тенденция наблюдается и в отношении электроэнергии (ЭЭ), хотя ситуация здесь менее острая из-за меньших затрат на ЭЭ в структуре коммунальных платежей. Сложившаяся ситуация в ЖКХ заставила органы власти хотя бы начать заниматься этой проблемой. Не будем анализировать в этой статье ход реформы ЖКХ (она либо не идет вообще, либо идет в большинстве регионов в вялотекущем режиме), а рассмотрим некоторые специфические проблемы, которые уже возникли в этом процессе и затронут в первую очередь именно энергокомпании. Это важно уже сейчас, но еще актуальнее это будет в случае активного вхождения энергокомпаний в потенциально привлекательный рынок ЖКХ, в котором уже сейчас оборачиваются сотни миллиардов рублей.

Законодательный толчок реформе ЖКХ дал Указ Президента РФ от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Этот указ закрепил понятие «управляющие компании», которые определены как организации, которые должны управлять жилищным фондом по договору с собственниками жилья. Этот же Указ подчеркнул, что эксплуатацию и управление жилищным фондом необходимо перевести в конкурентную среду.

Дальнейшее развитие законодательной базы по этой проблеме - это «Основы ценообразования в сфере ЖКХ», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.02.2004 г. № 89. Согласно которому в упомянутой сфере устанавливаются тарифы именно на услуги по централизованному отоплению, по ГВС и на услуги по электроснабжению, а не на товар, который отпускает энерго-снабжающая организация.

В конце 2004 г. вышли наиболее важные документы, напрямую затрагивающие интересы энергоснабжающих организаций. Это, в первую очередь, Федеральный Закон РФ № 210 от 30.12.2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», вступающий в силу с 01.01.2006 г., а также Федеральный Закон РФ от 29.12.2004 г. № 188 «Жилищный кодекс Российской Федерации», вступивший в силу с 01.03.2005 г.

В частности в ФЗ № 210, ст. 2, п.17 говорится: «…В жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов являются: в многоквартирных домах - товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений».

Та же норма прописана и в новом Жилищном кодексе.

Это означает, что между владельцем жилья (или квартиросъемщиком) в многоквартирном доме и энергоснабжающей организацией (или любой другой, оказывающей коммунальные услуги) должна быть организация по управлению жилищным фондом (допускается и собрание жильцов) (рис. 3), которая нанимает поставщика услуг на обеспечение теплового комфорта и освещенности в квартирах, вывозку мусора, ремонта кровли и т.д. То есть нанятые организации (организация) должны отвечать и за розетки, краны, состояние подъездов и т.д., а не просто собирать деньги, не оказывая никаких услуг владельцам или нанимателям квартир!

электроэнергетика законодательный коммунальный

Эти законы заставляют пересмотреть существующие подходы к энергосбытовой деятельности, проводимой энергокомпаниями. Традиционно энергоснабжающие компании практически повсеместно собирают платежи с населения за электроэнергию в многоквартирных домах в свою пользу, не отвечая при этом за обслуживание внутридомовых сетей и устройств. Та же ситуация очень часто наблюдается и с платежами за отопление и ГВС в многоквартирных домах, когда ЭСО добивается перечисления платежей владельцев квартир и квартиросъемщиков напрямую, не обслуживая при этом внутренние коммуникации. Подобная деятельность вполне объяснима - чтобы снизить задолженность за отпущенные энергоресурсы, ЭСО стремится выйти к «живым деньгам» конечных потребителей (населения), минуя все посреднические структуры.

В то же время, в достаточно ясные и понятные вышеперечисленные особенности взаимоотношений в сфере ЖКХ, которые должны сложиться по новому законодательству (хотя и ломающие сложившуюся форму энергосбытовой деятельности), была внесена неоднозначность и неясность выходом «Положения о лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2005 г. № 291. Это Постановление, вероятно, вышло в развитие и конкретизацию Федерального закона № 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором в ст. 17-й упоминается деятельность по продажам ЭЭ гражданам, на которую необходима лицензия.

Причем, эта норма была введена в данный закон позже на основе Федерального закона от 21.03.2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» (ст. 3).

Еще больше неопределенности и неоднозначности добавил Приказ Министерства промышленности и энергетики РФ «О минимальном размере собственного капитала организаций, осуществляющих деятельность по продаже электрической энергии гражданам» № 119 от 14.06.2005 г., разработанный в части выполнения п. 2 Постановления Правительства РФ от 06.05.2005 г. №291.

В чем суть этой неопределенности

Первая неопределенность: Кто должен получать лицензию? Согласно закону - тот, кто «занимается продажей электроэнергии гражданам».

Однако, сейчас «продажей» ЭЭ «гражданам» занимаются энергоснабжающие организации: АО-энерго и оптовые потребители-перепродавцы (ОПП) ЭЭ. ОПП, которые законодательно не существуют, а фактически распространены повсеместно. Хотя в чистом виде (с юридической точки зрения) это справедливо только для частного индивидуального жилого сектора (включая коттеджи), где определена граница ответственности и учет ЭЭ на этой границе, как товара (согласно Гражданского Кодекса РФ). Сбор платежей в многоквартирном доме не является продажей товара! Теперь это закреплено и законодательно согласно ФЗ № 188, 210. То есть продажу ЭЭ энергоснабжающая организация будет осуществлять не отдельным гражданам многоквартирного дома, а юридическому лицу - управляющей компании. А на этот вид деятельности лицензия не требуется. Поэтому получается, что АО-энер-го должно получить лицензию только на продажу ЭЭ в частном жилом секторе. А это по сравнению с многоквартирными домами несравнимо малая доля. С другой стороны, управляющие компании, которые по закону становятся между энергоснабжающей организацией и жильцом («гражданином») в многоквартирном доме, обеспечивают оказание услуг (в том числе и по ЭЭ), а не продажу ЭЭ, поэтому для этого вида деятельности лицензия не требуется. Выходит, что законодательство не предусматривает лицензирования при электроснабжении граждан многоквартирного жилого сектора.

Вторая неопределенность: Лицензионные требования и условия при осуществлении деятельности по продаже электрической энергии гражданам. Согласно Положению о лицензировании деятельности по продажам электроэнергии (Постановление ПРФ № 291 от 06.05.2005 г.) к лицензионным требованиям относится также (п. 4, п.п. «г»): «наличие у лицензиата собственного капитала в размере не менее, определенного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса». Эта величина приведена в упомянутом выше Приказе № 119 Минпромэнерго РФ, в котором приводятся минимальные размеры собственного капитала организаций, осуществляющих деятельность по продаже ЭЭ гражданам, в зависимости от количества абонентов, начиная с 1 млн руб. при 10 тыс. граждан-потребителей и до 10 млн руб. при 1 млн абонентов.

Из этого следует, что таким финансовым требованиям не сможет удовлетворить большинство управляющих компаний, уставной капитал которых, как правило, равен минимально необходимому для официальной регистрации (по крайней мере, для управляющих компаний, действующих в настоящее время на территории Иркутской области, ситуация именно такая - прим. авт.). Это выполнимо только для АО-энерго или ОПП. Данное требование практически исключает появление многочисленных небольших управляющих компаний, которые берут в управление (на обслуживание) не более десятков (редко сотен) многоквартирных домов. Поэтому оно противоречит реформе ЖКХ, которая должна основываться на конкуренции многих управляющих компаний. Более того, кроме финансовых требований, для получения лицензии энергоснабжающая организация, или любая другая, продающая электроэнергию населению («гражданам»), должна обеспечить требуемое по ГОСТ качество электроэнергии, подтвержденное соответствующим сертификатом. Причем, это в сетях бытовых абонентов 0,4 кВ (по сути - в каждой розетке). С позиции государства требование к качеству электроэнергии, которая становится товаром, вполне объяснимо - декларируемая защита интересов населения! Но реально выполнить это требование в полном объеме невозможно, т.к. процесс сертификации электроэнергии чрезвычайно длителен, колоссально затратен, и ситуация в распределительных сетях низкого напряжения непрерывно меняется.

Проиллюстрированные выше проблемы законодательной базы в сфере взаимоотношений ЖКХ, населения («граждан-потребителей») и энергоснабжающих организаций могут быть существенно обострены с принятием постановления Правительства РФ «О правилах заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электрической энергии и примерном договоре поставки электрической энергии потребителям». Проекты этих документов обсуждаются среди специалистов и будут направлены в Правительство на утверждение (не исключено, что они уже в Правительстве). В проекте постановления упоминается энергоснабжение и такой группы потребителей, как «потребители-граждане» и заключение договоров с этой группой потребителей. Однако эти разделы не конкретизированы и не увязаны с ФЗ № 188 и № 210, поэтому не понятно о каких гражданах идет речь и что подразумевается под «энергоснабжением граждан».

Возможные версии объяснения этой ситуации

1. Нестыковка законов, в том числе и на уровне определений (понятий): товар - услуга; продажа ЭЭ гражданам - продажа ЭЭ юридическим лицам (в том числе и управляющим компаниям); продажа ЭЭ гражданам - продажа ЭЭ владельцу (нанимателю) квартиры в многоквартирном доме; продажа ЭЭ владельцу (нанимателю) квартиры в многоквартирном доме - оказание услуг по электроснабжению владельцу (нанимателю) квартиры в многоквартирном доме и т.д.

2. Сделана опережающая попытка еще до начала активного реформирования ЖКХ «выдавить» («отсечь») из этой сферы слабые (так называемые «однодневки») управляющие компании, хотя бы из энергоснабжения (электроснабжения, а также, возможно, и теплоснабжения) и законодательно обеспечить участие в этом процессе крупных энергоснабжающих организаций, но при условии оказания последними услуг, заканчивая розеткой и краном.

Но если это будет только энергоснабжение, а не весь набор коммунальных услуг, то это опять-таки противоречит концепции реформирования ЖКХ (законодательству), которая подразумевает, что владелец (наниматель) квартиры должен общаться только с управляющей компанией, обеспечивающей весь спектр упомянутых коммунальных услуг.

Возможен, вероятно, и такой вариант: собственники многоквартирного жилья (в том числе и смешанная собственность) уполномочивают управляющую компанию заключить договор с энергоснабжающей организацией на весь комплекс услуг только по энергоснабжению (включая сбор денежных средств).

Упомянутые выше законодательная неопределенность и ситуация во взаимоотношениях энергоснабжающих организаций со структурами ЖКХ позволяют выделить как минимум три взаимосвязанных проблемы:

· как минимизировать ущерб для энергокомпании (отпуск неоплачиваемых энергоресурсов) из-за неэффективной работы ЖКХ (вероятно, по объективным причинам полностью устранить не удастся - прим. авт.);

· можно ли в этом секторе создать, хотя бы в будущем, достаточно полноценный бизнес, приносящий доход;

· как сохранить в том или ином виде сложившуюся форму энергосбытовой деятельности и способную также решать первые две проблемы.

Пассивный путь через выжидание, что ситуация в ЖКХ когда-то нормализуется без активного участия энергокомпаний возможен, но это приведет к тому, что «большую энергетику», во-первых, законодательно заставят, скорее всего уже в 2006 г., изменить характер энергосбытовой деятельности (запрет на сбор денег без оказания услуг) и, во-вторых, будет потерян сегмент рынка, который рано или поздно (скорее поздно) станет привлекательным.

Поэтому входить в сферу ЖКХ необходимо! Примеры такого понимания в России есть, и это в первую очередь демонстрируют «Комплексные энергетические системы».

Какие положительные моменты существуют для крупной энергоснабжающей организации от вхождения в сферу ЖКХ:

1. За счет модернизации, наладки и правильной эксплуатации систем теплоснабжения сферы ЖКХ (включая, так называемую, «внутрянку») будет уменьшаться отпуск ТЭ и теплоносителя от источников энергокомпании и, как следствие, неоплачиваемый отпуск ТЭ и теплоносителя;

2. Если будет сохранена возможность не уменьшать существующие тарифы и предъявляемые к оплате объемы теплопотребления населению хотя бы в течение двух-трех лет, а реальные объемы потребления будут снижены за счет мероприятий по модернизации «внутрянки» и мероприятий по энергосбережению в жилищном фонде (например, до норм СНИП или даже ниже), то полученные таким образом денежные средства («сэкономленные») и составят финансовую основу: покрытия прежних долгов, одного из источников инвестиций в ЖКХ и реальный доход энергокомпании (или структур по управлению жилищным фондом).

Подобная возможность декларируется в проектах нового Закона «Об энергосбережении» и проектах по финансовому оздоровлению ЖКХ. Если к моменту вхождения в ЖКХ соответствующие положения законодательства не будут приняты, то договариваться придется с мэриями и/или проводить соответствующий закон через Законодательные собрания субъектов РФ;

3. Положительный финансовый результат от более эффективного оказания всех (большинства) видов коммунальных услуг - снижение издержек при сохранении действующих тарифов и расценок на услуги;

4. Контроль финансовых потоков от квартиросъемщиков (владельцев) до организаций, оказывающих конкретные коммунальные услуги (в настоящее время для АО-энерго существуют реальные финансовые риски, когда управляющие компании с уставным капиталом не более нескольких десятков тысяч рублей пропускают через себя многомиллионные платежи населения за отопление и ГВС - прим. авт.);

5. Контроль потоков субсидий, дотаций и льгот для населения;

6. Контроль и управление развитием теплоснабжения, в том числе выбор оптимального соотношения централизованного и децентрализованного теплоснабжения;

7. При создании совместных с муниципальной администрацией управляющих компаний появляется возможность по эффективной совместной работе по финансовым ресурсам, перечисленным в пп. 1, 2, 3, 5, а также по бюджетному процессу в муниципальном образовании.

Особо необходимо подчеркнуть еще раз следующее.

Упомянутая выше законодательная база узаконивает электроснабжение для многоквартирных домов как коммунальную услугу, т.е. электроснабжение ничем не отличается от отопления и ГВС. Это означает, что сбор денег с населения в многоквартирных домах через расчетные книжки или «договоры» без оказания услуг по обслуживанию внутридомовых сетей незаконен_! Эта ситуация становится еще одним аргументом в пользу вхождения в ЖКХ, чтобы не потерять этот сегмент рынка, где именно основные денежные средства населения поступают от многоквартирных домов, а не с частных домов окраин городов, коттеджей и сельского населения.

Правовая ситуация также не изменится, если повсеместно начнется реорганизация (ликвидация) ОПП ЭЭ и создания единых сетевых компаний (на базе, например, АО-энерго), осуществляющих и сбыт ЭЭ, т.к. данные ОПП работают в подавляющем большинстве случаев в городах и поселках субъектов федерации с многоквартирным жилым фондом, поэтому между энергоснабжающей организацией и жильцами, опять-таки, по закону должны появиться управляющие жилищным фондом компании.

Для муниципальных образований (и для субъекта федерации в целом) также можно выделить ряд положительных факторов от вхождения крупных энергокомпаний в ЖКХ:

· существенно улучшается надежность и качество теплоснабжения на уровне распределительных и внутридомовых сетей и, как следствие, снимается большинство острых социальных потрясений каждого отопительного сезона в муниципальном образовании;

· обеспечивается неповышение тарифов на услуги отопления и ГВС для населения (максимум - рост в пределах инфляции);

· сокращение относительных объемов теплопотребления в сфере ЖКХ и, как следствие, сокращение относительных объемов платежей, предъявляемых жилищным организациям со стороны энергокомпании (АО-энерго);

· возможность концентрации финансовых потоков за все услуги ЖКХ в одном месте и, как следствие, более строгий контроль за этим потоком;

· возможно существенное улучшение ситуации с качеством предоставления и других коммунальных услуг, т.к. при вхождении в ЖКХ крупная энергокомпания в состоянии реализовать в ЖКХ те методы работы (требовательность, исполнительская дисциплина, борьба с издержками и т.д.), которые культивируются в ней, а также привлечь свои кадровые и материальные ресурсы;

· заинтересованность руководства муниципального образования (в том числе и личная) в ЖКХ, как в эффективном бизнесе (в будущем);

· положительный зарубежный опыт (например, в Германии крупные энергетические компании достаточно активны в сфере ЖКХ, в том числе и в коммунальной энергетике).

Перечисленные выше положительные моменты могут дополняться, исходя из особенностей региона, и они могут быть использованы в качестве аргументов в ходе переговоров с субъектом федерации и муниципалитетами, т.к. именно от этих структур в значительной степени зависит процесс вхождения энергокомпаний в сферу ЖКХ.

Вхождение в сферу ЖКХ можно и нужно вести по нескольким направлениям:

1. Договариваться с местными администрациями о вхождении в ЖКХ с оказанием всего комплекса услуг в секторе жилого фонда, где нет управляющих компаний (на первом этапе допустимо только энергоснабжение: ЭЭ, отопление и ГВС); при этом вхождение возможно, как через создание «своих» (подконтрольных АО-энерго) управляющих жилым фондом компаний, так и через расширение функций (спектра оказания услуг) уже действующих своих сбытовых структур.

2. Договариваться с местными администрациями (с участием администраций субъектов федерации, т.к. именно они курируют процесс реформ в регионе) и учредителями управляющих компаний о создании совместных (совместного) акционерных обществ, где доля участия каждого учредителя должна быть пропорциональна стоимости оказываемых услуг (за отопление и ГВС это не менее 50-60%, что позволит выработать условия функционирования созданных управляющих компаний по «правилам» энергокомпании);

При этом необходимо учесть следующие обстоятельства. Если состояние ЖКХ муниципального образования плохое (неудовлетворительное практически повсеместно - прим. авт.), и в нем не начали работать управляющие компании, то не видится препятствий со стороны администрации муниципального образования допустить в эту сферу энергокомпанию (особенно там, где имеются ее источники централизованного теплоснабжения), и если при этом со стороны энергокомпании не будут выдвигаться завышенные предложения по совместному инвестированию в сферу ЖКХ. С другой стороны, отсутствие у АО-энерго какого-либо реального опыта работы в сфере ЖКХ по комплексному оказанию услуг населению (придется энергокомпании в основном «играть с чистого листа») может привести к провалу этой деятельности энергокомпании и дискредитации самой идеи вхождения в ЖКХ. Поэтому необходимо пытаться начинать это направление с ЖКХ, находящемся в «не убитом» состоянии и с четкими договоренностями с местными администрациями всех уровней власти. Непринятие в расчет этих особенностей во многом способствовало неудачному опыту ОАО «Российских коммунальных систем» в ряде регионов России до смены руководства этой компании.

Если управляющие компании уже функционируют в муниципальном образовании и договориться о добровольном создании совместных АО не удается, то возможен, как крайняя мера, следующий путь - на основании ФЗ № 210 и нового Жилищного кодекса РФ через юридические процедуры энергокомпания понуждает управляющие компании заключить договоры энергоснабжения с энергокомпанией (АО-энерго) для последующего оказания услуг населению. Поскольку наращивание задолженности управляющих компаний перед энергокомпанией в большинстве случаев неизбежно (никогда не будет 100% оплаты услуг, неполнота субсидий и дотаций - прим. авт.), то запускается процедура банкротства или арбитражных действий, что в дальнейшем используется для понуждения к созданию совместных АО под управлением энергокомпании.

Выводы

1. С учетом ситуации, которая складывается во взаимоотношениях ЖКХ с «большой энергетикой» (состояние платежей, структура потребления энергоресурсов, потери энергии и т.д.), и с целью минимизации угроз и рисков «большой энергетике» следует более активно входить в эту сферу.

2. Вхождение в сферу ЖКХ также необходимо для закрепления энергокомпаний как будущих игроков в этом сегменте рынка, эффективный бизнес в котором возможен только в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

3. Поскольку обозначенные в статье законодательные проблемы уже проявились, а в 2006 г. вероятнее всего обострятся (надежды некоторых АО-энерго, что проблемы, и особенно с энергоснабжением многоквартирных домов, сами собой урегулируются, не обоснованы), поэтому необходимо:

· в кратчайшие сроки получить разъяснения в Минпромэнерго, Росстрое и Госдуме по «нестыковкам» законодательной базы в сфере взаимоотношений структур ЖКХ (включая население) с энергоснабжающими организациями;

· требования по лицензированию в части электроснабжения граждан должны быть пересмотрены в сторону ослабления, по крайней мере, на 5 лет; в противном случае законным путем, отвечающем всем требованиям законодательства (включая закон о техническом регулировании), получить лицензию невозможно, и обязательно появятся «фирмы» (и они уже появились), которые за официальную плату будут «организовывать процесс получения лицензии по упрощенной схеме».

Размещено на Allbest.ru