Інституціональні засади виявлення споживачів, що знаходяться за межею енергетичної бідності: міжнародний досвід та українські реалії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституціональні засади виявлення споживачів, що знаходяться за межею енергетичної бідності: міжнародний досвід та українські реалії

Завгородня Світлана Павлівна --

старший науковий співробітник відділу критичної інфраструктури, енергетичної та екологічної безпеки центру безпекових досліджень Національного інституту стратегічних досліджень, кандидат наук з державного управління

Перелік сімнадцяти глобальних Цілей сталого розвитку (ЦСР) на період до 2030 року представлено в офіційному документі Генеральної Асамблеї ООН. Їх намагаються досягти всі країни, і Україна включно. З цією метою була підготовлена Національна доповідь «Цілі сталого розвитку: Україна», у якій з урахуванням особливостей національного розвитку висвітлені результати адаптації глобальних ЦСР, у т. ч. й тих, що стосуються забезпечення доступу до доступних, надійних, стійких і сучасних джерел енергії.

Для подолання проблем, пов'язаних із доступом окремих категорій споживачів до найважливіших енергетичних послуг належної якості за доступними цінами, у документах Третього та Четвертого енергетичних пакетів ЄС сформульовано загальні для всіх держав -- членів ЄС положення, що стосуються подолання енергетичної бідності. Також визначено загальні цілі для всіх держав Євросоюзу із формування інституціональних засад подолання цього явища. Окремо для кожної держави-члена передбачено самостійне формування інституціональних засад стосовно виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, і здійснення заходів щодо її подолання. Метою дослідження є аналіз досвіду окремих держав -- членів ЄС із формування вказаних засад, передусім освоєння норм, правил, місій (ролей) суб'єктів системи державного управління для здійснення державно-управлінської діяльності щодо виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності.

Завдяки проведеному дослідженню з'ясовано, що в Італії та Ірландії на сьогодні встановлено основні норми та правила щодо виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності. В обох країнах розроблено відповідні методики та критерії, зокрема щодо доцільності врахування неформальних норм, а також визначені організації, котрі працюють над вирішенням цих питань. Водночас у Греції та Латвії необхідність формування інституціональних засад із визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, лише нормативно задекларовано.

Зважаючи на те, що в Україні близько чверті домогосподарств не мали вдосталь коштів, аби підтримувати достатньо високу температуру у своєму житлі протягом опалювального сезону, доходимо висновку, що інституціональні засади для виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, у нашій країні наразі не сформовані. Нині створюються лише інституціональні засади, які стосуються виявлення вразливих споживачів енергоресурсів, а також їх захисту. Тому з огляду на загальні цілі для всіх держав -- членів ЄС стосовно формування інституціональних засад подолання енергетичної бідності актуальним для України є питання формування на національному рівні інституціональних засад, що стосуються виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності.

Ключові слова: енергетична бідність, інституціоналізація, енергетичні ресурси, домогосподарства, державно-управлінські рішення.

SvitlanaZavgorodnia

INSTITUTIONAL PRINCIPLES FOR DETERMINING CONSUMERS BEYOND ENERGY POVERTY: INTERNATIONAL EXPERIENCE AND UKRAINIAN REALITIES

The list of seventeen global Sustainable Development Goals (SDGs) for the period up to 2030 is presented in an official document of the UN General Assembly. All countries, including Ukraine, are trying to reach them. To this end, the National Report «Sustainable Development Goals: Ukraine» was prepared, which, taking into account the peculiarities of national development, highlights the results of adaptation of global CSWs, including those related to ensuring access to affordable, reliable, sustainable and modern energy sources.

To overcome the problems associated with access of certain categories of consumers to the most important energy services of adequate quality at affordable prices, the transactions of the Third and Fourth Energy Packages of the EU set general provisions for all EU Member States on overcoming energy poverty. They set common goals for all EU member states to form the institutional framework for tackling energy poverty consumers, and for each Member State, it is provided the independent development of institutional frameworks for identifying consumers below energy poverty and implementing measures to tackle it. Given the above the purpose of the study is to analyze the experience of individual EU member states in the formation of these principles, especially the development of norms, rules, missions (roles) of public administration to implement public administration activities to identify consumers outside the energy poverty.

The study found that Italy and Ireland have now established basic rules and regulations for identifying consumers who are below the poverty line. Appropriate methodologies and criteria have been developed, in particular regarding the expediency of taking into account informal norms, as well as the organizations that are working to address these issues have been identified. At the same time, in Greece and Latvia, the need to form an institutional framework for identifying consumers who are below the poverty line is only normatively declared.

Due to the fact that about a quarter of households in Ukraine did not have enough funds to maintain a sufficiently warm temperature in their homes during the heating season, the institutional framework for identifying consumers below the energy poverty line is not currently formed. At the same time, only institutional principles are being formed, which relate to the identification of vulnerable consumers of energy resources, as well as their protection. Therefore, given the common goals for all EU member states to form the institutional framework for overcoming energy poverty, and separately for each Member State it is provided the independent formation of institutional frameworks relating to the identification of consumers below the energy poverty, this issue is relevant for Ukraine.

Keywords: energy poverty, institutionalization, energy resources, households, public administration decisions.

Глобальні Цілі сталого розвитку (ЦСР), представлені в офіційному документі Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» ("Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development") [1], були затверджені на Саміті ООН у 2015 р. Документ серед 17 ЦСР передбачає, зокрема, виконання Цілі 7 (Goal 7: Afforbable and Clean Energy): забезпечення доступу до доступної, надійної, стійкої та сучасної енергії. За даними Європейської Комісії (European Commission), понад 50 млн домогосподарств у ЄС відчувають енергетичну бідність [2]. У нашій країні, як і в Євросоюзі, є домогосподарства, які відчувають енергетичну бідність. За результатами самооцінювання, оприлюдненими Державною службою статистики України, у 2019 р. 21,8% домогосподарств не мали вдосталь коштів, щоб підтримувати достатньо високу температуру у своєму житлі протягом опалювального сезону [3].

Урядом України після широких консультацій та за підтримки всіх агентств ООН в Україні була розроблена Національна доповідь «Цілі сталого розвитку: Україна» [4], представлена у вересні 2017 р. Документ фактично є планом дій щодо реалізації ЦСР у нашій державі та визначає базові показники для їх досягнення. Попри це наразі в Україні відсутні інституціональні засадидля виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, але чинними є низка нормативних та законодавчих актів, що визначають повноваження та компетенцію державних органів щодо енергозабезпечення населення. Проте відповідні керівні документи ЄС зобов'язують розробити національні плани дій або інші належні рамки для боротьби з енергетичною бідністю з метою зменшення кількості осіб, які страждають від цієї ситуації. Зважаючи на євроінтеграційний вектор розвитку нашої країни, на часі -- розроблення з урахуванням міжнародного досвіду та українських реалій ін- ституційних засад виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності.

Нормативно-правові основи подолання енергетичної бідності визначено в документах Третього та Четвертого енергетичних пакетів ЄС. З метою попередження енергетичної бідності положення Директиви 2012/27/ЄС [5] регламентують упровадження механізмів стимулювання енергоефективності в усіх житлових приміщеннях. А для домогосподарств, що потерпають від енергетичної бідності, -- встановлюють можливість із соціальною метою брати до уваги вимоги щодо економії енергії та впроваджувати заходи з енергоефективності на пріоритетній основі. Для подолання енергетичної бідності у Директиві 2009/72/ЄС [6] та Директиві 2009/73/ЄС [7] регламентовано державам -- членам ЄС розробити національні плани дій або інші належні рамки для боротьби з енергетичною бідністю з метою зменшення кількості осіб, які страждають від цієї ситуації.

Загальні положення щодо подолання енергетичної бідності для всіх держав, які є членами ЄС, було узгоджено та задекларовано у Четвертому енергетичному пакеті «Чиста енергія для європейців», а саме: у положеннях Регламенту ЄС 2018/199 (Regulation (EU) 2018/1999 oftheEuropeanParliamentandoftheCouncil) [8] та Директиви 2019/944/ЄС [9]. Зокрема, цими документами встановлено, що: 1) вирішити проблему енергетичної бідності можливо шляхом досягнення лідерства в галузі поновлюваних джерел енергії, забезпечення справедливої угоди для споживачів енергоресурсів; 2) держави -- члени ЄС повинні визначити кількість домогосподарств, які потерпають від енергетичної бідності (ураховуючи при цьому енергетичні потреби домогосподарства, що мають бути реалізовані для гарантування основних стандартів життя, притаманних конкретному суспільству в конкретний період); 3) у випадку, якщо держава -- член ЄС виявить значну кількість домогосподарств, що потерпають від енергетичної бідності, така держава має упровадити національні цілі щодо її подолання у національних програмах з питань енергетики та клімату;

4) про результати зменшення кількості домогос- подарств, котрі зазнали енергетичної бідності, та заходи щодо її подолання відповідно держава -- член ЄС повинна прозвітувати; 5) для визначення критеріїв вимірювання енергетичної бідності мають бути враховані кілька чинників, як-от: низький дохід, великі витрати на енергію та низька енергоефективності будинків.

Досліджень наукового чи аналітичного характеру, які стосуються кола питань щодо подолання енергетичної бідності, задекларованих документами ЄС, обмаль. Серед праць українських фахівців із проблем енергетичної бідності передусім увагу привертають аналітичні розвідки, наприклад, «Україна на межі енергетичної бідності: як захистити вразливі соціальні групи» [10], «Енергетична бідність: проблеми та підходи в ЄС та Україні» [11]. Проте у них висвітлюються лише окремі аспекти цієї проблеми. З-поміж наукових досліджень, присвячених означеній тематиці, варто згадати праці І. Ко- чешкової (вивчається досвід країн ЄС щодо оцінювання рівня енергетичної бідності) [12] та Ю. Ващенка (у контексті вимог законодавства ЄС висвітлюються організаційно-правові засади формування та реалізації державної політики,спрямованої на боротьбу з енергетичною бідністю) [13].

Метою статті є встановлення інституціональ- них особливостей виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, в державах -- членах ЄС та розроблення рекомендацій для України.

Теорія інституціоналізму, одним із фундаторів якої є Д. Норт, розглядається як основа процесу модернізації соціальних систем і суспільних відносин. Середосновоположних засад теорії інституціоналізму, які цей дослідник визначив [14], варто виокремити такі:

1) мета інституціональних засад -- встановлення у суспільстві «правил гри», які організовують соціальні взаємовідносини між людьми;

2) забезпечення необхідності дотримуватися розмежування інституцій (норм і «правил гри») та організацій (учасників гри), які функціонують за умов інституційних рамок;

3) інституційні рамки визначають, як органі - зації виникають та як вони розвиваються за рахунок встановлених норм і правил;

4) існують формальні та неформальні правила (серед останніх, зокрема, культурні традиції, національні цінності, історичні передумови). При цьому, якщо радикальні зміни у формальних правилах призводять до суперечностей з існуючими неформальними, виникає нездоланна розбіжність, результатом якої стає глибока політична нестабільність.

Оскільки виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, здійснюється в процесі державно-управлінської діяльності, доречно з'ясувати характерні особливості інституціоналізації в державному управлінні. В «Енциклопедії з державного управління» [15] визначено, що інституціо- налізація в державному управлінні -- це процес формування, розвитку та освоєння всіма елементами системи державного управління норм, правил, ролей, цінностей та еталонів, необхідних для здійснення державно-управлінської діяльності, способів контролю за їх поведінкою. Також визначено, що інституціо- налізація в державному управління є досить складним процесом, адже, з одного боку, представлені суспільством запити, потреби, інтереси виступають виразниками права і прагнуть до їх закріплення в законодавчо-нормативних актах. З іншого -- провідна роль «базових інституцій» належить державі, а під час розроблення та прийняття таких правил і норм мають ураховуватися інтереси як держави, так і суспільних інституцій. Тобто складність виявляється в тому, що органи державної влади здійснюють розроблення та впровадження формальних правил у вигляді нормативно-правових актів, а усталені традиції, звичаї, соціальні норми є вираженням неформальних норм, які можуть вступати в суперечність із новими формальними правилами. У такому випадку ефективність інституціона- лізації передбачає врахування неформальних норм при визначенні цілей державного управління, популяризацію цих цілей та залучення громадськості до їх реалізації.

Важливо також зважати на визначені науковцями [15] послідовні етапи процесу інституціоналізації державного управління: перший -- виникнення потреби, задоволення якої вимагає спільних організаційних дій за участю державних інституцій; другий -- формування загальних цілей; третій -- встановлення процедур розробки та прийняття норм і правил; четвертий -- запровадження системи санкцій для підтримки норм і правил, диференціація їх застосування в окремих випадках; п'ятий -- формування статусів і ролей, які би охоплювали всіх учасників певної державно-управлінської діяльності; шостий -- легітимізація, суспільне визнання встановлених правил і норм; сьомий закріплення цього визнання в неформальних правилах, традиціях поведінки та взаємодії всіх учасників державно-управлінської діяльності.

Тому, використовуючи метод синтезу при поєднанні характерних основ теорії інституціоналізму із задекларованими у нормативних документах ЄС проблемними питаннями щодо подолання енергетичної бідності, у подальшому дослідженні важливо акцентувати увагу на ін- ституціональних особливостях виявлення споживачів, що перебувають за межею енергетичної бідності.

Зокрема, виникнення потреби (у нашому випадку забезпечення доступу до доступної, надійної, стійкої та сучасної енергії), задоволення якої вимагає спільних організаційних дій за участю державних інституцій, закріплено в офіційному документі Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» загалом, а в Україні -- у Національній доповіді «Цілі сталого розвитку: Україна». Формування загальних цілей представлено у Третьому та Четвертому енергетичних пакетах Європейського Союзу (зокрема, у Директивах 2012/27/ЄС, 2009/72/ЄС, 2009/73/ЄС, 2019/944/ЄС, Регламенті ЄС 2018/199), що передбачають розроблення національних планів дій для боротьби з енергетичною бідністю.

На етапі становлення процедур розроблення й прийняття норм та правил для боротьби з енергетичною бідністю документами Четвертого енергетичного пакета ЄС для кожної держа- ви-члена передбачається [8; 9]:

1) визначити кількість домогосподарств, які потерпають від енергетичної бідності;

2) упровадити національні цілі щодо її подолання в рамках національних програм;

3) звітувати про результати зменшення кількості домогосподарств, що потерпають від енергетичної бідності;

4) визначити індивідуальні критерії для вимірювання енергетичної бідності.

Зауважимо, що характерною особливістю на цьому етапі є можливість для кожної держави -- члена ЄС враховувати неформальні норми та правила під час розроблення формальних правил щодо виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності.

При подальшому дослідженні зарубіжного досвіду та українських реалій щодо формування елементами системи державного управління норм, правил, ролей, необхідних для здійснення державно-управлінської діяльності в аспекті визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, постає низка питань. Ось деякі з них: «Які існують норми і правила (розроблені та затверджені нормативно-правові акти)? Які організації задіяні у виявленні споживачів, котрі перебувають за межею енергетичної бідності? Які методику та критерії для цього використовують? Яким чином відображені неформальні норми та правила (тобто історичні передумови, культурні традиції) у критеріях виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності?»

Сьогодні проблематику боротьби з енергетичною бідністю визначено одним із пріоритетів державної енергетичної політики низки європейських країн. Наразі кожна з держав -- членів ЄС надає звіти про рівень енергетичної бідності, а також про заходи з її подолання. Як передбачено Регламентом ЄС 2018/199, держави -- члени ЄС розробили інтегровані національні плани з енергетики та клімату [16]. Ці документи містять положення щодо виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності. Тому зосередимо увагу на з'ясуванні інсти- туціональних основ виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності в окремих державах ЄС, зважаючи на межі нашого дослідження.

В Італії інституціональні засади, що стосуються подолання енергетичної бідності, визначено у Стратегії енергетичної безпеки Італії (Italy'sNationalEnergyStrategy 2017) [17] та в Інтегрованому національному плані з енергетики та клімату (IntegratedNationalEnergyandClimatePlan 2019) [18]. У цих документах з-поміж іншого:

¦ феномен «енергетична бідність» визначається як: 1) складність придбання мінімального кошикаенергоносіїв та послуг; 2) альтернатива доступу до енергетичних послуг передбачає відволікання ресурсів за витратами чи доходами, що перевищує «нормальну вартість»;

¦ передбачається посилити заходи боротьби з енергетичною бідністю за рахунок: а) зменшення обсягу витрат на енергетичні ресурси (завдяки реформуванню чинної схеми знижок на рахунки за енергію для малозабезпечених чи великих домогосподарств і для інвалідів, йдеться про т. зв. «соціальний бонус»); б) підвищення енергоефективності (у т. ч. запровадження механізму розширення можливості домогосподарств використовувати відновлювані джерела енергії); в) надання субсидій.

Також в обох зазначених нормативних документах [13; 14] визначаються загальні норми й правила, спрямовані на виявлення споживачів, що перебувають за межею енергетичної бідності, та передбачається:

1) запровадження спеціального показника для вимірювання масштабів енергетичної бідності [17];

2) створення Національної обсерваторії з енергетичної бідності [18];

3) уведення посадової особи для визнання енергетично бідними тих домогосподарств, які не мають змоги придбати мінімальний енергетичний кошик товарів та послуг, а в разі альтернативи -- вразливими домогоспо- дарствами, коли доступ до енергетичних послуг спричиняє перенаправлення більшого за встановлену норму обсягу ресурсів [18].

Наразі створено Італійську обсерваторію з питань енергетичної бідності (TheItalianObservatoryonEnergyPoverty), яка є мережею дослідників з університетів, державних і приватних організацій та установ, до кола інтересів яких входять питання боротьби з енергетичною бідністю. Окрім того, до реалізації політики з подолання енергетичної бідності залучені такі установи та організації:

1) ARERA-- італійська незалежна організація з питань енергетики, мереж та захисту навколишнього середовища, діяльність якої щодо подолання енергетичної бідності полягає в організації надання знижок на електроенергію та газ для малозабезпечених домогоспо- дарств і інвалідів;

2) AcquirenteUnico-- активно залучає споживачів електроіенергії та газу на енергетичний ринок, надаючи їм інформацію про їхні права, можливості змінювати постачальників, порядок розгляду скарг;

3) AG.EN.A. -- сприяє підвищенню енергоефек- тивності в державному та приватному секторах. 2016 р. в Італії було виявлено 2,2 млн домо-господарств (8,6 % від їх загальної кількості), що постраждали від енергетичної бідності. Наразі правовими нормами задекларовано до 2030 р. зменшити рівень енергетичної бідно-сті в межах від 7 до 8 % від загальної кількості домогосподарств. Тому з метою моніторингу та визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, в Італії застосо-вується підхід, що ґрунтується на англійському підходові (LIHC-- «низька доходність -- висо-кі витрати») і враховує неформальні норми та правила [19; 20]. За цим підходом споживачі, які перебувають за межею енергетичної бідно-сті, визначаються як такі, що:

1) мають витрати на енергетичні ресурси удві-чі більші за середню частку енерговитрат, а після їх відрахування залишок ресурсів залишається нижче за встановлену межу бідності;

2) домогосподарства, які не витрачають ресур-си на закупівлю «безпосередньо опалення», а загальний обсяг енергетичних витрат є нижчим за середній (т. зв. «приховані енергетично бідні домогосподарства»).

Для розрахунків за цим підходом використовуються дані Національного інституту статистики Італії (IstitutoNazionalediStatistica, ISTAT) щодо: оцінювання кількості домогосподарств, у яких частка енерговитрат перевищує конкретний показник (наприклад, 10 % від доходу або вдвічі більше середнього рівня); а також результати самооцінювання домогосподарствами свого становища та виявлення у домогосподарств відповідних ознак депривації.

Урахування неформальних норм і правил при визначенні в Італії споживачів, які потерпають від енергетичної бідності, передбачено також і під час визначення обсягів «соціальних бону- сів». Зокрема, варіювання обсягу «соціального бонусу» на електроенергію та газ залежить від кліматичної зони, кількості членів домо- господарства, кількості дітей у сім'ї, потреби в допоміжному медичному обладнанні тощо. У 2018 р. загальна сума «соціального бонусу» за електроенергію становила близько 120 млн євро, за газ -- близько 64 млн євро. «Соціальним бонусом» хоча б один раз скористалися 2,9 млн домогосподарств [18].

У Греції основні норми та правила щодо формування інституціональних засад виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, задекларовано в Національному плані з енергетики та клімату (NationalEnergyandClimatePlan) [21]. Зокрема, у цьому документі визначаються:

1) мета подолання енергетичної бідності, що полягає у зниженні рівня цієї бідності на 50 % до 2023 р. А до 2030 р. ставиться завдання досягти середнього у ЄС рівня (у 2016 р. 58 % грецьких домогосподарств визнано енергетично бідними, а середдомогосподарств, що перебувають за межею бідності, рівень енергетичної бідності перевищує 90 % [22]);

2) заходи з подолання енергетичної бідності, а саме: фінансове стимулювання домогоспо- дарств активніше використовувати відновлювані джерела енергії; надання можливості вибору виробника теплової енергії при централізованому теплопостачанні; поліпшення енергоефективності державних/приватних будівель із дотриманням мінімальних вимог;

3) заходи щодо захисту вразливих споживачів і тих споживачів, які страждають від енергетичної бідності: застосування соціального тарифу; забезпечення автоматичної зміни постачальників енергетичних ресурсів; можливості введення «енергетичної картки»; оновлення житлових будинків тощо;

4) необхідність формування Плану дій щодо боротьби з енергетичною бідністю (ActionPlanforCombatingEnergyPoverty), який має передбачати розроблення та впровадження ефективних заходів із подолання енергетичної бідності, моніторингу та контролю їх виконання.

Передбачається, що загальні норми та правила, спрямовані на виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, мають бути визначені в Плані дій з питань енергетичної бідності (EnergyPovertyActionPlan). Розроблення цього документа має завершитись у першій половині 2020 р. Наразі чинними нормами [21] визначено, що План дій з питань енергетичної бідності міститиме засновану на кількісних критеріях методику визначення до- могосподарств, які страждають від цього явища, а також характерний процес моніторингу й оцінки динаміки енергетичної бідності.

Дещо схожою є ситуація із формування інсти- туціональнихзасад подолання енергетичної бідності у Латвії. Представлений Європейській Комісії Національний план з енергетики та клімату Латвії на 2021--2030 роки (Latvia'sNationalEnergyandClimatePlan, 2021--2030) [23] визначає основні норми та правила, які стосуються подолання енергетичної бідності в цій країні. Зокрема, в документі йдеться про:

¦ енергетичну бідність, яка розуміється як неможливість людей підтримувати достатньо теплу температуру повітря у власному приміщенні, проте визначення цього поняття поки що офіційно не задекларовано нормативними актами;

¦ заходи із запобігання та подолання енергетичної бідності, котрі в основному ґрунтуються на соціальній політиці (у 2018 р. житлову допомогу надано 4,3 % від загальної кількості населення, середній розмір допомоги на житло на одну особу становив 180 євро; муніципалітети в 2018 р. витратили 14 млн євро для надання допомоги на житло), але передбачено також і заходи з підвищення енергоефективності;

¦ мету зниження рівня енергетичної бідності: зменшення до 2030 р. значення показника «домогосподарств, які не могли собі дозволити підтримувати достатньо теплу температуру через брак коштів» до рівня, що нижчий ніж середній у ЄС, тобто нижчий за 7,5 % (цей показник у 2018 р. становив 9,8 % від усіх домогосподарств Латвії).

Наразі в Латвії триває розроблення загальних норм і правил, що спрямовані на виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності. А з-поміж низки показників, за якими Обсерваторія з енергетичної бідності ЄС пропонує оцінювати масштаби цього явища, використовується лише один. Проте передбачається, що відповідні норми та правила мають бути розроблені до 2021 р. Вони увійдуть до оновленого Національного плану з енергії та клімату Латвії. У цьому напрямі задекларовано: офіційне тлумачення поняття «енергетична бідність»; розроблення критеріїв визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності; визначення груп споживачів, яким загрожує енергетична бідність.

Своєрідним є досвід Ірландії, де формування інституціональних засад подолання енергетичної бідності розпочалося на базі Директив Третього енергетичного пакета, на відміну від згаданих вище держав -- членів ЄС. В Ірландії документ стратегічного рівня з подолання енергетичної бідності було затверджено в 2011 р. Він називається «ТЕПЛІ ДОМІВКИ. Стратегія доступної енергії в Ірландії» (WARMER HOMES. A Strategy for Affordable Energy in Ireland) [24]. Основною метою цієї Стратегії є забезпечення доступу до енергетичних ресурсів і зменшення енергетичної бідності.

Представленими в Білій книзі «Перехід Ірландії до енергетичного майбутнього з низьким вмістом вуглецю 2015--2030» (Ireland'sTransitiontoaLowCarbonEnergyFuture 2015--2030) [25] перспективами переходу енергетичного сектору до низьковуглецевої економіки визнано, що інтереси громадян мають перебувати «в центрі» розробок у галузі державної політики. Крім того, в документі йдеться про зменшення енергетичної бідності в результаті декарбонізації в домогосподарствах, підвищення їхньої енер- гоефективності, покращення рівня здоров'я та комфорту громадян.

У 2016 р. опубліковано Стратегію боротьби з енергетичною бідністю (AStrategytoCombatEnergyPoverty 2016--2019) [26], що сприятиме переходу до низьковуглецевого рівня енергетичного сектору, водночас підвищуючи енерго- ефективність, рівень життя найбільш уразливих споживачів енергоресурсів.

Зазначені документи стратегічного рівня встановлюють загальні норми та правила, що стосуються подолання енергетичної бідності в Ірландії. Зокрема, у них визначено, що:

¦ енергетична бідність -- це такий стан, коли домогосподарство не в змозі забезпечити прийнятний обігрів будинку та інші енергетичні послуги за доступною вартістю;

¦ метою реалізації документів стратегічного рівня є: 1) визначити ступінь енергетичної бідності та частку найбільш постраждалих споживачів; 2) сприяти ефективній розробці політики щодо подолання енергетичної бідності; 3) запровадити моніторинг динаміки енергетичної бідності та оцінювання ефективності державно-управлінських рішень щодо подолання енергетичної бідності та підвищення доступності енергетичних ресурсів;

¦ заходи з подолання енергетичної бідності полягають у: 1) здійсненні соціальних виплат; 2) підвищенні енергоефективності орендного житла, що передбачає встановлення мінімальних норм енергоефективнос- ті для таких будівель; 3) зниженні витрат на енергоресурси за рахунок переключення на різних постачальників енергії, інформаційного супроводу щодо переваг постачальників енергії для тих, хто перебуває в групі ризику з настання енергетичної бідності;

¦ для захисту споживачів, які страждають від енергетичної бідності, передбачено підвищення енергоефективності будівель із наданням фінансової допомоги з орієнтацією на одиноких батьків, тих жителів, котрі мають базові ознаки депривації, складні проблеми зі здоров'ям, а також мешкають у будівлях низького рівня якості.

Загальні норми та правила, завдяки яким в Ірландії уможливлюється виявлення споживачів, котрі перебувають за межею енергетичної бідності, установлено в документах стратегічного рівня. Ці документи безпосередньо стосуються подолання енергетичної бідності [24; 26] і передбачають, що:

1) відповідні міністерства, до сфери діяльності яких належать питання подолання енергетичної бідності, забезпечують щорічну динаміку реалізації положень Стратегії боротьби з енергетичною бідністю і звітують про її виконання;

2) на основі цих звітів та після проведення консультацій із громадськістю Міністерство зв'язку, енергетики і природних ресурсів (DCENR) як провідна організація з реалізації політики подолання енергетичної бідності публікує звіт про реалізацію Стратегії боротьби з енергетичною бідністю;

3) до реалізації політики з подолання енергетичної бідності залучені й інші установи та організації, зокрема: DSP-- забезпечує вирішення питань із надання фінансової допомоги тим, кому загрожує енергетична бідність; DECLG-- запроваджує будівельні норми для підвищення енергоефективності нових будівель; SEAI-- опікується питаннями підвищення енергоефективності; громадські та благодійні організації -- їх діяльність будується на основі взаємодії з найбільш вразливими споживачами енергоресурсів. Відповідальність за координацію дій відповідних установ та організацій щодо реалізації Стратегії перед урядом Ірландії покладено на Комітет з питань соціальної політики та реформи державної служби;

4) інформаційний аналіз політики та визначення динаміки рівня енергетичної бідності в Ірландії здійснює Центральне управління статистики (CSO) на основі збирання статистичної інформації;

5) для визначення національної методології вимірювання рівня енергетичної бідності передбачається, що DCENRстворить Консультативну групу з питань енергетичної бідності.

Нині в Ірландії на практиці застосовуються три загальновживані методи вимірювання рівня енергетичної бідності (визначення споживачів, що перебувають за межею енергетичної бідності).

1. Метод витрат, за яким оцінюється частка витрат домогосподарства на енергетичні ресурси відносно його доходу. За такого методу домогосподарство вважається енергетично бідним, якщо понад 10 % наявного доходу домогосподарства витрачається на енергетичні послуги; якщо більше 15 % -- вважається, що домогосподарство страждає від тяжкої енергетичної бідності; якщо більше 20 % -- домогосподарство страждає від надзвичайної енергетичної бідності. Перевагою такого підходу є те, що він дає змогу визначити ступінь тяжкості настання енергетичної бідності у домогосподарств для прийняття подальших державно-управлінських рішень.

2. Суб'єктивний метод визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, передбачає проведення опитування респондентів щодо доходів та умов життя в цілому, котрі стосуються енергетичної бідності.

3. Об'єктивний метод має на меті моделювання ситуації, за якої типове домогосподарство повинне витрачати стільки енергії, щоб обігріти своє житло відповідно до норм Всесвітньої організації охорони здоров'я. Саме на цій основі визначається рівень енергетичної бідності.

Крім зазначених методів, у Ірландії також застосовують офіційно затверджений урядом Великої Британії підхід «низький дохід -- високі витрати». Проте вважається, що для визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, необхідно використовувати комплексний показник, за яким ураховуються всі чинники настання енергетичної бідності.

Проте в результаті застосування вказаних методів визначаються різні рівні енергетичної бідності, кожен з яких може впливати на прийняття державно-управлінських рішень.

Серед чинників настання енергетичної бідності в Ірландії враховується, наприклад, старіння населення паралельно із лідируючою позицією у світі щодо захворювань серцево-судинної та дихальної систем. Наводяться дані [26], що в 2014 р. частка людей віком від 65 років становила 12,7 % від усього населення. А частка людей, які потребували стаціонарного лікування, загалом становила 53,3 %. Окрім того, було виявлено, що немовлята, які живуть з одинокими батьками в енергетично бідних домо- господарствах, мають на 30 % більший ризик потрапляння до лікарні чи закладів первинної медичної допомоги. За такої ситуації в Ірландії особлива увага зосереджена на врахуванні неформальних норм і правил при визначенні споживачів, які потерпають від енергетичної бідності, що стосуються соціально вразливих верств населення.

В Україні на сьогодні відбулося становлення першого етапу інституціональних засад щодо подолання енергетичної бідності, незважаючи на задекларовані положення Третього та Четвертого енергетичних пакетів. На цьому етапі визначено потребу, задоволення якої вимагає спільних організаційних дій за участю державних інституцій, що офіційно задекларовано в Національній доповіді «Цілі сталого розвитку: Україна» (Ціль 7. Забезпечення доступу до недорогих, надійних, стійких і сучасних джерел енергії). Наразі в нашій державі, зокрема, відсутнє офіційне (нормативне) визначення поняття «енергетична бідність», не сформовані інституціональні засади з виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, не прийнято комплексного критерію для оцінювання її масштабу.

У той же час були встановлені норми та правила, які стосуються виявлення вразливих споживачів енергоресурсів, а також механізми державної підтримки. Зокрема, законодавчо передбачено: 1) віднесення споживачів енергоресурсів до категорії вразливих, які набувають право на державну допомогу. Воно реалізується в разі перевищення базової норми плати за житлово-комунальні послуги в розмірі 20 % від середньомісячного сукупного доходу домо- господарства, з урахуванням нормативів споживання; 2) надання пільг та житлових субсидій на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати; 3) заходи від відключення у критичні періоди; 4) відшкодування збільшеної частини суми кредитів за Програмою «Теплі кредити» [27].

Наразі в Україні здійснюється моніторинг можливості населення задовольнити свої енергетичні потреби. Для цього використовуються різні показники, проте вони враховують лише окремі аспекти енергетичної бідності. Так, відповідно до Методики комплексної оцінки бідності [28] визначаються чинники позбавлення або обмеження доступу до матеріальних благ/ послуг для підтримання способу життя, притаманного конкретному суспільству в конкретний період, серед яких і критерії, що характеризують настання енергетичної бідності. До них, зокрема, належать: відсутність через недостатність коштів житла у нормальному стані (протікає дах, вологі стіни/підлога/фундамент або гнилі віконні рами чи підлога); обмаль коштів (на придбання палива, обігрівача тощо) для підтримування достатньо теплої температури у своєму помешканні протягом опалю - вального сезону; наявність у домогосподарства заборгованості з виплати іпотечного кредиту або орендних платежів, рахунків за комунальні платежі, платежів за придбання товарів та послуг на виплату або інших платежів за кредитами. За цими критеріями Державна служба статистики України вивчає результати само- оцінювання домогосподарствами рівня їхніх доходів [3].

Але зазначені критерії не враховують взаємозалежності чинників, які спричиняють виникнення енергетичної бідності серед споживачів енергоресурсів. Основними серед цих чинників є: низький рівень доходів, низька енергоефек- тивність будівель та високі ціни на енергію. Варто також враховувати, що комбінація основних чинників зумовлює виникнення інших (що, зокрема, характеризують звички користувачів, доступність енергії, особливості приміщення). Інтегральний вплив останніх призводить до зростання імовірності настання енергетичної бідності серед домогосподарств [29].

З метою формування інституціональних засад із виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності в Україні, доцільно скористатися досвідом Ірландії та Італії, де на сьогодні вже встановлено основні норми та правила щодо виявлення таких споживачів. Доцільність використання досвіду цих країн також зумовлюється тим, що у цих державах -- членах ЄС наразі розроблено відповідні методики та критерії, зокрема щодо доцільності врахування неформальних норм, а також визначені організації, котрі працюють над вирішенням цих питань. Використовуючи досвід держав -- членів ЄС для формування інституціональних засад виявлення споживачів, що перебувають за межею енергетичної бідності, в Україні важливо враховувати неформальні правила (зокрема, національні культурні традиції, історичні передумови) для уникнення суперечностей і розбіжностей.

Висновки

енергетична бідність споживач

Потреба забезпечення доступу до доступної, надійної, стійкої та сучасної енергії, реалізація якої вимагає спільних організаційних дій, була зафіксована в офіційному документі Генеральної Асамблеї ООН. Визначення загальних цілей для всіх держав -- членів ЄС щодо формування інституціональних засад подолання енергетичної бідності задекларовано в документах Третього та Четвертого енергетичних пакетів. Передбачається, що кожна держава Євросою- зу самостійно на власному рівні формуватиме інституціональні засади стосовно виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, а також розроблятиме й утілюватиме заходи щодо її подолання.

Аналіз досвіду формування, освоєння всіма елементами системи державного управління норм, правил, ролей, необхідних для здійснення державно-управлінської діяльності щодо виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, дає змогу встановити незавершеність зазначеного процесу в країнах Євросоюзу. Наприклад, в Італії та Ірландії наразі визначені основні норми та правила, організації, залучені до виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності. У цих країнах уже розроблені різні методики та критерії, під час застосування яких ураховуються неформальні норми. Водночас у Греції та Латвії необхідність формування інституціональних засад щодо визначення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, лише нормативно задекларовано.

В Україні, незважаючи на задекларовані положення Третього та Четвертого енергетичних пакетів, формування інституціональних засад щодо виявлення споживачів, які перебувають за межею енергетичної бідності, не розпочалося. Нині формуються інституціональні засади, які стосуються виявлення вразливих споживачів енергоресурсів, а також їх захисту. У зв'язку з цим для подолання енергетичної бідності в Україні актуальним завданням є імплементація накопиченого міжнародного досвіду під час вирішення цієї комплексної проблеми.

Для подальшої інституціоналізації питань щодо подолання енергетичної бідності, у т. ч. виявлення споживачів, котрі страждають від цієї ситуації, пропонується:

¦ Міністерству енергетики України відповідно до Регламенту ЄС 2018/199, Директиви 2019/944/ЄС під час розроблення інтегрованого плану боротьби зі зміною клімату та розвитку енергетики передбачити положення, що стосуються подолання енергетичної бідності;

¦ Міністерству енергетики України, Міністерству соціальної політики України, Державній службі статистики України, Національній академії наук України розробити методику виявлення споживачів, що перебувають за межею енергетичної бідності.

Список літератури

1. About the Sustainable Development Goals. URL: https://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable- development-goals/(дата звернення: 20.04.2020).

2. Energy poverty in the EU. URL: https://ec.europa.eu/energy/topics/markets-and-consumers/energy-consumer- rights/energy-poverty_en#related-documents(дата звернення: 22.04.2020).

3. Самооцінка домогосподарствами доступності окремих товарів та послуг : стат. збірник / Держстат України. 2019. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/(дата звернення: 22.04.2020).

4. Цілі Сталого Розвитку: Україна : нац. доповідь. URL: http://www.me.gov.ua/Documents/Download?id=22e86f94- a9dd-421e-adcb-e38748a4b7cb(дата звернення: 20.04.2020).

5. Про енергоефективність, яка змінює Директиви 2009/125/ECта 2010/30/EUі скасовує Директиви 2004/8/ECта 2006/32/EC: Директива Європейського парламенту та Ради 2012/27/ЄС від 25.10.2012. URL: http://saee.gov. ua/sites/default/files/UKR_Directive_27_2012_2.doc (дата звернення: 22.04.2020).

6. Про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС : Директива Європейського парламенту та Ради 2009/72/ЄС від 13.07.2009. URL: http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/doccatalog/document?id=245023096http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/doccatalog/document?id=245023096(дата звернення: 22.04.2020).

7. Про спільні правила внутрішнього ринку природного газу та про скасування Директиви 2003/55/ЄС : Директива Європейського парламенту та Ради 2009/73/ЄС від 13.07.2009.URL: http://old.minjust.gov.ua/file/32544.docxhttp://old.minjust.gov.ua/file/32544.docx(дата звернення: 22.04.2020).

8. Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1999&from=EN(дата звернення:

28.04.2020) .

9. Directive (EU) 2019/944 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on common rules for the internal market for electricity and amending Directive 2012/27/EU. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L0944&from=EN (дата звернення: 28.04.2020).

10. Україна на межі енергетичної бідності: як захистити вразливі соціальні групи. URL: https://www.slideshare. net/ICPS/energetic-ukr(дата звернення: 28.04.2020).

11. Енергетична бідність. Проблеми та підходи в ЄС та Україні. URL: http://dixigroup.org/publications/energetichna-bidnist-problemi-ta-pidkhodi-v-yes-ta-ukraini(дата звернення: 28.04.2020).

12. Кочешкова І. М. Енергетична бідність в країнах ЄС та Україні. Вісникекономічної науки України. 2019. № 2 (37). С. 48-55.

13. Ващенко Ю. Організаційно-правові засади боротьби з енергетичною бідністю в Україні у контексті європейської інтеграції. Вісник Київ. нац. ун-ту ім. Т. Шевченка. Юридичні науки. 2013. Вип. 2. С. 33-36.

14. НортД. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. А. Н. Нестеренко ; предисл. и науч. ред. Б. З. Мильнера. Москва : Фонд эконом. книги «Начала», 1997. 180 с.

15. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. Київ : НАДУ, 2011. Т. 2 :Методологія державного управління / наук.- ред. колегія : Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. Надолішній (співголова) та ін. 2011. 692 с.

16. National Energy and Climate Plans (NECPs). URL: https://ec.europa.eu/energy/topics/energy-strategy/national- energy-climate-plans_en(дата звернення: 12.05.2020).

17. Italy's National Energy Strategy 2017. URL: https://www.mise.gov.it/images/stories/documenti/BROCHURE_ENG_ SEN.PDF (дата звернення: 12.05.2020).

18. Integrated National Energy and Climate Plan, December 2019. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/ documents/it_final_necp_main_en.pdf (дата звернення: 12.05.2020).

19. How is energy poverty measured? URL: http://oipeosservatorio.it/en/energy-poverty/(дата звернення: 15.05.2020).

20. Energy Poverty in Italy. URL: https://www.energypoverty.eu/news/energy-poverty-italy(дата звернення:

15.05.2020) .

21. National Energy and Climate Plan. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/el_final_necp_main_en.pdf(дата звернення: 19.05.2020).

22. Papada, L., Kaliampakos, D. Measuring energy poverty in Greece. Energy Policy. 2016. № 94. Рp. 157-165. URL: https://www.energypoverty.eu/publication/measuring-energy-poverty-greece(датазвернення: 19.05.2020).

23. Latvia's National Energy and Climate Plan, 2021-2030. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/ lv_final_necp_main_en.pdf (дата звернення: 22.05.2020).

24. WARMER HOMES. A Strategy for Affordable Energy in Ireland. URL: https://www.energypoverty.eu/publication/ warmer-homes-strategy-affordable-energy-ireland(дата звернення: 25.05.2020).

25. Ireland's Transition to a Low Carbon Energy Future 2015-2030. URL: https://www.dccae.gov.ie/en-ie/energy/ publications/Pages/White-Paper-on-Energy-Policy.aspx (дата звернення: 25.05.2020).

26. A Strategy to Combat Energy Poverty 2016-2019. URL: https://www.dccae.gov.ie/en-ie/energy/topics/Energy- Efficiency/citizens/energy-costs/Pages/Energy-Poverty-Strategy.aspx(дата звернення: 25.05.2020).

27. Завгородня С. П. Трансформування системи державної допомоги у сфері енергетики в Україні: існуючі механізми та пріоритети їх удосконалення / Наук. зап. Ін-ту законодавства Верховної Ради України. Київ, 2020. № 2. С. 87-98.

28. Про затвердження Методики комплексної оцінки бідності : Наказ Міністерства соціальної політики України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, Державної служби статистики України, Національної академії наук України від 18.05.2017 № 827/403/507/113/232. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0728-17 (дата звернення: 28.05.2020).

29. Завгородня С. П. Визначення методологічного підходу до державного управління щодо попередження енергетичної бідності. Стратегічніпріоритети. 2019. № 2 (50). С. 100-107.

References

1. About the Sustainable Development Goals. (n. d.). un.org.Retrieved from https://www.un.org/sustainabledevelopment/ sustainable-development-goals/ (viewed 20.04.2020) [in English].

2. Energy poverty in the EU. (n. d.). ec.europa.eu. Retrieved from https://ec.europa.eu/energy/topics/markets-and- consumers/energy-consumer-rights/energy-poverty_en#related-documents (viewed 22.04.2020) [in English].

3. Samootsinkadomohospodarstvamydostupnostiokremykhtovariv ta posluh [Self-assessment of households availability of certain goods and services]. (2019). ukrstat.gov.ua. Retrieved from http://www.ukrstat.gov.ua/ (viewed

22.04.2020) [in Ukrainian].

4. TsiliStalohoRozvytku: Ukraina :natsionalnadopovid [Sustainable Development Goals: Ukraine : a national report]. (2017). me.gov.ua. Retrieved from http://www.me.gov.ua/Documents/Download?id=22e86f94-a9dd-421e-adcb- e38748a4b7cb (viewed 20.04.2020) [in Ukrainian].

5. Pro enerhoefektyvnist, yakazminiuieDyrektyvy 2009/125/EC ta 2010/30/EU iskasovuieDyrektyvy 2004/8/EC ta 2006/32/EC : DyrektyvaYevropeiskohoparlamentu ta Rady 2012/27/YeS vid 25.10.2012 [On energy efficiency, amending Directives 2009/125/eC and 2010/30/EU and repealing Directives 2004/8/EC and 2006/32/eC : Directive 2012/27/EC of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012]. (2012). saee.gov.ua. Retrieved from http://saee.gov.ua/sites/default/files/UKR_Directive_27_2012_2.doc (viewed 22.04.2020) [in Ukrainian].

6. Pro spilnipravylavnutrishnohorynkuelektroenerhii ta pro skasuvanniaDyrektyvy 2003/54/YeS :DyrektyvaYevropeiskohoparlamentu ta Rady 2009/72/YeS vid 13.07.2009 [On common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC : Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009]. (2009). mpe.kmu.gov.ua. Retrieved from http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/doccatalog/document?id=245023096http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/doccatalog/document?id=245023096 (viewed 22.04.2020) [in Ukrainian].

7. Pro spilnipravylavnutrishnohorynkupryrodnohohazu ta pro skasuvanniaDyrektyvy 2003/55/YeS :DyrektyvaYevropeiskohoparlamentu ta Rady 2009/73/YeS vid 13.07.2009 [On common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC : Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009]. (2009). old.minjust.gov.ua. Retrieved from http://old.minjust.gov.ua/file/32544.docxhttp://old.minjust. gov.ua/file/32544.docx (viewed 22.04.2020) [in Ukrainian].

8. Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Councilof 11 December 2018. (2018). eur-lex.europa.eu. Retrieved from https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1999&from=EN (viewed 28.04.2020) [in English].

...