Аналіз механізмів взаємодії Верховної Ради і Президента України (1991-2004 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналіз механізмів взаємодії Верховної Ради і Президента України (1991-2004 рр.)

Полякова Л.І.

Протягом практично всіх років існування незалежної України відносини між Президентом і парламентом носили більшою чи меншою мірою конфронтаційний характер, проте особливо вони загострилися після прийняття чинної Конституції України.

Конституція України, що прийнята 28 червня 1996 р., закріпила основи побудови демократичної, правової, соціальної і незалежної держави, визначивши зміст і спрямованість її діяльності: права і свободи людини та їх гарантії, життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку як вищу соціальну цінність (ст.3). Саме це конституційне положення є найважливішим у діяльності всіх органів держави. Відповідно до цього будується і вся організація державної влади в Україні, носієм і єдиним джерелом якої є народ України і «...ніхто не може узурпувати державну владу» (ст.5).

Важливим моментом, що визначає взаємодію Верховної Ради України і Президента України, є однотипний спосіб їх легітимізації: Верховна Рада України і Президент України обираються народом України шляхом загального голосування. При цьому вибори Верховної Ради України призначає Президент України, а вибори Президента України призначає Верховна Рада в строки, передбачені Конституцією України. Крім того, знову обраний Президент України, вступаючи на посаду, приносить присягу народу України на урочистому засіданні Верховної Ради України, виявляючи тим самим повагу як безпосередньо до народу, так і до парламенту України.

Історичний досвід розвитку держави доводить, що важливим постає питання не лише ефективності функціонування державної влади, а й механізми взаємодії гілок влади.

Взаємини між виконавчою владою і парламентом визначаються, як відомо, формою державного правління. В Україні конституційно закріплена напівпрезидентська республіка, що припускає втручання Президента України у взаємини парламенту України і виконавчої влади. Президент у них відіграє досить значну роль, хоч і не є главою виконавчої влади, а лише главою держави і виступає від імені держави (ст. 102).

Мета даного дослідження полягає в аналізі механізмів та форм взаємодії Верховної Ради України та Президента України на основі Конституції України в порівнянні з положеннями Конституційного договору(1995 р.). А також на основі аналізу Конституційного договору та Конституції прослідкувати етапи формування механізмів взаємодії гілок влади. Тема взаємодії гілок влади є актуальною. Сучасна політична ситуація доводить, що конфронтація між гілками влади не сприяє стабілізації, а ні економічної ситуації, а ні політичної.

Незважаючи на різні місце і роль Президента України та Верховної Ради України в системі вищих державних органів, Конституція України передбачає їх тісну взаємодію і взаємовплив з деяких напрямків діяльності.

Проблемам статусу Президента приділено досить багато уваги. Серед вчених, які досліджували цю проблематику, можна відмітити таких, як О. Закусило, В. Мельниченко, А. Кудрявченко, Л. Кривенко, О. Городецький, Н. Плахотнюк, С. Серьогіна, Ю. Тодика, В. Яворський. Разом з тим у сучасних умовах науковий інтерес до цих проблем зростає. Необхідність дослідження проблеми правового статусу Президента і його взаємовідносин з парламентом та урядом значною мірою пояснюється їх тісним зв'язком.

Проблематика взаємозв'язку принципів поділу влади та взаємодії різних гілок влади знайшла відображення у монографічних дослідженнях вітчизняних науковців: О. Каневського, В. Шаповала, О. Скрипнюка, Ю. Тодики, В. Яворського, В. Журавського, В. Кременя, В. Ткаченка, В. Тація.

Проблематика реформування механізму влади й перегляду положення вищих органів державної влади в системі поділу влади розглядається в монографіях авторського колективу за ред. Н. Нижник, В. Тація, Ю. Тодики та О. Даниляна, О.Бандурки та В.Греченка.

Серед праць присвячених законодавчому органу України виділяють дослідження О.Бандурки, Ю. Древаль, В. Журавського, В.Шаповала, В.Борденюк, Г.Журавльова.

Конституція України визначає кілька різноманітних форм співпраці Верховної Ради та Президента України.

За головним законом України Президент має обов'язок звертатися з посланнями до Верховної Ради про зовнішнє та внутрішнє становище України. Послання можуть бути черговими - щорічними, а також позачерговими (ст.106 п.2). З послань Президентів України бачимо, що вони зазвичай змальовують ситуацію яка склалася в політичній, економічній, соціальній, культурній сферах. Президенти пропонують варіанти виходу зі складних ситуацій. Позачергові послання проголошуються у екстраординарних випадках загальнодержавного характеру і мають на меті закликати парламент до плідної співпраці для подолання кризових явищ. Дослідник вважає, що ця форма взаємодії є важливою у сенсі поінформованості парламенту про стан справі в державі, а особливо тих, що знаходяться у віданні органів виконавчої влади.

До прийняття Конституції України Президент не міг розпустити парламент у міжсесійний період. За Конституцією Президент має право припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ст.106 п.8). Дане повноваження Президента відноситься до механізму стримувань і противаг. Для ситуації, яка склалася в парламенті останнього скликання це право повинне стати дієвим механізмом для налагодження плідної роботи законодавчого органу.

До числа важливих державних питань, у вирішенні яких беруть участь і Президент України, і Верховна Рада України, належить також призначення на посади і звільнення з посад низки найвищих урядовців, які не входять до складу уряду (членів Центрвиборчкому, голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голови Національного банку України). Звертає на себе увагу, що при вирішенні питань про призначення на посади і звільнення з посад членів Уряду (віце-прем'єр-міністрів і міністрів) парламент жодної участі не бере, і Президент вирішує ці питання за поданням Прем'єр-міністра (п. 10 ч. 1 ст.106 Конституції України). За Конституційним договором (1995 рік) Президент самостійно формує уряд і призначає Прем'єр-міністра без його затвердження Верховною Радою (ст.22). Кандидатів на незначну кількість посад (Голова Верховного Суду, Голова Вищого Арбітражного Суду, Голова правління Національного Банку та Генеральний прокурор) має затверджувати Верховна Рада. Президент за Конституційним договором має право розпуску Кабінету без погодження з Верховною Радою. Верховна Рада має право висловити вотум недовіри всьому урядові або його окремим міністрам. За таких умов виникала можливість боротьби між парламентом та Президентом за контроль за діяльністю Кабінету Міністрів.

Призначення посадових осіб завжди вимагало і вимагає злагодженої роботи цих органів влади. Необхідно визнати, що в Україні у визначений час не склалася політична більшість, що була б стабільною і могла підтримувати Президента і на виборах. Тому Президент України визначає кандидатуру Прем'єр-міністра на свій розсуд, хоча і консультується з лідерами парламентських фракцій і керівництвом Верховної Ради України, певною мірою домагаючись згоди на призначення запропонованої ним кандидатури на посаду Прем'єр-міністра. Однак нестабільність політичної більшості як у суспільстві, так і в парламенті призводить до частої зміни уряду. Це недолік не тільки законодавчої бази, а передусім політичної практики в Україні.

Також важливою формою взаємодії Президента і Верховної Ради є президентське право законодавчої ініціативи. Президент є одним з небагатьох суб'єктів законодавчої ініціативи (всього їх чотири) і це право є ще одним підтвердженням важливості президентської точки зору на політичні, економічні та інші процеси, що відбуваються в українському суспільстві. Президент, як глава держави, повинен чітко реагувати на них і вносити певні корективи у вигляді законопроектів. Така потреба викликана тим, що Президент значно ближчий ніж Верховна Рада до органів виконавчої влади, а, отже, і краще володіє ситуацією, що складається в країні в процесі виконання законів.

Найбільш активним вторгненням Президента у законодавчий процес є наділення глави держави на постійній основі конституційним правом вето, закріпленого ч. 2 ст. 94 та п. 30 ст. 106 Конституції України.

Вето (від лат. veto - «забороняю») - в державному праві заборона, накладена одним органом державної влади на рішення іншого.

Реалізація права вето не повинна пов'язуватись з проведенням власної політики і вирішенням політичних завдань. Усунення конфліктів при взаємодії Президента України і Верховної Ради має основоположне значення для законодавчої роботи та ефективності її результатів.

Право вето ґрунтується на таких основних положеннях: Президент України має право накласти вето та повернути закон на повторний розгляд Верховною Радою України; термін накладення вето не повинен перевищувати 15 днів з моменту отримання закону; парламент України повинен повторно розглянути повернутий Президентом України закон.

На практиці має місце порушення терміну накладення вето Президентом України. Повторний розгляд повернутих ним законів є невідкладним і може гальмувати законодавчу роботу Верховної Ради України. Тому має сенс положення п. 9 ст. 30 проекту закону «Про закони і законодавчу діяльність в Україні», згідно з яким у разі не підписання Президентом України закону відповідно до вимог частин 3 і 4 ст. 94 Конституції Верховна Рада публікує прийнятий закон за підписом Голови Верховної Ради України як такий, що вважається схваленим Президентом України.

Вето може мати позитивне значення, отже повинно по можливості оперативно усувати невідповідність прийнятих Верховною Радою України законів чинним міжнародним договорам, запобігати виникненню фактів визнання Конституційним Судом України положень чинних законів неконституційними.

Президент України має право накладати вето на схвалені Верховною Радою закони, яка, в свою чергу, має право відхиляти вето Президента.

В Україні у досліджуваний період підписання та оприлюднення прийнятих парламентом законів - функція глави держави, яка завершує законодавчий процес. Згідно з чинною Конституцією, крім Верховної Ради в Україні немає іншого державного органу, який би мав конституційне право здійснювати законодавчу функцію. Законодавчий процес є законодавчою діяльністю парламенту і дозволяє прийняти найбільш доцільне рішення. Надмірне втручання Президента України у законодавчий процес певною мірою означатиме перебирання на себе функцій

і повноважень законодавчої гілки влади, прерогатив, визнаних світовим конституціоналізмом. У реальному житті така практика призведе до ускладнення законодавчого процесу. Тому вето Президента України повинно застосовуватись на підставах, чітко окреслених в окремому законі, який визначить повноваження глави держави [1, с.337-339].

Президент України здійснює свої повноваження тільки на підставі Конституції та законів України, прийнятих парламентом, а його акти є підзаконними. Водночас він активно впливає на законодавчий процес: по-перше, як суб'єкт права законодавчої ініціативи, законопроекти якого розглядаються Верховною Радою позачергово, якщо вони визначені ним як невідкладні (ст. 93); по-друге, Президент України підписує й офіційно оприлюднює закони, володіючи при цьому правом вето на закон, прийнятий Верховною Радою України.

Однак, варто зазначити, що вплив Президента на законодавчий процес виходить за рамки конституційно-правового поля. Наприклад, Закон України «Про Рахункову палату», повернутий до Верховної Ради не через 15 днів, як це визначає Конституція України, а через 18 днів. Є випадки повернення законів, отриманих Президентом України з парламенту, після подолання вето, по два, а іноді й по три рази. Хоча в Конституції України визначено: «Якщо при повторному розгляді закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш, ніж двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати й офіційно оприлюднити протягом десяти днів» (ст. 94). Очевидно, у цій частині необхідні доповнення до Конституції України, які давали б можливість Верховній Раді оприлюднювати закон у приведеній вище ситуації без підпису Президента України.

Крім права вето та права законодавчої ініціативи, Президент має й інший засіб впливу на законодавчий процес -- це право призначати всеукраїнський референдум щодо змін до Конституції України (ст.106 п.6). Це непрямий засіб впливу, проте дуже суттєвий. За допомогою цього права Президент може «проштовхувати» свої конституційно-правові норми, які відмовляється приймати парламент. Таке повноваження Президента примушує Верховну Раду України узгоджувати з Президентом проекти змін і доповнень до Конституції України. З огляду на це, можна зробити висновок, що право призначати всеукраїнський референдум щодо змін до Конституції є ще однією складовою частиною великого механізму «стримувань та противаг» між єдиним органом законодавчої влади та Президентом. За Конституційним договором (1995 р.) Президент має право на скликання всеукраїнських референдумів з конституційних питань. Проект має бути узгодженим з парламентом. Верховна Рада може ініціювати референдум самостійно або на вимогу трьох мільйонів виборців.

Деякі політологи, юристи не погоджуються також і з тим, як у чинній Конституції України поділено компетенцію законодавчої і президентської влад у питаннях призначення Всеукраїнського референдуму. Відповідно до п.6 ч. І. ст.106 Конституції призначення такого референдуму щодо змін Конституції України і проголошення його за народною ініціативою складає виключну прерогативу глави держави. Надання ж парламенту права проголошувати референдум для вирішення питання про зміну території України носить суто формальний характер, оскільки відповідно до ч. З ст. 2 Основного Закону територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою. Право призначення і проголошення всеукраїнського референдуму з будь-яких питань, крім зазначених у ст. 74 Конституції, повинно бути надано як Президенту, так і Верховній Раді України.

Важливим напрямом взаємин Верховної Ради і Президента України, за яким перша впливає на Президента, є процедура імпічменту, тобто дострокового припинення повноважень Президента України, усунення його з посади. Ця процедура усунення Президента з посади досить складна і на практиці ще не зустрічалася. До того ж вона потребує детальної законодавчої регламентації, що розвиває відповідне конституційне положення. Варто наголосити, що до прийняття Конституції за Конституційним договором Верховна Рада не мала права оголосити імпічмент Президенту.

Незважаючи на зазначений вище достатньо широкий обсяг повноважень Президента, для забезпечення ефективної взаємодії між ним та Верховною Радою необхідно здійснювати пошук нових форм співпраці між цими двома органами державної влади. Одна з таких форм вже знайдена - це діяльність Постійного представника Президента України у Верховній Раді України.

Правовий статус та повноваження Постійного представника Президента у Верховній Раді регулюються двома нормативно-правовими актами: Указом Президента «Про Постійного представника Президента України у Верховній Раді України» від 23 листопада 1995 р. та Указом Президента «Про затвердження Положення про Постійного представника Президента України у Верховній Раді України» від 25 лютого 1997 р.

Згідно з цими нормативно-правовими актами Постійний представник Президента України у Верховній Раді України є посадовою особою, уповноваженою Президентом України забезпечувати взаємодію між Президентом України і Верховною Радою України, розв'язання питань, які виникають у взаємовідносинах Президента України та Верховної Ради України [2, с.130] .

Реалізація системи стримування і противаг у відносинах між Президентом і Верховною Радою України проявляється в сучасних умовах в узгодженому прийнятті ними рішень з питань особливо великої державної і суспільної ваги. Йдеться про питання настільки важливі, що одна гілка влади не може взяти на себе повну відповідальність за їх остаточне вирішення Це, зокрема, стосується оголошення Верховною Радою України за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення його рішення про використання Збройних Сил та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України (п. 9 ч. 1 ст. 85), затвердження указів Президента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях (п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Відносини між виконавчою владою і парламентом визначаються формою державного правління. Україна була до останнього часу президентсько-парламентською республікою, зараз внаслідок внесення змін до Конституції стала парламентсько-президентською. Якщо раніше припускалася можливість втручання Президента у взаємовідносини парламенту і виконавчої влади, Президент при цьому відігравав досить значну роль, хоч і не був главою виконавчої влади, був главою держави і виступав від імені держави (ст. 102 Конституції), зараз ситуація суттєво змінилася. Проведено перерозподіл повноважень, суттєво розширилися повноваження від президента до парламенту та уряду, особливо їх керівництва. З прийняття Конституції розподіл владних повноважень повинен був набути більш урівноважених форм у взаємовідносинах між Президентом та парламентом. Кожній з гілок влади важко усунути від влади іншу, а це приводить до того, що повинна налагодитися взаємодія між парламентом та Президентом.

Законотворення є спільною справою і парламенту, і Президента. Не маючи переконливої більшості у парламенті жодна с політичних сил не може видавати закони без урахування позиції Президента. Але парламент не зобов'язаний дотримуватися президентського курсу і повинен бути впевненим у правильності законодавчої лінії Президента.

Важливо звернути увагу на роль Конституційного Суду у взаємовідносинах Верховної Ради і Президента. Конституційний Суд повинен виступати як справедливий і неупереджений суддя у розв'язанні конфліктів між гілками влади.

Недостатній парламентський вплив на діяльність виконавчої влади провокує останню застосовувати недемократичні методи управління суспільством, сприяє зростанню корупції та «тіньової» економіки, породжує інші форми зловживань у суспільстві. Суспільству завжди був потрібен дієздатний, націлений на співробітництво з виконавчою владою парламент. Без цього відновлення рівноваги у відносинах між трьома гілками влади неможливе. Гальмують роботу парламенту недосконалість виборчого процесу та недостатня законодавча база, що регулює його діяльність. Сучасні виборчі технології не дають виборцям можливості об'єктивно розібратися з моральними та діловими якостями претендентів. Унаслідок цього до числа народних депутатів України нерідко потрапляють популісти або особи, інтереси та амбіції яких досить важко пов'язати з інтересами виборців. Існуюча виборча практика не сприяє стабільності роботи парламенту, що також пояснюється різкою зміною кількісного й якісного складу депутатського корпусу в результаті перевиборів.

конституційний президент верховний рада

Список використаних джерел

1. Тимофеева Л.Р. Система законодавства і процедура вето Президента у конституційному праві України /Л.Р.Тимофєєва// Конституція України та проблеми систематизації законодавства. - 1999. - Вип.5 - матеріали міжнародної наук.-прак.конференції. - С.334-341.

2. Агафонов С.А. Окремі аспекти взаємодії Президента та Верховної Ради України як вищих органів державної влади. /С.А.Агафонов// Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної наук.-прак. конференції присвяч. 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України. - К.,2001. - С.157-162.

3. Архів Верховної Ради України. - Ф. 1. - Оп.16. - Спр.5467б. - Арк.1-53.

4. Архів Верховної Ради України. - Ф. 1. - Оп.16. - Спр.5467. - Арк.1-116.

Размещено на Allbest.ru