Особливості системи стримувань і противаг у взаємодії законодавчої та виконавчої гілок державної влади в Україні (1991-2004 pp.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості системи стримувань і противаг у взаємодії законодавчої та виконавчої гілок державної влади в Україні (1991-2004 pp.)

Полякова Л.І.

Неузгодженість дій гілок влади, а почасти пряме протистояння між ними в Україні не є чимось новим для країн з демократичною формою правління, але в процесі розвитку демократії в країнах Європи сформувалися певні механізми та інститути конструктивного вирішення конфліктів. В У країні такі механізми вирішення конфліктів тільки формуються, тому головне завданням даного дослідження є аналіз однієї з дієвих систем взаємодії гілок влади - системи стримувань і противаг, акцент в досліджені робиться лише на питаннях визначення ролі системи стримувань і противаг щодо відповідальності Президента України та державних органів з моменту проголошення незалежності України до 2004 pp. Коло цих питань може торкатися відповідальності парламенту, Президента України, Кабінету Міністрів України. Аналізується історія виникнення та розвитку системи стримувань та противаг.

Системі стримувань і противаг притаманні наступні ознаки. По-перше, вона застосовується в країнах де реалізовано принцип розподілу влади. По-друге, система стримувань і противаг залежить від форми правління держави і форми державного устрою, свої особливості мають федеративні держави. Система стримувань і противаг залежить від характеру і рівня розвитку державного механізму держави, стану економіки, національних і політичних традицій і повинна застосовуватися щодо всіх органів державної влади.

В Україні з моменту проголошення її незалежності принципи зв'язку між законодавчою та виконавчою владою не були чітко окреслені. Взаємодії не відбувалося, довгий час спостерігається тільки конфронтація. В.Г.Кремень, Д.В. Табачник, В.М.Ткаченко наголошували на тому, що були відсутні глибокі теоретичні розробки побудови української державності, шляхів, методів, засобів її розбудови, місця й ролі різних політичних інституцій у цих процесах[ 1,с,476]. Тому тим цікавішою є тема становлення і розвитку системи стримувань і противаг у взаємовідносинах між гілками влади в Україні з погляду 19 річниці незалежності України.

На сучасному етапі розбудови держави першочерговим завданням є практична реалізація розподілу державної влади шляхом запровадження системи стримувань і противаг. На жаль, державні органи ще не мають достатнього досвіду будувати свою діяльність саме відповідно до вимог згаданого принципу. Україна робить перші кроки в опануванні засад розподілу влади, сучасного парламентаризму; здійснення виконавчої влади за існуючої Конституції, яка вступає в певні протиріччя з усталеним протягом більше 70 років державним управлінням. Тому об'єктивно існує неузгодженість дій гілок влади, а почасти і пряме протистояння між ними. Система стримувань і противаг надає необхідної самостійності органам державної влади у виконанні своїх функцій водночас забезпечує їх взаємодію в процесі реалізації напрямів загальнодержавної політики.

У вітчизняній науці дослідження принципу поділу влади та реалізації механізмів стримувань і противаг здійснені такими науковцями, як В. Журавський, А. Заєць, Ю. Шемшученко, В. Шаповал, Л.М. Силенко.

Баланс гілок державної влади, як доводить історичний досвід, може бути не завжди стабільним. Іноді, в силу різних обставин, він може порушуватися на користь законодавчої або виконавчої гілок влади. Кожна з них буде намагатися посилити свої позиції.

Важливе місце у принципі розподілу влади займає положення про необхідність взаємозалежності та взаємодії гілок влади. Tому за необхідне є з'ясування термінів взаємозалежність та взаємодія відносно до гілок державної влади. Взаємозалежність - це взаємні обов'язки правового характеру, що стосуються гілок влади, кожна з яких наділена різними за своїм змістом повноваженнями. Взаємодія - це взаємна діяльність гілок влади під час вирішення ними спільних завдань, врегульованих правом, і які здійснюються всіма гілками влади.

Досвід сучасних демократичних держав свідчить, що успішне функціонування гілок влади можливе лише за умов їх взаємозалежності та взаємодії. Україна пройшла складний шлях утворення балансу гілок влади. Конституційний Договір між Верховною Радою і Президентом України 1995 року був першим законодавчим актом, який визначив основні засади рівноваги між законодавчою та виконавчою гілками влади та їх взаємодії. Конституція України 1996 року конкретизувала положення взаємозалежності та взаємодії між гілками влади у відповідних розділах і статях [2,с,11]. Аналізуючи існуючи правові документи робимо висновок що під системою стримувань і противаг розуміється сукупність законодавчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, процедур, призначених для забезпечення реалізації принципу розподілу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади і досягнення динамічної стабільності між ними, а також це взаємодія і взаємний контроль між незалежними гілками влади, призначена не допускати порушення ними закону і здійснювати взаємовідносини між ними на засадах рівності перед законом.

З історичної точки зору є необхідним прослідкувати становлення системи стримувань і противаг. Перше осмислення необхідності встановлення механізму стримувань і противаг у системі політичної влади з'являється в роботах Дж. Локка у зв'язку з аналізом окремих гілок єдиної державної влади. Зокрема, Дж. Локк (як і Т.Гоббс) виводить необхідність державного врядування з природних прав людей, які згуртувалися в державу. Будь-які норми взаємовідносин між людьми склалися в природному стані стихійно і поступово. Держава лише узаконила ці норми та гарантувала їх законодавчу спадковість і порушення цих природно сталих норм у відносинах, вірогідно, переростатиме у війну всіх проти всіх. Tаким чином, суспільство склалося в державу і державна влада не стільки визначає розміри свободи громадян, скільки охороняє їх. Дж. Локк доводить, що держава створена для особи, а не особа для держави. Тому Дж. Локк висуває концепцію розподілу влади, яка встановлює межі унебезпечення суспільства від свавілля, абсолютизації влади та конституційно захищає майно, честь і гідність, права законослухняних громадян. Такий підхід не вирішував проблеми ще однієї характерної риси ієрархічної побудови політичного режиму: будь-яка влада прагне до персоніфікації, причому, тим більше, чим вищим є щабель влади. В історії державно-політичного розвитку не важко знайти приклади, коли цілком демократичні колегіальні вищі органи держави врешті-решт перетворювалися на тиранії.

Щоб жодна з гілок влади не мала змоги підкорити собі іншу й не стати черговим диктатором, було розроблено концепцію системи стримувань і противаг, котра сьогодні вже перетворилася на базисну основу демократичного політичного режиму. Ця система в різних демократичних країнах відображує свої особливості, залишаючи при цьому незмінним головний принцип: на будь-яку спробу з боку будь-якої гілки влади перебрати на себе функції та повноваження іншої гілки влади остання має законодавчо закріплені механізми протидії такій спробі аж до усунення узурпатора з державної посади.

Вперше термін «стримування і противаги» був використаний в конституційній теорії та практиці США. Зокрема один з авторів Конституції США - Дж. Медісон звернув увагу на доцільність такої складової в теорії поділу влади. Метою її створення стала реалізація принципу поділу влади, а головним завданням і призначенням - забезпечення політичної стабільності та безперервності функціонування державної влади, узгодження дій всіх гілок влади, недопущення кризи системи органів державної влади [З, с, 346]

У політико-правовій практиці сучасних демократичних країн доктрина поділу влади реалізована через формування механізмів стримувань і противаг та балансу владних повноважень гілок влади. Саме ця система механізмів забезпечує демократичний, правовий характер держави та ефективність її функціонування. Реалізація системи стримувань і противаг пов'язується з необхідністю не лише запобігти надмірній концентрації влади, а й забезпечити стабільність і сталість діяльності державних інститутів, слугувати ліпшій їх організації та злагодженості діяльності, подоланню можливого протистояння всередині державного механізму.

Принцип поділу влад, закріплений у ст. 6 Конституції України, за своїм змістом не обмежується відгалуженням у державному механізмі окремих гілок влади. Його реалізація передбачає тісний зв'язок між відповідними державними структурами та налагодження системи стримувань і противаг у відносинах між ними.

Дієвість системи стримувань і противаг у найбільшій мірі виявляє себе в процесі порівняння спільних повноважень Верховної Ради України та Президента України, які Л.М.Силенко поділяє на чотири групи: що стосуються спільного формування системи органів; ті, при реалізації яких однією із сторін вимагається застосування відповідних дій іншою стороною; які пов'язані з виборами та референдумом; що стосуються порядку прийняття та промульгації законів [2,с.12].

Протягом практично всіх років існування незалежної України відносини між Президентом і парламентом носили більшою чи меншою мірою конфронтаційний характер, проте особливо вони загострилися після прийняття чинної Конституції України. З одного боку, в основному з парламентських кіл, лунають заклики до надання парламенту більших повноважень, президентська ж сторона домагається збільшення своїх прерогатив щодо парламенту, зокрема розширення кола підстав для його дострокового розпуску. Єдиним видом відповідальності Верховної Ради У країни є дострокове припинення її повноважень. Згідно з ч.2 ст.90 та п.8 ст. 106 Конституції України, Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

На підставі питань, які винесені на Всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 року, види відповідальності парламенту значно збільшуються. Так, дострокове припинення його повноважень можливо у разі, якщо Верховна Рада України не має змоги дати згоду на формування Кабінету Міністрів У країни, і якщо вона не спроможна протягом трьох місяців прийняти Державний бюджет України. Але питання щодо відповідальності парламенту протягом часу вимагає більш ретельного доопрацювання.

Політологи наголошують на тому що у теоретичному плані варто вирішити питання і про місце Президента України в системі поділу влад. У науці конституційного права переважає точка зору, відповідно до якої Президент взагалі не належить до жодної з гілок влади, хоча реально він виконує цілу низку функцій, управлінсько-розпорядчого характеру, властивих виконавчій владі.

З моменту проголошення незалежності України актуальним залишається питання про співвідношення компетенції Президента та Верховної Ради України щодо формування уряду і здійснення контролю за його діяльністю. У попередніх дослідженнях автор приділяє більшу увагу ролі Президента та парламенту у формуванні уряду У країни аналізуючи ст. 106 п.9,10 Конституції України. Т.ч. відповідно до Конституції України формування уряду здійснюють два основних органи держави - Верховна Рада У країни та Президент У країни. Сам процес формування уряду базується на широкому застосуванні системи стримувань і противаг, спрямованої на тісну взаємодію Верховної Ради України з Президентом України. Але як показує історичний досвід, причиною багатьох конфліктів, які виникали між Президентом та Верховною радою - є відсутність взаємодії у питанні формування уряду.

Система стримувань і противаг знаходить своє відображення і в процесі формування інших органів виконавчої влади Верховною Радою України та Президентом України. Частина органів формується Президентом України на підставі згоди парламенту. Інші - на паритетних началах: половину складу відповідного органу пропонує Президент України, половину - парламент. До числа важливих державних питань, у вирішенні яких беруть участь і Президент України, і Верховна Рада України, належить також призначення на посади і звільнення з посад низки найвищих урядовців, які не входять до складу уряду (членів Центрвиборчкому, голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення У країни, Голови Національного банку України). Звертає на себе увагу, що при вирішенні питань про призначення на посади і звільнення з посад членів Уряду (віце-прем'єр-міністрів і міністрів) парламент жодної участі не бере, і Президент вирішує ці питання за поданням Прем'єр-міністра (п. 10 ч. 1 СТ.106 Конституції України). Слід було б замислитись над її усуненням шляхом надання парламенту відповідних додаткових повноважень.

Реалізація системи стримування і противаг у відносинах між Президентом і Верховною Радою України проявляється в узгодженому прийнятті ними рішень з питань особливо великої державної і суспільної ваги. Йдеться про питання настільки важливі, що одна гілка влади не може взяти на себе повну відповідальність за їх остаточне вирішення Це, зокрема, стосується оголошення Верховною Радою України за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення його рішення про використання Збройних Сил та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України (п.9 ч.І ст.85), затвердження указів Президента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях (п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Президент володіє правом вето, яке вважається одним із головних елементів системи стримувань і противаг. Право вето розглядається політологами і як форма взаємодії Президента з представницькими органами. За допомогою права вето реалізується принцип поділу влади. За його допомогою може бути підвищена якість прийнятих законів, але є і зворотній бік. В моменти протистояння між Президентом і Верховною Радою глава держави може блокувати прийняття важливих законопроектів.

Історія існування незалежної держави також доводить - вето дає змогу Президенту України відігравати важливу роль у системі стримувань і противаг, бути активним учасником законотворчого процесу. Інститут вето не до кінця врегульований і зумовлює надмірне обмеження законодавчої функції парламенту. Неспроможність Верховної Ради України подолати вето Президента України визначила її другорядний статус у системі стримувань і противаг [4,с,196].

Т.ч. існує необхідність чіткого врегулювання інституту вето Президента України та формування механізмів, які б попереджували порушення Президентом строків підписання законів.

Одним із проявів системи стримувань і противаг є інститут імпічменту.

Рішення при імпічменті має лише один наслідок - усунення з посади. В Україні цей інститут розповсюджується лише на Президента України. Ст. 111 Конституції У країни встановлює порядок здійснення процедури імпічменту і визначає аспекти взаємодії парламенту із Президентом України. В ст. 111 Конституції України досить чітко визначені підстави оголошення імпічменту - це вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину. Тлумачення цих злочинів Конституція не дає. Ст. 85 п.13 закріплює право здійснювати парламентський контроль у межах, визначених Конституцією України. В історії незалежної України парламент жодного разу не скористався наданий йому правом усунення Президента з посади. Нажаль, види відповідальності Президента У країни є дуже обмеженими. Це призводить до очевидного дисбалансу видів відповідальності парламенту і глави держави.

В.В.Долежан не погоджується з тим, як у чинній Конституції України поділено компетенцію законодавчої і президентської влад у питаннях призначення Всеукраїнського референдуму. Відповідно до п.6 ч. І. ст. 106 Конституції призначення такого референдуму щодо змін Конституції України і проголошення його за народною ініціативою складає виключну прерогативу глави держави. Надання ж парламенту права проголошувати референдум для вирішення питання про зміну території України носить суто формальний характер, оскільки відповідно до ч. З ст. 2 Основного Закону територія У країни в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканою. Право призначення і проголошення всеукраїнського референдуму з будь-яких питань, крім зазначених у ст. 74 Конституції, повинно бути надано як Президенту, так і Верховній Раді України [5,с. 173].

Відповідальність Кабінету Міністрів України полягає в тому, що Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри йому більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ч. І ст.87 Конституції України). Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри уряду має наслідком відставку Кабінету Міністрів України (ч. І ст.115 Конституції України).

На жаль, на відміну від відповідальності парламенту та Президента України, відповідальність яких можлива лише при законодавчому визначенні підстав, конкретні підстави відповідальності уряду Конституцією України не визначені, а недовіра уряду, безумовно, не є такою підставою, оскільки вона є безпредметною. Р.С.Мартинюк вважає, що позиції органу виконавчої влади в системі стримувань і противаг мають бути посилені за рахунок запровадження у вітчизняну політико-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком: у пропозиції про оголошення недовіри має бути вказане прізвище нового Прем'єра. Дослідник вважає, що прийняття такої практики забезпечить перетворення вищого органу виконавчої влади України в реального учасника системи стримувань і противаг[4,с.229]. Постійне загострення і протистояння між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів у 1991-2004 рр. було зумовлено тим, що парламент фактично не приймав участь у формуванні уряду, склад уряду був мало пов'язаний із розкладом сил у парламенті. 2004-2009 рр. показали - зміна виборчої системи, представництво партій в уряді не налагодили співпрацю та взаємодію гілок влади, а в деяких випадках і загострили відносини між Президентом, парламентом та Кабінетом Міністрів.

Автор вважає, що механізм застосування системи стримування і противаг у взаємовідносинах законодавчої і президентської влад вимагає подальшого удосконалення для запобігання протистояння гілок влади в Україні та налагодження їх взаємодії.

Список використаних джерел

стримування противага законодавчий влада

1. Кремень В.Г. Україна: альтернативи поступу (критика історичного досвіду)/ В.Г.Кремень, Д.В.Табачник, В.М.Ткаченко. - К:АКС -ЦККАІМЕД996. - 793с.

2. Силенко JI.М. Конституційні основи системи стримувань і противаг як засіб організації та функціонування державної влади в Україні. Автореферат на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Спец.10.12.00.02 -конституційне право /Л.М.Силенко - K.,2000. - 21с.

3. Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея [Текст] / Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и Джон Джей; ред., предисл., пер. с англ. Н. Н. Яковлев. - М.: Весь мир, 2000. - 592 с.

4. Мартинюк Р.С. Реалізація принципів поділу влади сучасній Україні: полі- тико-правовий аналіз/Р.С.Мартинюк - Острог, 2007. - 285с.

5. Долежан В.В. Дія системи стримувань і противаг у відносинах між законодавчою і президентською владами в Україні/ В.В.Долежан// Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнар.наук.-практ. конференції присвяч.. 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці прийняття Конституції України. - К.,2001. - С.169-173

Размещено на Allbest.ru