Інститут контрасигнатури в системі засобів реалізації політичної відповідальності: світовий та український досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут контрасигнатури в системі засобів реалізації політичної відповідальності: світовий та український досвід

Малкіна Г.М.

Контрасигнатура, або контрасигнація (від лат. contra - навпроти і signo - підписую), - це скріплення акта глави держави підписами прем'єр-міністра і/або міністра, відповідального за акт та його виконання, без якого акт не набирає юридичної сили. Інститут контрасигнатури як система правових норм, що встановлюють і регулюють відповідну процедуру, передбачений конституціями багатьох держав, що залежить передусім від форми державного правління - монархічної чи республіканської та їх різновидів.

Формально існування інституту контрасигнатури пов'язується з невідповідальністю глави держави як з одним із найважливіших принципів його конституційного статусу. Невідповідальність глави держави полягає в тому, що він не несе юридичної відповідальності за свої дії, здійснювану політику, незалежно від її наслідків для суспільства і держави.

Невідповідальність монарха є абсолютною - він не відповідає за будь-які свої дії. В конституціях монархічних держав містяться прямі застереження щодо невідповідальності (недоторканності) монарха, наприклад: «Особа Короля недоторканна; його міністри відповідальні» (ст.88 Конституції Бельгії 1994 p.); «Король не несе відповідальності за свої дії; його особа недоторканна» (§13 Конституції Данії 1953 p.); «Особа Короля недоторканна, і він не підлягає відповідальності» (ч.3 ст.56 Конституції Іспанії 1978 p.); «Король не може бути притягнений до відповідальності за свої дії» (§ 7 гл.5 Акта «Форма правління» Швеції 1974 р.) [3, с.731].

На відміну від монарха президент як глава держави може бути притягнений до юридичної відповідальності в порядку особливої процедури імпічменту - у разі вчинення ним злочину або іншого правопорушення. Принцип невідповідальності президента й інститут імпічменту, який полягає у можливості усунення президента з поста парламентом за вчинене ним правопорушення, у тій чи тій формі передбачені конституціями більшості держав з республіканською формою правління, наприклад:«Президент Республіки не несе жодної відповідальності за дії, вчинені при виконанні ним своїх обов'язків, за винятком державної зради або навмисного порушення Конституції» (ч.1 ст.49 Федерального конституційного закону Австрії від 10 листопада 1920 р.) [1, с.14]; «Президент не повинен нести відповідальності перед якою-небудь палатою Парламенту або яким-небудь судом за здійснення або виконання повноважень і функцій, які відповідають його посаді, або за будь-яку дію, яку він вчинив або мав намір вчинити для здійснення або виконання таких повноважень і функцій» (§8.1 CT.12 Конституції Ірландії 1937 р.) [1, с.799]; «Президент не несе відповідальності за свої офіційні дії» (ч.І ст.11 Конституції Ісландії 1944 р.) [2, с.21]; Президент Республіки не відповідальний за дії, вчинені під час виконання своїх функцій, за винятком державної зради або посягання на Конституцію» (ч.І ст.90 Конституції Італії 1947 р.) [2, с.59]; «Президент Республіки не несе відповідальності за здійснення своєї функції» (ч.3 ст.54 Конституції Чехії 1992 р.) [3, с.642]. контрасигнатура відповідальність держава

З формального (юридичного) боку інститут контрасигнатури розглядається як засіб зняття юридичної відповідальності з монарха чи президента за їхні дії і покладення її на прем'єр-міністра і міністрів, реально у політико-правовій практиці зарубіжних країн він виступає засобом підпорядкування глави держави урядові.

Інститут контрасигнатури найбільш широко використовується за парламентарних форм правління - у парламентарній монархії й парламентарній республіці, де організація державної влади ґрунтується на принципі верховенства парламенту в системі вищих органів держави. У парламентарній монархії і парламентарній республіці контрасигнації підлягають усі, або майже всі акти глави держави. Винятки, якщо вони є, найчастіше стосуються актів щодо самого уряду - його формування та відправлення у відставку. У деяких парламентарних країнах контрасигнації підлягає й акт глави держави про розпуск парламенту. Це означає, що фактично парламент розпускається урядом, а точніше - парламентською більшістю, яка його сформувала.

Наведемо відповідні положення зі згаданих вище конституцій: «Жодний акт Короля не може мати сили, якщо він не контрасигнований міністром, який тим самим несе за нього відповідальність» (ст.106 Конституції Бельгії 1994 р.) [1, с.328]; «Підпис Короля під резолюціями, що стосуються законодавства й управління, надає вказаним резолюціям силу за умови, що поряд з підписом Короля ставиться підпис чи підписи одного або кількох міністрів. Міністр, який підписав резолюцію, несе відповідальність за таку резолюцію» (§14 Конституції Данії 1953 p.); «1. Акти Короля скріплюються підписом голови Уряду і в разі необхідності відповідними міністрами... 2. За акти Короля несуть відповідальність особи, які скріпили їх своїм підписом» (ст.64 Конституції Іспанії 1978 р.) [2, с.41]. У Швеції, де король навіть формально не має більш-менш вагомих повноважень, інститут контрасигнатури взагалі не передбачений.

Аналогічні положення щодо контрасигнації є в конституціях парламентарних і парламентарно-президентських республік, наприклад: «Жодний акт Президента Республіки недійсний, якщо він не контрасигнований міністрами, які його запропонували і за цей акт відповідальні. Акти, що мають силу закону, та інші вказані в законі акти контрасигнуються також Головою Ради Міністрів» (ст.89 Конституції Італії 1947 p.); «3. Рішення Президента Республіки, прийняті відповідно до частин 1 і 2 (в них йдеться про частину повноважень глави держави. - Г.М.), набирають силу після їх підписання головою Уряду або уповноваженим ним членом Уряду. 4. За рішення Президента Республіки, які вимагають підпису голови Уряду або уповноваженого ним члена Уряду, несе відповідальність Уряд» (ч.3,4 Конституції Чехії 1992 р.) [3, с.513].

Конституції деяких республік з парламентарною формою правління містять прямі застереження щодо здійснення президентом повноважень під контролем уряду: «1. Всі дії, на які уповноважений Федеральний президент, якщо інше не встановлено конституційним законодавством, здійснюються на підставі пропозицій Федерального уряду або уповноваженого урядом федерального міністра... 2. Всі рішення Федерального президента, якщо інше не встановлено конституційним законодавством, для забезпечення їх дійсності повинні бути скріплені підписом Федерального канцлера або компетентного федерального міністра» (ст.67 Федерального конституційного закону Австрії від 10 листопада 1920 p.) [I, С.34]; «9. Повноваження і функції, покладені на Президента Конституцією, повинні здійснюватись і виконуватись ним тільки за порадою Уряду, за винятком передбаченого Конституцією випадку, коли він повинен діяти на власний розсуд або після консультації з Державною радою, або за порадою, або пропозицією, або іншому повідомленню якої-небудь особи або органу... 11. Жодні повноваження і функції, покладені на Президента законом, не повинні здійснюватись або виконуватись без поради уряду» (§9,11 Конституції Ірландії 1937 р.) [1, с.801]. Наявність таких конституційних формулювань означає, що повноваження глави держави фактично здійснюються урядом.

Інститут контрасигнатури, як правило, не використовується в президентських республіках, де президент конституційно визнається главою виконавчої влади (це основна ознака президентської республіки) і, як такий, не може перекладати відповідальність за її здійснення на інший орган чи посадову особу. У класичних президентських республіках (наприклад, у США) уряду як колегіального органу взагалі немає, є адміністрація, очолювана президентом.

Конституції Грузії, Таджикистану, Туркменістану й Узбекистану, що обрали президентську форму правління, взагалі не передбачають контрасигнації. В Казахстані, який також є президентською республікою, контрасигнації підлягають акти президента, запропоновані самим урядом: «Акти Парламенту, що підписуються Президентом Республіки, а також акти Президента, що видаються за ініціативою Уряду, попередньо скріплюються відповідно підписом Голови кожної з палат Парламенту або Прем'єр-Міністра, на яких покладається юридична відповідальність за законність даних актів» (ч.3 ст.45 Конституції Казахстану 1995 р.) [2, с.98].

За змішаної форми республіканського правління інститут контрасигнатури використовується залежно від її конкретного різновиду - більшою мірою у парламентарно-президентській республіці і меншою, або й зовсім не використовується - у президентсько-парламентарній. Конституції Азербайджану, Вірменії, Білорусі, Киргизстану, Росії, які є президентсько- парламентарними республіками, інституту контрасигнатури взагалі не передбачають. В Латвії і Литві, що є парламентарно-президентськими республіками, а також у Молдові, яка стала парламентарною республікою, він, навпаки, використовується.

Ефективність інституту контрасигнатури як засобу контролю урядом президента визначається ступенем залежності уряду від президента. Якщо уряд несе політичну відповідальність перед президентом і може бути відправлений ним у відставку, то інститут контрасигнатури носить формальний характер - прем'єр-міністр і міністри беззастережно контрасигнують будь-які акти президента. Якщо ж уряд відносно незалежний від президента, то інститут контрасигнатури виступає засобом контролю урядом президента, а в ідеалі - засобом досягнення між ними компромісу щодо тих чи тих рішень.

В контексті світового досвіду з'ясуємо особливості використання інституту контрасигнатури в Україні. Він був закріплений частиною 4 статті 106 Конституції України 1996 року, яка визначає повноваження Президента України, в такій формі: «Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3,4,5,8,10,14,15,17,18,21, 22,23, 24 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання» [4]. Конституційна реформа 2004 року обмежила обсяг контрасигнації актами, виданими в межах повноважень, передбачених тільки пунктами 5, 18, 21 і 23, за того, що форма закріплення інституту контрасигнатури залишилася незмінною [5]. Ці повноваження стосуються, відповідно: призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав; очолення Ради національної безпеки і оборони України; прийняття у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; утворення судів у визначеному законом порядку.

Згідно з конституційним формулюванням інститут контрасигнатури виступає засобом зняття юридичної відповідальності з Президента У країни за видані ним акти і покладення її на Кабінет Міністрів У країни. До конституційної реформи він не міг бути засобом контролю урядом глави держави через цілковиту залежність Прем'єр-міністра України і міністрів від Президента України, встановлену, зокрема, такими нормами Конституції України: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України...» (ч.2 ст.113); Президент України... 9) призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку» (п.9 ч.І ст.106); «Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України...» (ч.б ст.115) [6]. За таких умов Прем'єр-міністр України і міністри беззастережно контрасигнували акти Президента України.

Правові відносини між Президентом України і Кабінетом Міністрів України докорінно змінилися в результаті конституційної реформи. Вона зберегла норму про відповідальність уряду перед главою держави, але позбавила Президента України права з власної ініціативи відправляти Кабінет Міністрів у відставку. Тепер Президент України може тільки внести до Верховної Ради України пропозицію розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, прийняття рішення з якого залишається за Верховною Радою України: «Верховна Рада України за пропозицією Президента У країни або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України» (ч.І СТ.87) [5, с.94].

Незалежність Прем'єр-міністра України і міністрів від Президента України надає іншого сенсу інституту контрасигнатури: із засобу зняття юридичної відповідальності з Президента України і покладення її на Кабінет Міністрів України він перетворюється на засіб контролю Кабінетом Міністрів України Президента України. Це з'ясувалося одразу ж після формування у Верховній Раді У країни за результатами парламентських виборів 2006 року коаліції депутатських фракцій Партії регіонів, Комуністичної партії та Соціалістичної партії і на її основі - Кабінету Міністрів України на чолі з В.Януковичем, тоді як представлені у парламенті пропрезидентські політичні сили опинилися в опозиції.

В країні склалася ситуація розділеного правління - Президент У країни і коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України представляли взаємно опозиційні політичні сили, що породжувало суперечності і загострювало відносини як між ними, так і між Президентом України та сформованим коаліцією Кабінетом Міністрів України. Глава новосформованого уряду заявив про своє право утримуватися від контрасигнації актів Президента України В. Ющенка у разі незгоди з їхнім змістом. Президент наполягав на беззастережній контрасигнації його актів.

Розв'язати суперечності між главою держави й урядом, що виникли після конституційної реформи, у тому числі щодо контрасигнації, був покликаний Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року, який встановив: «У разі, якщо Прем'єр-міністр України, міністр, відповідальний за акт та його виконання, вважають неможливим скріплення підписами акта Президента України, вони повертають такий акт із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень у строки, встановлені цією статтею для скріплення акта Президента України» (ч.9 СТ.27) [7].

Президент України В.Ющенко, вважаючи, що закон «Про Кабінет Міністрів України» обмежує його конституційні повноваження, спершу застосував щодо нього своє право вето, а після подолання останнього парламентом відмовився підписувати закон, в результаті чого відповідно до Конституції України він був офіційно оприлюднений Головою Верховної Ради України і опублікований 2 лютого 2007 року за його підписом.

Після формування у Верховній Раді У країни за результатами позачергових виборів 2007 року коаліції депутатських фракцій пропрезидентських політичних сил і на її основі - нового складу Кабінету Міністрів України на чолі з Ю.Тимошенко питання контрасигнації втратило свою гостроту - у всякому разі до появи розбіжностей між Президентом України і Прем'єр-міністром України з питань, акти щодо вирішення яких підлягають контрасигнації. Водночас Президент України В.Ющенко 10 січня 2008 року вніс до Верховної Ради України проект нового Закону України «Про Кабінет Міністрів України», який, зокрема, передбачає: «Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 частини першої статті 106 Конституції України, невідкладно скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання» (ч.4 ст.26) [8].

Вимога щодо «невідкладності» контрасигнації є надто категоричною і не отримає підтримки навіть нинішнього - пропрезидентського - складу Кабінету Міністрів України, а відтак і Верховної Ради України, яка його сформувала. Уряд не може беззастережно брати на себе відповідальність за будь-які акти глави держави, оскільки вони можуть суперечити політиці самого уряду і навіть Конституції України. Формулювання відповідного положення щодо контрасигнації у чинному Законі України «Про Кабінет Міністрів України» видається більш прийнятним, аніж у проекті нового закону.

Реально, на нашу думку, інститут контрасигнатури має бути не тільки засобом зняття юридичної відповідальності з глави держави за видані ним акти і покладення її на уряд, контролю урядом глави держави, а передусім засобом досягнення між ними компромісу щодо вирішення тих чи тих питань державного управління. Саме це у тій чи тій формі доцільно відобразити у новій редакції Конституції України в разі її прийняття.

Список використаних джерел

1. Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова, - M., 2001. - Tl. - 818 с.

2. Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова, - M., 2001.- Т2, - 838 с.

3. Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова, - M., 2001.-ТЗ, - 790 с.

4. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 2-го скликання 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №30. - Ст.141.

5. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-IV від 08.12.2004 р. - K.: Парламентське вид-во, 2006. - 160 с.

6. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 2-го скликання 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №30. - Ст.141.

7. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 11. - Ст.94.

8. http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_l?id=&pf3511=31288.

Размещено на Allbest.ru