Ефективність референдумів у контексті забезпечення права громадян на участь у процесі прийняття суспільно-політичних рішень та впливу на політичний процес

Размещено на http://www.allbest.ru/

політичний суспільний референдум дієвий

Ефективність референдумів у контексті забезпечення права громадян на участь у процесі прийняття суспільно-політичних рішень та впливу на політичний процес

Іовчу Г.М

Референдум прийнято вважати «головним елементом прямої демократії» [7,c/278], адже він передбачає прийняття законів або інших рішень з найважливіших суспільно-політичних питань шляхом безпосереднього волевиявлення громадян. Він є загальновизнаною формою найбільш органічної та найбільш природної реалізації політичної влади народом, а тому, завдяки участі у референдному голосуванні громадяни не просто передають повноваження для прийняття рішень обраним представникам, а перетворюються на повноправних суб'єктів законотворчого процесу. До найважливіших функцій референдумів традиційно відносять забезпечення ефективного впливу громадян на політичний процес у міжвиборчий період, підвищення ролі громадян у процесі прийняття важливих суспільно-політичних рішень, забезпечення контролю за їх виконанням та налагодження постійного зв'язку між владою та суспільством.

Водночас, практика європейських країн та України, зокрема, демонструє, що, попри доволі часте апелювання до зазначеного інструменту прийняття політичних рішень, складність процедури їх проведення за народною ініціативою, нечітко визначений юридичний статус прийнятих у ході референдного голосування рішень та складний механізм їх імплементації, ставлять під сумнів політичну ефективність референдумів як дієвої форми прямого урядування громадян.

Беручи до уваги різноманітність та, іноді, навіть протилежність існуючих у західній політології підходів до зазначеної проблеми, метою статті є визначення ефективності референдумів у контексті забезпечення дієвої участі громадян у процесі прийняття важливих суспільно-політичних рішень та їх впливу на політичний процес на основі аналізу динаміки та специфіки використання зазначеної форми прямої демократії та активності громадян у західноєвропейських країнах та в Україні.

Слід зазначити, що науковий інтерес до проблем сутність та ролі референдумів існував завжди та був спричинений міждисциплінарним характером цього феномену, адже дослідження на тематику референдумів та інших прямих форм народовладдя тривалий час були притаманні теорії конституційного права і лише згодом стали об'єктами політологічних та соціологічних досліджень. Як зазначає російська дослідниця В.Комарова, референдум був предметом дослідження російських науковців ще до 1917 р., серед яких були такі відомі правознавці, як Б.Кістяковський, М.Коркунов, Б.Чичерин тощо [3]. На окрему увагу заслуговують дослідження західних політологів, таких як Д.Батлера, Р.Даля, Л.Л. Дюк, Дж.Циммермана, А.Лейпхарда, О.Рейні [12;10;8;11]. Проблемі референдуму присвячені праці українських науковців Ю.Каплан, К.Книгіна, Л.Кривенка, О.Крупчан, М.Оніщука, М.Паламарчука, В.Погорілка [2;4;5;6] .

Більшість існуючих наразі досліджень обмежуються аналізом референдумів крізь призму конституційного права, акцентуючи увагу лише на правових механізмах реалізації безпосередньої участі громадян у політичному процесі, необхідних законодавчих принципах регулювання референдного процесу, розробки необхідних для удосконалення інституту референдуму правових важелів та процедур. Політичні та соціальні функції референдумів, їх роль у політичній системі, класифікація типів референдуму були більш детально досліджені західними вченими. Водночас, на відміну від західної політології, зазначені проблеми в Україні залишаються без належної уваги, як і динаміка участі громадян у голосуванні, оцінка їх ефективності, а також використання референдумів у рамках наднаціональних політичних формувань.

Історія проведення референдумів нараховує вже декілька століть. Перший референдум було проведено у 1449 р. у швейцарському кантоні Берн, але широкого розповсюдження інститут референдуму отримав лише у другій половині ХХ ст. Наразі, серед 17 сталих демократій Західної Європи, жодного разу не проводилися референдуми, хіба що лише у Нідерландах [5,с.30].

Новітня історія українських референдумів бере свій початок 17 березня 1991 р., коли було проведено перший референдум щодо збереження СРСР у вигляді «оновленої федерації рівноправних суверенних республік». 22,1 млн. жителів України (70,16% від загального числа виборців, які брали участь у голосуванні) висловилися за збереження СРСР. При цьому, 25,2 млн. (80,17%) - підтримали вступ своєї Республіки до нового Союзу. У ході ще одного референдуму, вже 1 грудня 1991 р., 31,9 млн. (більше 90%) українців проголосували за незалежну Україну [4,с.11;6,с.42].

Ретроспективний аналіз частоти використання референдумів у різних країнах світу демонструє, що за останні декілька десятиліть референдуми почали проводити частіше. Позитивну динаміку щодо проведення референдумів можна прослідкувати особливо починаючи з 1970 р., після початку «третьої хвилі» демократизації. Якщо за 70 років, у період з 1900 по 1970 рр., у світі було проведено 333 референдумів, то лише за 27 років, з 1970 р. по 1993 р. зазначена цифра сягнула 395 [12,с.120].

Зазначений феномен можна пояснити не лише появою цілої низки молодих демократій, але й погодившись з твердженням американського дослідника Л.Ле Дюка, який стверджує, що зростання кількості проведених референдумів спричинене намаганням усунути виявлене за результатами чисельних соціологічних опитувань відчуття громадян різних країн щодо їх «неспроможності впливати на політичний процес та недовіри до існуючих політичних інститутів, зокрема й що стосується питання реагування зазначених інститутів на потреби та здатність реалізувати інтереси громадян» [10,с.20].

Ще одним важливим аспектом, що впливає на частоту використання референдумів у сучасній політичній практиці європейських країн, є намагання імплементувати демократичні принципи урядування на рівні ЄС та введення вимоги прийняття важливих політичних рішень щодо вступу та участі країни у ЄС виключно шляхом всенародного голосування. Якщо у 1972-1980 рр. було проведено лише 6 референдумів з питань ЄС у країнах-членах, у 2001-2009 рр. ця цифра сягнула вже 20. Загалом з 1972 р. по 2009 р. було проведено 46 референдумів з питань ЄС у європейських країнах, що становить левову частку всіх референдумів, які мали місце у зазначений період [9].

Попри значне зростання кількості проведення референдумів та розширення кола питань, яке виносяться на всенародне голосування, слід підкреслити, що явка громадян зберігається на доволі високому рівні у переважній більшості західноєвропейських демократій. У період з 1975 по 2000 рр. середня явка у 21 європейській країні, а саме у Австрії, Бельгії, Болгарії, Чехії, Данії, Фінляндії, Франції, Німеччині, Греції, Ірландії, Італії, Литві, Нідерландах, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччині, Іспанії, Швеції, Великій Британії сягнула 60,5% [10,с.23-28].

В Україні простежується дещо відмінна від країн Західної та Центральної Європи ситуація. Незважаючи на те, що за соціологічними даними 2007 р. лише 15,3% виборців в Україні розглядали референдум як дієвий механізм впливу на політичний процес [2], середня явка у ході голосування під час всеукраїнських референдумів за даними Центральної виборчої комісії перебуває на дуже високому рівні - 83% (для порівняння - середня явка на президентських та парламентських виборах в Україні починаючи з 1991 р. складає близько 70%).

Що стосується основних переваг та ролі референдумів, у політичній теорії зазначеній формі прямої демократії надається особлива роль, яка вигідно відокремлює її від інших форм безпосереднього урядування громадян.

По-перше, всі рішення з найважливіших суспільно-політичних питань, таких як: затвердження Конституції, зміна території, зміна статусу нейтралітету держави, входження до федеративних і конфедеративних утворень тощо, приймаються, як правило, шляхом референдумів.

По-друге, якщо плебісцити, підписання петицій, участь у мітингах та демонстраціях слугують лише як інструменти артикуляції волі громадян або їх ставлення до певних суспільно-політичних питань, без надання зазначеній волі жодного юридичного статусу, то референдуми забезпечують пряме та безпосереднє прийняття політичних рішень громадянами. При цьому, рішення, прийнятті у ході референдуму, незважаючи на те, що можуть мати імперативний або консультативний характер, наділяються вищою юридичною силою.

По-третє, референдум сприяє легітимації рішень або законів, які виносяться на голосування. Легітимизуюча функція витримується також у ході проведення консультативних референдумів, адже їх результати мають бути обов'язково враховані відповідними органами державної влади, у компетенції яких знаходиться всенародного голосування рішень, за визначенням української дослідниці Ю.Каплан, референдуми сприяють також легітимації «державного устрою, діяльності окремих органів державної влади та місцевого самоврядування» [2]. Таким чином, референдум набуває символічної функції суспільного визнання та підтримки, а також підтвердження законності прийнятих рішень та певних дій влади.

Референдум відіграє також важливу політичну роль. Завдяки праву народної ініціативи референдум стає дієвим механізмом артикуляції ставлення громадян до певних рішень органів державної влади, співвідношення зазначених рішень з їх інтересами та потребами. Таким чином, у разі негативного ставлення громадян до певних владних рішень, теоретично референдум, завдяки праву народної ініціативи, перетворюється на дієвий механізм протиставлення волі народу рішенням обраних можновладців.

Попри перераховані переваги референдумів, практика їх проведення у європейських країнах та в Україні свідчить, що наразі існує низка «підводних каменів», які мають негативний вплив на ефективність референдумів як дієвих інструментів безпосереднього народовладдя.

Так, референдуми потребують витрат значних фінансових, адміністративних, людських та часових ресурсів. У зв'язку з цим, експерти Міжнародного інституту демократії та електоральної підтримки (IDEA) попереджають про те, що закріплення вирішення дуже широкого кола питань шляхом референдного голосування становить серйозну загрозу для ефективного функціонування та стабільності політичної системи через свою ресурсоємкість [9].

Часте апелювання до референдумів у поєднанні з проведенням періодичних виборів різних рівнів, викликає симптом стомлення громадян та зростання рівня абсентеїзму. Швейцарія - країна, яка проводить найбільшу кількість референдумів, при цьому має найнижчу в Європі явку, демонструє практичне втілення зазначеного ризику.

Ще одним негативним аспектом проведення референдумів є той факт, що вони спричиняють активні публічні дебати, які можуть розпалити громадське та політичне протистояння, активізувати політичну діяльність певних партій та рухів, тому на референдне голосування потрібно виносити принципові питання суспільного значення, а не використовувати їх як інструмент ведення політичної боротьби [2]. У разі зловживання цим інститутом прямого народовладдя, це може призвести до серйозних розколів у суспільстві та викликати жорстке політичне протистояння. Яскравим прикладом у цьому контексті є намір деяких політичних сил провести референдум щодо вступу України до НАТО, який використовується здебільшого у ході передвиборчих кампаній починаючи з 2004 року та за умов відсутності компромісного рішення розколює українське суспільство на два конфронтуючих табори - прихильників та противників євроатлантичного членства України.

Проблемними залишаються також питання обов'язкового або консультативного характеру прийнятих у ході референдумів рішень, а також процедури їх імплементації. Український референдум 2000 р. з питань внесення змін до Конституції, результати якого не були імплиментовані на практиці, є яскравим прикладом того, як влада може проігнорувати результати волевиявлення народу підставивши під сумнів верховенство народного волевиявлення. Зазначений прецедент дає підстави для існування певних сумнівів щодо ефективності референдумів як інструментів прямого урядування громадян, адже прийнятті рішення, особливо якщо вони не є вигідними владі, можуть бути проігноровані. Попри це, дослідники IDEA наголошують, що навіть якщо рішення в залежності від типу референдумів не є юридично обов'язковими, для органів державної влади з політичної точки зору буде складно не імплементувати їх, враховуючи загрозу втрати політичних дивідендів [9]. Виходячи з цього, А.Лейпхард робить висновок, що референдуми проводяться лише «у випадку коли влада впевнена у своїй перемозі» [11,с.203]. Як приклад можна навести практику прийняття проекту Конституції ЄС у 2005 р., яка відбувалася шляхом референдумів у 10 з тоді ще 25 країн-членів. Навіть якщо референдуми в 10 країнах мали проходили не одночасно, залишаючи можливість для досягнення політико-стратегічних цілей шляхом розмежування процедури голосування, перший негативний результат, який був зафіксований 29 травня 2005 р. у Франції, став початком краху ратифікаційного процесу. Проведення референдумів в інших країнах було відмінено єврочиновниками після другого негативного результату у Нідерландах. Зазначений негативний досвід було враховано у ході ратифікації тексту Лісабонського договору у 2008 р. Референдум відбувся лише в одній країні з 27 членів ЄС - Ірландії. Таким чином, контроль демократією ЄС у 2005 р. та 2008р. підтвердив, що референдум може бути також дієвим інструментом вираження протестної думки громадян, тому владні еліти проявляють обережність при його використанні та призначають референдуми лише за умов впевненості у своїй перемозі.

Слід також зазначити, що процедура проведення референдумів за народною ініціативою, якщо вона передбачена конституцією та законодавством країни, є досить складною з адміністративної точки зору. Більш того, громадяни не згадуються у якості суб'єктів ініціювання референдумів конституціями більшості країн Європи, а також у рамках діючого Лісабонського договору ЄС. Навіть якщо референдум за народною ініціативою можливо оголосити, рішення щодо його проведення має бути затверджене владою. Натомість, для більшості суб'єктів політичного процесу інститут референдуму є «ефективним способом оприлюднення своїх поглядів на національному або регіональному рівні» [8,с.281]. Часто трапляються випадки, коли влада скликає референдум не стільки для з'ясування позиції громадян з певного питання, скільки для просування власної політичної платформи. У разі проведення референдумів з народної ініціативи, частіше за все за зазначеними ініціативами приховуються певні групи інтересів та політичні партії, які лобіюють прийняття певного рішення, аніж звичайні громадяни.

Таким чином, не принижуючи визначну політичну та символічну роль референдумів, перераховані практичні аспекти їх проведення дають підстави зробити такі висновки, а саме:

1. Референдуми вкрай рідко використовуються владою для залучення громадян до прийняття політичних рішень, частіше лише «коли влада вважає, що вони можуть надати корисні ad-hoc рішення для певної конституційної або політичної проблеми» [12,с.221]. Як стверджує А.Лейпхард, «влада використовуватиме референдум лише тоді, коли сподіватиметься отримати вигідне для неї рішення» [11].

2. Виходячи з вищезазначеного, ефективність референдумів у плані забезпечення дієвої участі громадян у процесі прийняття важливих суспільно-політичних рішень та їх впливу на політичний процес, є доволі низькою.

3. У ролі інструменту народного контролю референдум виступає здебільшого у випадках прорахунків влади, коли шанси на перемогу були невірно оцінені.

4. У разі очевидної вірогідності програшу на референдумі, владна еліта надасть перевагу іншим способам прийняття політичних рішень, аніж народне волевиявлення, як це сталося у випадку ратифікації проекту Лісабонського договору ЄС.

Таким чином, удосконалення існуючих практик та конституційних засад реалізації механізмів безпосередньої участі громадян в управлінні державними справами, звісно не здатне розв'язати всі проблеми сучасних демократичних режимів, такі як: відсторонення громадян від політичного процесу, недостатня легітимація органів державної влади, або відсутність механізмів проектування волі та інтересів громадян у політичне поле, але, безперечно, референдуми можуть сприяти вирішенню такої важливої проблеми, як недостатній вплив громадян на «народних обранців» та недостатнє залучення широких верств населення до процесу прийняття політичних рішень.

Список використаних джерел

1. Глаус О. Поняття та види форм безпосереднього народовладдя в Україні // Університетські наукові записки. - 2005. - №4. - С.51-56

2. Каплан Ю. Проблеми та перспективи реалізації конституційних засад прямої демократії в Україні на загальнодержавному рівні // http://www.niss.gov.ua/ Monitor/april08/5.htm, дата перегляду 17.04.2010 р.

3. Комарова В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02: - Москва, 1995. - 224 c. // http://www.lib.ua-m. net/diss/cont/98453.html дата перегляду 31.08.2009 р.

4. Кривенко Л. Референдум. Наближення до горизонту // Віче. - 2004. - №11. - С.8-11

5. Крупчан О. Референдум: світовий досвід і сьогодення України // Право України. - 2003. - № 8. - С.30-35

6. Паламарчук М. Всеукраїнський референдум у політичній системі України // Право України. - 2005. - № 5. - С.42-44

7. Романюк А. Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи: інституційний вимір - Львів: Тріада плюс. - 2004. - 392 с.

8. Циммерман Дж.Ф. Учасницька демократія: відродження популізму типу // Демократія: Антологія / Упоряд. О.Проценко.- К.: Смолоскип, 2005.- с. 263-303

9. Le Duc L. The Politics of Direct Democracy: Referendums in Global Perspective. - Peterborough, Ont. and Orchard Park, NY, USA: Broadview Press. - 2003. - 213 p.

10. Lipjard A. Modele ale democratiei / trad. din engleza A.Constantinescu - Bucuresti: Polirom. -2006. - 319 p.

11. Referendums around the world: the growing use of direct democracy. Edited by. Butler D. and Ranney A.. - London, UK: Macmillan. - 1994. - 304 p.

Размещено на Allbest.ru