Аналіз політики в Україні: процес становлення і перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналіз політики в Україні: процес становлення і перспективи розвитку

Теремко В.В.

Будь-яка діяльність, справа, традиція у своєму розвитку переживають фази зародження, становлення й автономного системного функціонування. Професійний аналіз політики в Україні започатковувався зі становленням її незалежності, розгортанням державотворчих процесів, усвідомленням необхідності підведення під них надійної концептуальної основи, забезпечення їх правильно дібраними, ефективними політичними технологіями. Нова суспільно-політична ситуація потребувала підходів, методологій, інструментів її пізнання, які б відповідали завданням, цілям, вектору суспільно-політичного розвитку, характеру трансформаційних процесів, сформованій загально-цивілізаційною практикою культури аналізу політики.

На початку 90-х років XX ст. ця проблема була надто гострою в Україні. Необхідно було осягнути значущість, функції, види, методології, техніки, інституційну систему аналізу політики як необхідної передумови забезпечення її ефективності, підготувати кадри, сформувати самодостатню інституційну мережу, унормувати практику і використання її результатів, організаційні і фінансові відносини, зробити його невід'ємним елементом культури політики і політичного життя.

Утвердження в Україні сучасного фахового аналізу політики дослідники небезпідставно пов'язують із набуттям державної незалежності та формуванням нової української політичної нації наприкінці XX - на початку XXI ст. [6,с.68]. Українській державі довелося утверджувати себе у сповненому різноспрямованою конкурентною боротьбою геополітичному просторі, здобувати для себе безпечні і вигідні позиції, облаштувати внутрішнє життя на всіх його напрямах, долати політичний спротив, ментальні стереотипи, прагматизовувати надто на той час романтизовані, завищені вимоги й очікування і надмірно емоційні оцінки дійсності, формувати, обґрунтовувати і доносити до свідомості людей раціональні судження. Все це потребувало адекватних політичним викликам ідей, ідеологічних систем, гасел, й у зв'язку з цим - інтелектуально, фахово підготовлених до цієї роботи людей. У радянському минулому У країни формуванням такої кадрової генерації, аналітичної культури не займалися, за винятком хіба що спецслужб. Політична аналітика, наскільки вона тоді могла функціонувати, була зосереджена в Москві. Цим пояснюють дотепер використовувану практику послуговуватися у вітчизняній політиці «московським мізками», міфологізацію їх можливостей. Політична практика не раз доводила контрпродуктивність, шкідливість таких підходів.

Першими кроками інтелектуалізації, технологізації політичної практики було опанування досвіду функціонування аналізу політики у країнах із розвиненими демократичними традиціями, переклад українською мовою наукових праць і навчальних видань, підготовка кадрів, інститу- ційна розбудова, організація методичної, інформаційно-консультативної допомоги державним органам, навчальним закладам, аналітичним структурам, які тільки-но почали свою роботу. Суспільство стало помалу привчатися думати, що політика - не сакралізована справа, доступ до якої відкривається винятковим особистостям, життєвий шлях яких окутаний ореолом таємничості. У суспільну свідомість не без труднощів приходило розуміння, що політика складна, рутинна робота, сповнена безлічі прогнозованих і непередбачуваних проблем, домовленостей, змов і зрад. І попри все це, є в ній стрижневий національний інтерес - всебічний розвиток суспільства, підвищення конкурентоспроможності країни, поліпшення життя народу, створення можливостей для задоволення кожною людиною своїх ціннісних і буденних життєвих потреб. Спрямуванням, розвитком цих систем, процесів можна і потрібно технологічно управляти на основі спеціальних знань і технологій.

Ознайомлення із усталеною у світі практикою утверджувало думку, що аналізом політики професійно повинні займатися належно підготовлені політичні експерти, зосереджені в органах державної влади (законодавчих, виконавчих, органах місцевого самоуправління), навчальних закладах, недержавних аналітичних установах, фахових експертних асоціаціях. При вирішенні спеціальних завдань, пізнанні специфічних явищ, процесів суспільного життя, їм нерідко доводиться вступати у співпрацю з ученими, фахівцями відповідних сфер, галузей, що допомагає їм побачити проблему у найтонших деталях. За подібною моделлю у 90-і роки XX ст. почалася розбудова системи аналізу політики в Україні.

Одна і перших державних установ, сфокусованих на аналізі політики, - Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України (1992), на основі якого у 1995 р. було створено У країнську Академію державного управління при Президентові У країни (УАДУ). Поступово в центральних органах виконавчої влади аналітичні підрозділи. В основному вони були зосереджені на оперативному продукуванні пізнавально-аналітичної продукції, яка стосувалася різноманітних питань поточної політики. Підготовлені їх працівниками документи ґрунтувалися здебільшого на особистісному розумінні, а не на дослідницькій логіці, пізнавальному інструментарію, і мали вони здебільшого описово-рекомендаційний характер. Стратегічні аспекти політики, складні і важкодоступні її проблеми, причино-наслідкові закономірності, далекосяжні прогностичні програми були на той час інтелектуально непосильними їм.

Компенсувати цю прогалину був покликаний створений у 1992 р. Національний інститут стратегічних досліджень. Заснування його засвідчило початок фахового аналізу державної політики в У країні. Завдання цієї урядової аналітичної установи - дослідження проблем національної безпеки в усіх її складових; реалізації геостратегічних інтересів У країни; соціально-економічного, культурного, духовного функціонування суспільства; проблем обороноздатності, регіонального розвитку та ін. Оцінки, висновки рекомендації та інша його наукова, аналітична продукція адресуються Президентові України, Раді національної безпеки і оборони, урядовим структурам. Його напрацювання - важлива основа щорічних послань Президента Верховній Раді України. Характерна особливість аналітичної спрямованості Інституту - комплексність, усебічність досліджень. Однією із підстав для такого твердження можна вважати видане в 2003 році комплексне дослідження розвитку України, проблем її внутрішньої і зовнішньої політики, «Україна: стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки».

Дослідженням конкретних безпекових питань зайнявся створений у 2001 р. і підпорядкований РНБО Національний інститут проблем міжнародної безпеки. Він здійснює відповідно до сфери своєї компетенції теоретичні і прикладні дослідження, результати яких використовуються в діяльності Президента У країни, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України. Інститут не лише аналізує, прогнозує процеси в Україні, проектує державну політику, а й відстежує, аналізує політику зарубіжних держав стосовно У країни, формує аналітичну базу даних для оцінювання її і вибору стратегій міжнародної політики, гео- економічних, геополітичних стратегій української держави.

Проблемне поле ще однієї аналітичної установи, підпорядкованої РНБО, окреслене в вже в її назві - Інститут проблем національної безпеки.

З метою Зосередження наукових кадрів Національної академії державного управління при Президентові України (до 2003 - УАДУ) на проблемах реалізації держаної політики в її складі було засновано Інститут проблем державного управління та місцевого самоврядування. Основні його завдання - організація фундаментальних і прикладних досліджень з проблем державного управління і місцевого самоврядування; розвиток теорії і методології цієї діяльності; наукова експертиза правових актів, держаних наукових, цільових програм тощо.

Важливу роль в організації, коригуванні державної політики відіграє Головне управління науково-експертної роботи Верховної Ради України, здійснюючи експертизу проектів законодавчих актів на відповідність Конституції У країни, основним засадам національної політики. Верховна Рада має ще одну науково-аналітичну установу - Інститут законодавства, який, крім експертизи законодавчих актів, здійснює фундаментальні і прикладні дослідження.

За підрахунком Ю. Кальниша, у назвах принаймні дванадцяти із 43 структурних підрозділів Кабінету Міністрів України є слова «що засвідчують їх аналітичне, моніторингове, експертне, стратегічне спрямування» [6, с. 84]. Зрештою, такою можна вважати всю діяльність Секретаріату Кабміну. Є аналітичні структури і в центральних органах виконавчої влади, а деякі з них створили спеціалізовані наукові установи, зобов'язані здійснювати аналіз державної політики у відповідних галузях: Міністерство фінансів України - Науково-дослідний інститут фінансів; Міністерство охорони здоров'я У країни - Інститут громадського здоров'я; Міністерство освіти і науки України - Інститут інноваційних технологій і змісту освіти; Міністерство закордонних справ України - крім Управління політичного аналізу та планування й Управління інформаційної політики, - Дипломатичну академію.

Аналіз політики, зосереджений в різних галузях і сферах діяльності, своєрідно відтворює модель національної політики та її системного, всебічного пізнання, управління нею на основі об'єктивної, збалансованої інформації й наукової методології. З перших років незалежності України розвиток аналізу політики в ній отримав значну інформаційну, методичну, організаційну, технологічну, фінансову допомогу з-за кордону. За сприяння міжнародного фонду «Відродження» і афільованого з ним Інституту відкритого суспільства (Будапешт), Канадського бюро з міжнародної освіти (СВІЕ), Канадського агентства міжнародного розвитку (CIDA) було налагоджено переклад і випуск у світ українською мовою наукових, навчальних видань зарубіжних авторів, розгортання оригінальних наукових досліджень, формування навчальних програм і підготовку кадрів. Завдяки цьому в Україні вибудовувався аналіз державної політики як науковий напрям, навчальна дисципліна, що можна вважати передумовою започаткування прикладного аналізу політики, формування структур недержавного сектора. Суттєво прислужилися цій справі стажування українських держслужбовців, учених, викладачів аналізу державної політики, початківців прикладних досліджень у зарубіжних навчальних закладах і аналітичних центрах, консультації визнаних за рубежем фахівців, учених.

Важливі проблеми державної політики і державного управління, впровадження аналізу політики в діяльність державної влади - концептуальне поле Центру досліджень адміністративної реформи НАДУ, Міжнародного центру перспективних досліджень. Впровадженню аналізу політики як навчальної і прикладної дисципліни відчутно сприяла діяльність Школи політичної аналітики Національного університету «Києво-Могилянська академія». Потужну інтелектуальну хвилю у той час створили своїми навчальними посібниками вітчизняні автори: О. Коваленко «Політичний аналіз і прогнозування», В. Ребкало, О. Валевський, Ю. Кальниш «Політична аналітика та прогнозування», курс лекцій С. Телешун, А. Баронін «Політична аналітика: прогнозування та політичні консультації», В. Ребкало, Ю. Кальниш «Практикум з політичної аналітики в державному управлінні», А. Бойченко «Політчний процес в сучасній Україні», монографіями О. Валевський «Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження», В. Тертичка «Державна політика: аналіз та здійснення в У країні» та ін.

Синтезованим надбанням цих видань є: розкриття змісту, завдань, цілей, загальної специфіки, наукової і прикладної парадигми державної політики; осмислення засад аналізу і планування державної політики, його місця в системі прикладної політичної аналітики; розкриття цілісної картини і функціональності основних його компонентів, методів, технологій пізнання, проектування політичної дійсності, оцінок прогнозних її моделей тощо. Однак падає в око інтерпретаційність багатьох видань, прив'язаність викладених у них суджень до положень зарубіжних авторів. Складається враження, що достеменно здійснити всебічний глибинний, ґрунтовний аналіз реальної політики на основі викладених у цих виданнях теоретико-методологічній основі непросто, оскільки у них більше уваги зосереджено на концептуальних, а не інструментальних аспектах.

Закумульована в них теоретико-пізнавальна база допомагає добре зрозуміти суть, завдання, структуру аналізу політики, його місце в системі політичних досліджень. Вона може бути з користю використана для його планування, координації. Однак безпосереднє здійснення його проектів і програм потребуватиме залучення знань з інших джерел, а також фахівців із галузей знань, яких стосуватимуться цілі і завдання конкретної аналітичної програми.

Практичне започаткування, розгортання, системне оформлення аналізу політики відбулося наприкінці 90-х років минулого століття. Цьому сприяли загальна тенденція інтегрування У країни у світовий політичний простір, намагання опанувати і впровадити у практику цивілізовані методи розробки і здійснення політики, забезпечити її ефективність й очікуване сприйняття в суспільстві. Певну допомогу у цій справі надав уряд Канади, підтримавши реалізацію в нашій країні проекту «Створення потенціалу для розробки й аналізу напрямів державної політики», розрахованого на 1999 - 2003 роки. Цей проект мав на меті: розвиток можливостей Центру досліджень адміністративної реформи, створеного при Українській академії державного управління; формування аналітичних компетенцій щодо розроблення і впровадження конкретних напрямів політики; впровадження магістерської програми «Аналіз державної політики», включеної у навчальні плани з 2003 р. Крім підготовки навчальних програм, перекладу, підготовки і випуску у світ видань відповідної тематики, розгортання дисертаційних досліджень, було проведено кілька десятків науково-практичних семінарів для державних високопосадовців, передбачено аналіз політики в навчальних програм курсів із підвищення кваліфікації державних службовців.

У співпраці з Державним комітетом України з регуляторної політики було реалізовано проект розвитку підприємництва БІЗПРО в Україні та Молдові, спрямований на «впровадження органами влади на центральному та регіональному рівнях процедур аналізу політик». Головні напрями його реалізації - інформування органів влади про зміст і проблеми державної регуляторної політики; сприяння розвитку законотворчим процесам; розвиток методик аналізу результативності регуляторних актів. Одним із плідних результатів цієї роботи стали «Методичні рекомендації з відстеження результативності нормативно-правових актів»; «Методика розрахунку витрат та можливої вигоди від впровадження запропонованого регуляторного акта та альтернатив запропонованому регуляторному акту».

Впровадження аналізу політики й у вітчизняних органах влади, в системну державну політику на перших порах мало здебільшого наслідувальний характер, у процесі якого за орієнтир і зразок було використано досвід західних країн. За спостереженням О. Кілієвича ця робота розгорталася традиційним для демократичного світу напрямами і була зосереджена загалом у таких сферах:

а) розроблення загальнодержавних, галузевих, регіональних цільових програм;

б) регламентування діяльності Верховної Ради, Кабінету Мінінстрів України, центральних і місцевих органів державної виконавчої влади;

в) аналіз впливів регуляторних актів на соціальну сферу і процеси в ній;

г) бюджетний процес (розроблення й аудит бюджетних програм);

ґ) залучення громадськості до процедур вироблення і реалізації політики.

Концептуально і нормативно ця діяльність вмотивована вимогами Конституції України, законами України «Про Кабінет Міністрів України» (16.03. 2008 р), «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (23.03.2008 p.), «Про державні цільові програми» (18.03. 2004 p.), а також постанови Кабінету міністрів У країни «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету» (№ 621 від 26.04.2003 p.), «Порядок розроблення та виконання державних цільових програм» (№ 106 від 31.01.2007 p.), регламентами Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Ці документи у різних ракурсах формулюють правові, економічні, організаційні засади, порядок формування системи прогнозних, програмних документів соціально-економічного розвитку України, галузей її економіки, адміністративно-територіальних одиниць, а також сферу компетенції відповідальних за цю діяльність державних органів та установ. Відповідно до їх вимог, підготовці документів органів влади має передувати комплексний аналіз демографічної ситуації, природного, виробничого науково-технічного, трудового потенціалу, конкурентоспроможності вітчизняної економіки з урахуванням різноманітних зовнішніх і внутрішніх чинників. На його результати необхідно орієнтуватися при розробленні аналітико-прогнозних програм, розрахованих на середньо- і короткострокові періоди, програм розвитку адміністративно-територіальних одиниць, галузей економіки. He байдужі до них мають бути також бізнес-структури.

Розроблення прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- і короткострокову перспективу, а також Державної програми економічного і соціального розвитку України на наступний рік - компетенція Кабінету Міністрів У країни. Затверджує їх Верховна Рада У країни. Інші центральні органи виконавчої влади беруть участь у підготовці цих документів, забезпечують реалізацію передбачених цілей і завдань у відповідних щодо своєї компетенції галузях економіки і сферах діяльності.

Закон трактує державну цільову програму як «комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням» .

Класифікація державних цільових програм, серед яких розрізняють економічні, наукові, науково-технічні, соціальні, національно-культурні, екологічні, оборонні, правоохоронні тощо, передбачені ними заходи, завдання, показники, розрахунок очікуваних результатів є основою вибору критеріїв аналізу державної політики. У се це дає підстави стверджувати про наявність необхідних нормативних передумов для фахового здійснення аналізу політики як важливої складової державно-політичного процесу. Один із наслідків цього - формування в органах державної влади спеціалізованих підрозділів, служб, покликаних безпосередньо займатися аналізом політики. Нормативною основою їх діяльності є Указ Президента України «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (31.07.2004 p.), Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні і реалізації державної політики» (31.07.2004 p.), а також його Розпорядження «Про забезпечення діяльності груп аналізу політики у центральних органах виконавчої влади та Секретаріаті Кабінету Міністрів України» (07.02.2007 p.), «Питання діяльності груп аналізу політики у центральних органах виконавчої влади» (02.03.2010 p.), постанова Кабміну «Про затвердження програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки» (08.06.2004 зі змінами від 03.09.2008 p.), а також затвердження положень про підрозділи аналізу політики у відповідних державних органах.

Створення нормативної бази поки що не трансформувалося у високу культуру діяльності. У наукових дослідженнях і в експертному середовищі неодноразово висловлювалися твердження про низьку якість здійснення аналізу політики загалом і «передбачених законодавством процедур» [1.С..6]. Проблема полягає в недостатній фаховій підготовці експертів, багато з яких не володіє спеціалізованими, побудованими на математичних моделях, фізичних, соціальних законах, методами аналізу. Тому замість оцінок виражених у точних розрахунках, вони здебільшого обмежуються описовими картинами. Ця проблема посилюється недостатньою затребуваністю посадовцями найвищої ланки всебічно і глибоко аргументованих аналітичних розробок, неспроможністю сприйняти логіку таких пізнавальних процедур і характер висновків, ефективно використовувати їх, ухвалювати рішення на основі наукових даних, а не з кон'юнктурних міркувань.

Подолання цих проблем можливе на шляху поглиблення підготовки фахівців з аналізу політики з орієнтацією на опанування ними всього арсеналу аналітичних методів, інструментів, а також залучення до здійснення конкретних завдань аналізу фахівців з відповідних галузей знань, передусім вчених академічних інститутів, провідних кафедр вищих навчальних закладів.

політика інститут державний самоврядування

Список використаних джерел

1. Аналіз державної політики в У країні: навчальна дисципліна, сфера професійної діяльності, галузь прикладних досліджень. Збірка документів і матеріалів/ Укл. О.І. Кілієвич, В.В. Тертичка. - K.: «К.І.С.», 2004. - 210 с.

2. Ахременко А. С. Политический анализ и прогнозирование: учеб. пособие / А.С. Ахременко. - М.: Гардарики, 2006. - 333 с.

3. Баронін А.С. Аналіз та прогноз в політиці та бізнесі: Курс лекцій. - К.: Вид. ПАЛИВОДА А. В., 2005. - 128 с.

4. Валевський О.JI. Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження: Монографія. - K.: НІСД, 2001. - 242 с. (Сер. «Стратегія політики і політ. Аналіз; Вип. 5).

5. Ващенко К.О. Політичний аналіз і прогноз у сучасній Україні / К.О. Ващенко. - K.: Логос, 2008. - 288 с. - Бібліогр.: с. 268-286.

6. Кальниш Ю.Г. Політична аналітика в державному управлінні: теорети- ко-методологічні засади: Моногр. - K.: Вид-во НАДУ, 2006. - 272 с.

7. Кілієвич О. Усталення термінології в галузі аналізу державної політики // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук, праць / ДРІДУ УАДУ, 2002. -Вип.1 (7).- С,52-61.

8. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні: - K.: Видавництво Соломії Павличко «Основи», 2002. - 750 с.

Размещено на Allbest.ru