Державна влада і місцеве самоврядування в незалежній Україні та їх роль в демократизації політичної системи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна влада і місцеве самоврядування в незалежної Україні та їх роль в демократизації політичної системи

Выполнил:

Євтушенко О.Н.

Актуальність дослідження полягає в тому, що в Україні місцеве самоврядування як рівень публічної влади, найбільш наближений до населення є одним з найсильніших соціальних механізмів, який забезпечує взаємодію суспільства й держави. Однак процеси демократизація політичної системи, які почалися після проголошення незалежності були спрямовані на укріплення вертикалі влади в країні по лінії «державна влада місцеве самоврядування», а не наближення її до європейських стандартів і розширення участі громадян в управлінні як державою і конкретними територіями. незалежність самоврядування влада демократизація

Мета статі проаналізувати процес становлення державної влади і місцевого самоврядування в Україні після проголошення незалежності, та виявити їх роль у демократизації політичної системи і розширенні участі громадян в управлінні як державою, так і конкретними територіями.

Процес трансформації радянської системи влади на шляху демократизації державної влади, який почався після розпаду СРСР і отримання Україною незалежності у 1991 році супроводжувався стихійною регіоналізацією і формуванням інститутів державної влади. У 1992 році були прийняті закони України «Про Представника Президента, «Про місцеві ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування в новій редакції, які визначили межі функціонування органів державної влади й органів місцевого самоврядування і започаткували процес інституціональних змін у пострадянській У країні. Відмінною рисою цього переходу який мав ознаки нав'язаного переходу, був яскраво виражений елітний характер.

Введення посади Представника Президента, як глави виконавчої влади було викликано необхідністю механізму Президентського контролю над суспільно-політичною та соціально-економічною ситуацією на місцях, тому Представники Президента призначались та звільнялись Президентом і йому підпорядковувались (п.1 СТ.2 Закону «Про Представника Президента України»[ 13]). При цьому вони не могли бути народними депутатами та депутатами місцевих рад, а також були зобов'язані призупинити своє членство у партії. Отже, в тій ситуації при відсутності у обласних та районних радах власних виконавчих комітетів, Представники Президента отримали всю повноту виконавчої влади від контролю за дотриманням законодавства органами місцевого та регіонального самоврядування до організації розробки проектів місцевого бюджету та винесення його на засідання відповідної ради.

Згідно закону «Про місцеві ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування» від 26 березня 1992р. намітився відхід від дуалістичної теорії. За законом територіальною основою місцевого самоврядування визначалися село, селище, місто, а регіонального самоврядування район, область[12]. На цьому етапі тільки ради базового рівня (сільські, селищні, міські) набули всіх ознак органів місцевого самоврядування. Районні, обласні, а також Київська і Севастопольська міські ради діяли поряд із державними адміністраціями, яким були надані повноваження виконавчих органів рад. Компетенція голів обласних та районних рад була дещо звужена і нагадувала компетенцію голів рад під час їх обрання у 1990р.: вони організовували роботу рад, координували роботу її комісій, представляли раду у її відносинах з державними органами та іншими органами місцевого самоврядування[12].

Змінюється роль територіальної громади, органів місцевого самоврядування, які починають грати активну політичну роль у вирішенні місцевих питань. Посилюється значимість цього інституту, який стає складовою частиною процесу політичної демократизації, пов'язаного з розширенням можливостей для політичної участі громадян і деконцентрації влади. Інституціональні трансформації на місцевому рівні впливають не тільки на систему публічного управління, позначаючись на параметрах її ефективності, стійкості, оперативності й т.д., але й на трансформацію політичної системи.

В цей час в незалежній Україні розпочинається процес побудови справжнього місцевого самоврядування через визначення співвідношення повноважень державної влади і повноважень органів місцевого самоврядування. Процес цей був дуже складний, тому що трансформація інституціональної організації державної влади і місцевого самоврядування в пострадянській Україні відбувався до 1996 року в умовах високого рівня невизначеності, коли «темпи соціальної мобілізації й росту політичної активності населення високі», а «темпи політичної організації й інституціалізації низькі»[17,с.24-25].

У 1993-1994 роках в Україні прийнято низку законодавчих актів, що розширювали права регіонального та місцевого самоврядування. Зокрема, Постанова Кабінету Міністрів України «Про регіональну економічну кооперацію Дніпропетровської, Донецької, Запорізької і Луганської областей» від 21 червня 1993р., Указ Президента «Про делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям повноважень по управлінню майном, що знаходиться у загальнодержавній власності» від 26 листопада 1993р., «Про додаткові заходи по делегуванню Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям повноважень по управлінню майном, що знаходиться у загальнодержавній власності» від 12 лютого 1994 р.[ 18]. Ці законодавчі акти і практичні дії регіональних «акторів» змінюють баланс сил на регіональному та субрегіональному рівнях, зростає потенціал політико-економічних регіональних груп, а згодом вони починають домінувати у процесі прийняття рішень, особливо тих, які стосуються освоєння ресурсів.

Все це призводить до Парламентської дискусії центристів і регіоналів про державний устрій України. Політичні сили центристської орієнтації відстоюють курс на продовження розвитку в Україні місцевого самоврядування й збереження за місцевими Радами статусу органів місцевого самоврядування. Пропонуються заходи щодо підвищення ефективності функціонування цього інституту за рахунок створення його власних структур, чіткого визначення їх правового статусу. З'являється так званий компромісний варіант, який пропонує об'єднати протилежні підходи до визначення статусу місцевих Рад. Його суть у тому, що місцеві Ради це органи державної влади й органи місцевого самоврядування одночасно. Робиться еклектична спроба об'єднання в місцевих Радах двох інститутів, що може розглядатися як відображення кризи перехідного періоду в структурі державної влади.

З лютого 1994р. Верховна Рада ухвалює новий закон «Про формування місцевих органів влади і самоврядування», згідно з яким, посада Представника Президента скасовувалася, його повноваження передавалися головам відповідних рад (обласних та районних), які обиралися на прямих виборах та за посадою ставали головами виконкомів рад (якими ставали «вчорашні» місцеві державні адміністрації)[15]. Вибори голів рад, проведені у 1994р., це додатковий фактор легітимації створених інститутів.

Це завдання особливо актуалізуються коли Верховна Рада у новому складі прийняла Закон У країни «Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні», який став складовою Конституційного договору «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України»[5,с.21-28]. Підписаний Президентом і Парламентом 8 червня 1995р. Конституційний договір стає тим інститутом, який закріплює новий баланс сил між центром і регіонами, між загальнодержавними та (суб)регіональними політичними акторами. Було відновлено систему організації державної влади; обласні та районні виконкоми знову перетворилися на державні адміністрації, які набули статусу органів державної виконавчої влади. Місцеве самоврядування на місцях зберігалося лише на рівні сіл, селищ і міст. У районах і областях, містах Києві та Севастополі були створені та почали діяти місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади. Ради цього рівня вважались представницькими органами без власного виконавчого апарату з делегуванням повноважень відповідним державним адміністраціям.

З 1995р. голови обласних рад уже не були монопольними керівниками регіонів. Фактична влада в регіонах згідно з Конституційною угодою належала головам державних адміністрацій. Такі зміни відбулись за підтримки регіональних лідерів, які автоматично були призначені на посади керівників відповідних адміністрацій.

Інституційні зміни по лінії «влада місцеве самоврядування» та «центр регіони» протягом 1985-1995рр., які характеризуються частими змінами балансу сил у політичному середовищі на центральному та регіональному рівні призводять, на думку автора, до створення, між центром (в особі Президента) і регіонами, компромісної моделі державної влади і місцевого самоврядування. Створення цієї моделі державної влади і місцевого самоврядування відображає новий баланс сил між центром і регіонами, в умовах посилення позицій по лінії «державна влада місцеве самоврядування».

Період інституційної невизначеності закінчується періодом інституційної стабілізації і створення цілісного державного механізму. 28 червня 1996 року приймається Конституція України, яка закріпила інституційну структуру, викладену у Конституційному договорі. Місцеве самоврядування було віднесено до основ конституційного ладу У країни. Найважливішим принципом місцевого самоврядування став принцип визнання та легалізації локальної демократії, закріплений у ст.7 Конституції України. Також були закріплені принципи, що вказують на провідну роль територіальної громади у становленні й здійсненні місцевого самоврядування. Конституція була компромісом між (суб)регіональними політичними акторами та центром[2,с.136-137], але вона запропонувала єдину систему правил гри для всіх регіональних та субрегіональних політичних акторів[16].

В Конституції була закріплена сучасна модель місцевого самоврядування як елемента демократичного конституційного ладу держави (до цього часу інститут місцевого самоврядування конституційно не визначався). На той час, закладені в проекті Конституції України, положення сприймалися як гарантія посилення регіональної влади та регіональної самостійності, хоча проблему розбіжностей у трактуваннях регіоналізму й ступеня його впливу на внутрішньополітичне життя України не вирішували. Закладений в Конституції принцип поділу влади сприяв розподілу державної влади між різними владними ланками і структурами, тобто створений механізм попередження її концентрації влади не дозволяв перетворити її в авторитарну й тоталітарну владу.

Також Основний Закон передбачав завершення формування інститутів державного управління й налагодження ефективного виконання своїх функцій цими інститутами на основі «об'єднання централізації й децентралізації в здійсненні державної влади» (ст. 132)[6]. Хоча дослідники дорікають Конституції у надмірній централізації функції державного управління і серед неефективних положень називають призначення голів місцевих державних адміністрацій лише за поданням Кабінету Міністрів (ч.4 ст. 118), а також виконання Міністерствами функцій, які могли би здійснювати районні державні адміністрації або органи місцевого самоврядування[4,с.8]. Одним з негативних наслідків системного характеру, на думку Р.Павленка було підпорядкування виконавчої влади Уряду та місцевих адміністрацій, Президенту України, який, однак, не ніс відповідальності за результати їх діяльності[7,с.19].

Місцеве самоврядування отримало конституційний статус, і у відповідності до СТ.5 Конституції України було визнано, як одна з форм здійснення влади (поряд з державною владою) безпосередньо народом.

Конституція України 1996 року визнала, що органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, вони складають окрему форму реалізації народовладдя. Відзначаючи суспільно-державний характер місцевого самоврядування вона виділяє його три головних ознаки: право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення (ст.140); можливість безпосередньої реалізації цього права через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст.69); наявність публічної влади у виді органів місцевого самоврядування^]. Все це дає підстави розглядати місцеве самоврядування в політичній системі як самостійну форму публічної влади, за допомогою якої вона «адаптується до нових соціальних вимог»[1,с. 155].

В Україні почала будуватися демократична політична система, в якій держава не втручається в те коло питань, які громадяни можуть вирішувати самостійно, без звернення до державних інститутів. Відбувається процес перерозподілу джерел і ресурсів публічної влади від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, які стають належними передумовами громадської стабільності й гармонії, тому що в демократичній політичній системі «контроль над ресурсами» здійснюється вже не тільки державою, але й органами місцевого самоврядування, які виступають найбільш активним суб'єктом місцевої політики. Верховною Радою 21 травня 1997р. був прийнятий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»[10], який повинен був сприяти розвиткові ініціативи територіальних громад сіл, селищ, міст як основних суб'єктів місцевого самоврядування у вирішенні функцій, переданих їм державою.

Закон «Про місцеве самоврядування» наділив суб'єктів самоврядування статусом юридичних осіб та власними (самоврядними) повноваженнями, у межах яких вони діють самостійно і під свою відповідальність, але закон не закріплює правовий статус територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування і як основного носія безпосередньої демократії. Закон визнав місцеве самоврядування лише на рівні села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста, тобто на рівні територіальної громади. На рівнях району та області залишились ради[10]. Відсутність виконавчих органів рад призвело до того, що вони більшість своїх повноважень делегують відповідним державним адміністраціям, голови яких почали виконувати функції не тільки представників центральної влади, а й повноваження відповідних рад. По суті вони стали керівниками виконавчих органів рад. Це призвело до виникнення складних конфліктів між міським та обласним керівництвом у багатьох регіонах У країни, зокрема в Львівській, Одеській, Вінницькій та інших областях[8]. Територіальна громада так і не стала повного мірою основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування і не має реальної участі в управлінні місцевими справами.

15 липня 1997 року Україна ратифікує Європейську хартію місцевого самоврядування^], якою засвідчує про те, що Україна визнає право громадян на участь у керівництві громадськими справами на місцевому рівні. Держава визнає, що органи місцевого самоврядування становлять одну з підвалин демократичного ладу, а захист і зміцнення місцевого самоврядування у країні стає її обов'язком і внеском у побудову нової Європи. З червня 1997р. Верховна Рада приймає Закон України «Про місцеві державні адміністрації», який визначив функції і повноваження державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Однак, цей закон не був підписаний Президентом і тому два роки не був діючим. Tому ніякого розмежування повноважень та функцій не було, а це призвело до того, що ці органи досить часто вступали в конфлікти між собою через різне розуміння меж виконання своїх функцій та повноважень.

Спроба вирішити ситуацію, що склалася була здійснена Верховною Радою в 1999 році, коли приймається Закон України «Про місцеві державні адміністрації»[11]. З його допомогою влада намагається звести до мінімуму протиріччя між державними адміністраціями і Радами на обласному і районному рівнях. Однак, вплив голів місцевих державних адміністрацій на формування порядку денного та процес прийняття рішень у місцевих радах залишився. Держава не виконувала багатьох своїх функцій щодо розширення сфери самоврядування, успішно зберігшії високий ступінь централізації. Нові тенденції на шляху демократизації політичної системи України з'явились після трансформації форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську. Конституційною реформою 2004р. були закладені умови демократизації держави і розбудови «менш централізованої і більш прозорої структури державної влади>>[ 19,р.23-24], але визначений Конституцією механізм стримувань і противаг не спрацював, а став фактором дестабілізації політичної системи.

Конституційна реформа стала ще одним компромісом еліт і дала короткостроковий ефект самоорганізації політичної системи України, проте не змогла убезпечити її від подальших спроб реформування, тому що система місцевої влади залишилася практично незмінною. Місцеве самоврядування не отримало конституційно визначеної вимоги щодо обов'язкової адекватності матеріальних та фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування для реалізації наданих їм функцій та повноважень.

На практиці нові конституційні положення додали конфліктності, а не рівноваги між державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, хоча спроби змінити систему місцевої влади були. В 2005р. була задекларована спроба адміністративно-територіальної реформи, яка так і не була реалізована. Однією з причин, що реформа місцевого самоврядування не відбулася, було політичне протистояння останніх років тому, що для проведення реформи місцевого самоврядування необхідний політичний і суспільний консенсус, а він, на жаль, відсутній у країні.

Отже, всі розуміють необхідність реформи. Про це свідчить хоча б той факт, що на виборах 2006 року, і на дострокових парламентських виборах 2007 року, і сьогодні в боротьбі за посаду Президента практично всі партії й блоки у своїх передвиборчих програмах декларують прагнення розширити права територіальних громад і місцевих рад, але практичної реалізації цих пропозицій не відбувається. Дискусії, які сьогодні точаться навколо місцевого самоврядування, свідчать, скоріше про недостатнє розуміння українськими політиками даної проблеми. Все це пов'язано з цим, що будь-яка реформа місцевої влади розглядається політичними силами винятково як технологічна міра, інструмент у боротьбі за владу. Однак демократизація політичної системи, наближення її до європейських стандартів полягає у розширенні участі громадян в управлінні як державою, так і конкретними територіями. Нерозвиненість місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства приводить до того, що житель села, селища, міста, не відчуватиме себе людиною, яка має місцеву владу й перед якою ця влада відповідальна за свої дії.

Проведене дослідження підтверджує висновок автора, що в Україні слід перейти до практичної роботи по забезпеченню місцевого самоврядування матеріальними, організаційними і законодавчими ресурсами. Розвантажити державну владу від невластивих їй функцій, що б вона могла зосередитися на вирішенні питань, пов'язаних з розробкою стратегії розвитку суспільства, вивіреного політичного курсу, знаходження місця держави в геополітичному просторі тощо. У зв'язку з ускладненням громадського життя подальших розробок потрібує процес модернізації політичної системи України, як інституціональної системи поділу і балансу таких центрів публічної влади, як державна влада і місцеве самоврядування.

Список використаних джерел

1. Андріяш В.І. Євтушенко О.Н. Місцеве самоврядування в політичної системі суспільства. // Сучасна українська політика. Політики і політологи про неї. Київ; Миколаїв: Вид-во МДГУ ім. П.Могили, 2007. Вип. 11. С.148-157.

2. Гельман В. Из огня да в полымя? Динамики изменений постсоветских режимов в сравнительной перспективе // Ойкумена. Альманах сравнительных исследований политических институтов, социально-экономических систем и цивилизаций. Выпуск 4. Харьков: Константа, 2006. С.136-137.

3. Європейська хартія місцевого самоврядування ратифіковано Законом № 452/97-ВР від 15.07.97 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. 2002. №10. 447с.

4. Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи.// Національна безпека і оборона. 2007. № 2. С.8.

5. Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України // Відомості Верховної Ради України. 1995. №18.

6. Конституція України. Прийнята 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст.141.

7. Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. K.: «Видавничий дім «КМ Академія», 2002. 253с.

8. Пархоменко В. Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років. К.: Вид-во СП «Українська книга», 1999. 252с.

9. Про внесення змін і поповнень до Указу Президента України від 21 серпня 1995р. №760: Указ Президента України від 27 січня 1996р. // Нормативні акти України. № U91/96

10. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997р. № 280/97-BP // BBP України. 1997. № 24. Ст.170.

11. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV //Відомості Верховної Ради України. 1999. № 20-21. Ст.190

12. Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування: Закон України від 26 березня 1992р. // Відомості Верховної Ради України. 1992. № 28. Ст. 23, ст. 51, ст. 387.

13. Про Представника Президента України: Закон України 05.03.1992 № 2167XII // Відомості Верховної Ради України. 1992. № 23. Ст.335

14. Про пропозиції Президента України до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»: Постанова Верховної Ради України від 16 березня 1999р. // Нормативні акти України. N fo4820e.

15. Про формування місцевих органів влади та самоврядування: Закон України від 3 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України 1994. №22. -Ст.144.

16. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004 С.24-25.

17. Хроники современной Украины Т. 2. «1995 1996». К.: «Основные ценности», 2001. 315с.

18. Capareto С., Fonseca F. Administracao Publica: Modernizacao, Qualidade е Inovacao. Lisboa, 2005.

Размещено на Allbest.ru