Співвідношення місцевого самоврядування та демократії: основні підходи

Французький дослідник політики та історії Алексіс де Токвіль у своїх працях підкреслював, що інститути місцевого самоврядування впливають на свободу так, як початкова школа на розвиток науки - роблять її доступною для народу. Якщо інститути місцевого самоврядування не функціонують або недостатньо розвинуті, політичний режим може бути вільним лише зовні, адже дух свободи у такій державі відсутній. Демократія ґрунтується на визнанні суверенітету народу та передбачає створення механізмів для безпосередньої чи опосередкованої реалізації політичних інтересів громадян через гарантування їхньої політичної свободи.

У сучасній Україні ідеї політичної свободи актуалізуються у зв'язку з прагненням до демократизації суспільства та успішного завершення транзитивних процесів. Немає сумнівів, що становлення демократичного режиму передбачатиме формування якісно нової системи місцевого самоврядування, однак, в нашій державі відсутня згода щодо того, що є первинним - побудова демократії чи самоврядування, чи, можливо, ці процеси жодним чином не пов'язані між собою. Тому варто виокремити основні підходи до кореляції як понять, так і феноменів демократії та місцевого самоврядування, що і є метою даної статті.

Визначення цих підходів має теоретико-методологічну цінність, оскільки дозволяє структурувати основні погляди до понять «демократія» та «місцеве самоврядування». Знаючи головні точки зору на цю проблему, можна краще осягнути сутність обох понять та сформувати методологію подальшого дослідження. Загалом, у сучасній українській політичній та юридичній науці можна зустріти три основні теоретико-методологічні підходи до кореляції місцевого самоврядування та демократії. Досить часто вони зустрічаються навіть в межах одного наукового дослідження і суперечність між ними або навмисне, або несвідомо ігнорується.

Відповідно до першого, існування та функціонування демократії та місцевого самоврядування не є взаємопов'язаними. Головним призначенням місцевого самоврядування є задоволення потреб громадян на базовому рівні. Політична свобода розглядається суто як право брати участь у вирішенні побутових проблем через наперед визначені структури та інституції. Тому місцеве самоврядування може існувати і, більш того, бути ефективним, не лише в демократичних, а й у тоталітарних та авторитарних суспільствах. Переконання про необхідність розмежування місцевого самоврядування та демократії було зустріто у монографіях та статтях наступних вчених: В. Дубінін, О. Головко, В. Кравченко, М. Лендьел, О. Ярмиш.

Безсумнівно, демократичні політичні режими дійсно сприяють активному та усесторонньому розвитку місцевого самоврядування. Воно максимально наближає владу до кожного громадянина, створюючи додаткові можливості участі у процесі прийняття рішень та управлінні суспільними справами. Разом з тим, місцеве самоврядування як соціально - правовий інститут існує і за інших політичних режимів. В історії можна знайти винятки, коли авторитарні чи тоталітарні режими не намагаються зберегти хоча б видимість місцевого самоврядування, встановлюючи свої правила у кожному містечку чи селищі.

Однак, це є особливим випадком, оскільки місцеве самоврядування потрібне будь-якій сучасній державі, незалежно від форми політичного режиму. Сьогодні політичне життя надзвичайно складне і динамічне, тому центральні органи влади неспроможні контролювати усі його аспекти. Навіть тоталітарна політична система не може повністю ігнорувати інтереси народу, оскільки боїться суспільного вибуху [6, с. 121]. Органи місцевого самоврядування, виступаючи первинними осередками управління, мають достатньо інформації та ресурсів (в тому числі людських та часових), для того щоб діяти максимально оперативно та продуктивно та не лише вирішувати проблеми, а й, що більш важливо, запобігати їхньому виникненню.

Відповідно, для того щоб реалізовувати інтереси народу в тих сферах, де втручання держави і її тотальний контроль за усіма деталями та процесами (житлово-побутові справи, освіта, медичне обслуговування) є неможливим (занадто обтяжливим для державного апарату, дорогим тощо), недемократичні політичні системи допускають існування місцевого самоврядування, хоча і передбачають жорсткі рамки обмеження автономії та беззаперечне підпорядкування місцевих та індивідуальних інтересів загальнодержавним.

Рівень демократизму політичної системи загалом не завжди може бути прямо пов'язаний із рівнем децентралізації та розвитку місцевого самоврядування. Чимало демократичних держав віддають перевагу централізації владних повноважень. Це дозволяє більш оперативно вирішувати проблеми, забезпечує кращу координацію діяльності місцевих служб і, навіть, знизити вартість послуг, які надаються локальними громадськими службами [11, с. 124]. З іншого боку, в державах, де ще немає сталих демократичних традицій, надмірний акцент на децентралізації може призвести до гальмування демократизації. Повноваження, передані на місця, можуть використовуватися для задоволення корпоративних інтересів місцевих еліт, які мало контролюються з центру. Відомий американський журналіст та дослідник у сфері політики Річард Мінітер наводить численні приклади того, як отримавши владу, місцеві органи почали створювати безглузді перешкоди та правила, які змушували громадян постійно звертатися до них за відповідним дозволом [16]. І це у США - державі з сталими демократичними цінностями та традиціями громадянської участі.

Ще одним аргументом на користь розмежування демократії та місцевого самоврядування є наступний - місцеве самоврядування має свої специфічні функції, виконання яких не залежить від політичного режиму в державі. Функції органів місцевої влади можна умовно класифікувати на дві великі групи - політичні та господарсько-економічні. Якщо місцеві органи влади розглядаються перш за все як служби, які надають населенню ті чи інші послуги, така система місцевого самоврядування може функціонувати і в авторитарних державах. Оскільки підрозділи чи агенції не виконують політичні функції, процес передачі господарсько-економічних повноважень територіальним громадам не руйнує підвалин держави, центральні органи влади і надалі домінуватимуть в політичній, економічній та інших сферах, не відволікаючись на дрібні побутові проблеми окремих регіонів. У такому випадку можна стверджувати, що місцеве самоврядування характерне не лише для розвинутих демократичних держав, а й, зокрема, для авторитарних.

Даний теоретико-методологічний підхід є достатньо аргументованим та має право на існування. Місцеве самоврядування, навіть у тоталітарних та авторитарних політичних режимах, більшою чи меншою мірою задовольняє потреби та реалізовує політичні інтереси громадян. Однак, атрибутивною ознакою місцевого самоврядування є гарантування політичної свободи громадян через участь у політичних процесах на місцевому рівні. Очевидно, що в недемократичних політичних системах воно не характеризується доступністю для громадян, їхньою зацікавленістю в участі в процесах прийняття рішень, місцеві органи підпорядковуються представникам влади (чи партії) на місцях, громадянське суспільство не контролює державу, відсутня субсидіарність та бюджетна автономія. Важко знайти приклади того, щоб місцеве самоврядування як форма функціонування політичної свободи дійсно активно розвивалось та функціонувало у недемократичних державах. Оскільки політична свобода на локальному рівні є атрибутивною ознакою місцевого самоврядування, можна спростувати тезу про те, місцеве самоврядування може повноцінно існувати незалежно від політичного режиму в державі.

Послідовники другого теоретико-методологічного підходу ґрунтуються на теорії А. де Токвіля, який наголошував, що місцеве самоврядування є своєрідною «школою» демократії. Наявність розвиненого місцевого самоврядування позитивно впливає на соціалізацію кожного індивіда, формуючи необхідні вміння. Це є одним із основних методів та шляхів демократизації, який сприяє достатньо швидкому проходженню усіх етапів та успішному завершенню. Теза про поєднаність цих двох феноменів та первинність місцевого самоврядування як джерела демократії була висловлена у працях О. Яцунської, П. Андресюка, М. Баймуратова, К. Домашенка, С. Дорошенка, М. Грищука, Л. Лановюка, Г. Лебединської, В. Лебеця, О. Мороза, В. Наконечного, 3. Печара, Т. Татаренка, А. Ткачука, О. Власюка, Н. Прозорової, Л. Ярічевської та О. Захарченка.

Місцеве самоврядування як самостійне явище громадського життя, стверджують прихильники цього підходу, існувало ще у до державну епоху та еволюціонувало протягом Античності, Середньовіччя та Нового часу [4, с. 53]. В історії є взірці того, як демократичні держави починали своє становлення із місцевого самоврядування. Найяскравіший приклад - США. Тут місцеве самоврядування було основною інституцією у ранні роки республіки. В той час штати не володіли достатньою адміністративною спроможністю та покладалися на місцеві органи самоврядування [15, р. 88].

Як наслідок, відбувся потужний поштовх у розвитку місцевого самоврядування в США. Громадяни почали вбачати в них основу демократії, зросла довіра до них та легітимність і таким чином відбулося становлення громадянської культури, яка згодом, із утворенням держави, була перенесена і на національний рівень. Te ж відбувалось і на європейському континенті, де саме місцеве самоврядування стало рушійною силою демократизації держав. Еволюція територіальних громад та органів їхнього управління сприяла демократизації держави загалом [5, с. 26].

Шлях до самоврядування, у такому випадку, навіть сьогодні є і шляхом до гарантування політичної свободи. Типовим для нових демократій, кількість яких збільшується, є відставання «духу» демократії від її «букви» [12, с. 365]. Тому потрібно виробити демократичні механізми формування органів та наблизити владу до народу, саме через місцеве самоврядування. Приклад такого розвитку подій уже наявний - місцеве самоврядування дозволило Польщі зруйнувати тоталітарний лад та подолати його наслідки [7, с. 94].

До того ж, стратегії для вдосконалення в суспільстві не можуть суто впроваджуватися «згори». Зміни повинні ініціюватися та розпочинатися на місцях, всередині місцевої територіальної громади як осередку демократії або хоча б публічно обговорюватися та відповідно модифікуватися на локальному рівні. Саме у місцевих спільнотах можуть сформуватися нові ролі та обов'язки із відповідною зміною існуючої політичної культури [13, с, 75]. Цей процес не почнеться, поки місцеві жителі не сприймуть основи самоврядування, подолавши бар'єр, створений декадами радянського правління та панування політико-ідеологічних догм.

Відповідно, місцеве самоврядування є первинною ланкою демократії, важливим інститутом громадянського суспільства. Через це воно не може сформуватися зверху, через децентралізацію. У такому випадку буде створена суто формальна система інститутів, які не виконуватимуть свого дійсного призначення, оскільки неможливо штучно створити будь-який компонент громадянського суспільства. Процес демократизації існуючих політичних систем потребує укорінення на локальному рівні і повинен супроводжуватися ефективним засвоєнням демократичних принципів через налагодження спільних дій на місцях. Держава, яка прагне успішно розпочати демократичний транзит, повинна передати частину відповідальності територіальним громадам і лише коли місцеве самоврядування сприйматиметься громадянами як належне, сформується підґрунтя для демократичного політичного режиму [3, с. 48].

Багато принципів місцевого самоврядування як однієї із форм організації людського співжиття є спільними з демократією. Зокрема, це - свобода, рівність прав і можливостей, врахування громадської думки, гласність, прагнення консенсусу тощо [14, с. 88]. Однак, місцеве самоврядування дозволяє не просто побачити всі ці принципи в дії, а й взяти безпосередню участь у процедурах демократії. Тому його достатньо часто називають «школою» демократії. Разом із усіма іншими інститутами демократичної політичної системи місцеве самоврядування сприяє формуванню вільної особистості.

Тобто, місцеве самоврядування, на думку прихильників даного теоретико-методологічного підходу, є могутнім засобом активізації політичної системи, демократичних інститутів, громадян, боротьби з бюрократизмом і формалізмом у роботі органів управління [14, с. 89]. Передусім, сила місцевого самоврядування полягає у здатності ініціювати рух до демократії «знизу». Беручи участь у цього процесах, громадяни починають розуміти, що демократія - це не набір формальностей під час виборів, а щоденна особиста участь кожного окремого індивідах у справах своєї спільноти. Відчуття спільної відповідальності за майбутнє своєї громади може сильно згуртувати людей та перетворити навіть найпасивніших у активних особистостей, які здатні та бажають реалізовувати свою політичну свободу [9, с. 44].

Загалом погоджуючись із тим, що місцеве самоврядування може забезпечувати політичну свободу лише в умовах демократії, ми все ж переконані, що першоджерелом усіх необхідних змін в суспільстві є не місцеве самоврядування, а демократичний політичний режим. Важко собі уявити розвиток дійсного самоврядування, яке реалізовуватиме політичні інтереси громадян та гарантуватиме їх свободу, у суспільстві, яке ще не відійшло від засад тоталітаризму чи авторитаризму. Навики участі не можуть виникнути у системі, в якій відсутня політична свобода в її традиційному розумінні. Якщо держава контролює громадянське суспільство та, навіть, особисте життя, то громадянськість окремого індивіда, прагнення до участі у прийнятті рішень, активне залучення до політичних процесів, є неможливим. Відповідно, спочатку має хоча б розпочатися процес демократизації і лише тоді може відбуватися становлення місцевого самоврядування, яке дійсно базуватиметься на політичній свободі людини та громадянина.

Наголос на необхідності хоча б формального проголошення демократії як передумові розвитку місцевого самоврядування в державі притаманний роботам М. Баймуратова, О. Батанова, В. Демидова, І. Дробота, С. Фільчашкіна, В. Мартиненка, Н. Моісеєвої, А. Некряч, С. Саханенка, Л. Савенка, і В. Ткаченка. Врешті, у працях багатьох вчених наводяться хоча б два із виокремлених підходів без абсолютного переконання у вірності одного із них. Це, зокрема: А. Ачкасов, Г. Чапала, П. Любченко та Н. Пронок.

Натомість, після формування держави із часом відбувався розвиток демократії, що і призвело до створення існуючої системи місцевого самоврядування. Держава передала частину своїх прав та повноважень на місця, залишаючись єдиною верховною владою на території в цілому. Вірність цього твердження особливо помітна сьогодні. Недемократичні держави не можуть розпочинати демократизацію із місцевого самоврядування. Складно сформувати культуру громадянськості, якщо ще існує той владний апарат, який нещодавно реагував на подібні прояви репресіями та переслідуваннями. Поки держава в цілому не почне змінюватися, окремі регіони і тим більше територіальні громади не зможуть цього здійснити.

До того ж, якщо у державі процес демократизації розпочинається із місцевого самоврядування, територіальним громадам згодом важко віддати частину своїх повноважень центральним органами влади. Якщо це самоврядування розвинеться до такого рівня, коли локальні спільноти зможуть себе повністю забезпечувати та ефективно управляти своїми справами, вони не захочуть віддавати цю самостійність в обмін на абстрактне право належати до великої держави. Отримуючи можливості для реалізації своїх політичних інтересів та гарантію своєї політичної свободи від одного політичного утворення, громадяни можуть бути проти ризикувати, об'єднуючись із громадянами інших територій. Це може призвести до спалахів сепаратизму та громадянських воєн.

Якщо виходити суто із виміру часу, то дійсно, локальні спільноти формувалися значно раніше, ніж виникала держава на цій території. Проте, лише встановлення демократії дозволило громадам розвивати місцеве самоврядування, яке б дійсно виконувало своє призначення та базувалось на всіх принципах самоврядності. До того часу значна частина мешканців була виключена із політичних процесів і, для того щоб взяти участь у прийнятті важливих рішень, потрібно було відповідати багатьом критеріям. Tобто, інституціоналізація демократії зумовила становлення системи органів місцевого самоврядування, а не навпаки. Відкинення феодального абсолютизму та впровадження ідеї представницького правління призвело до виникнення нового рівня ідентифікації індивідів із тією чи іншою громадою [2, с. 10].

Ще одним аргументом, який часто використовується прихильниками даного теоретико-методологічного підходу, є те, що місцеве самоврядування може функціонувати тільки у державах із високою мірою демократичності. Розвиток місцевого самоврядування може відбутися лише в ринковій економіці та при політичному плюралізмі. Потрібна і спеціальна юридична база, яка б гарантувала право територіальних громад на самоврядування і розмежовувала повноваження місцевих органів та держави.

Відтак, держава повинна створити своєрідний «простір» для місцевого самоврядування. Це можливо через офіційне визнання та законодавче гарантування місцевого самоврядування в певній державі. Допускаючи та сприяючи розвитку місцевого самоврядування, держава вперше не просто заохочує, а й самостійно долучається до створення своєрідного соціального простору, вільного від постійного державного втручання, в межах якого пріоритетним є не інтерес держави, а індивідуальні та колективні інтереси мешканців відповідної території [1, с. 115].

Слід також врахувати і той факт, що громадянська активність можлива лише за умови початку демократичного транзиту. Необхідні перетворення та модифікації повинні хоча б розпочатися, тобто, має наступити як мінімум лібералізація режиму, для того щоб були подолані психологічні бар'єри, які створювалися протягом десятиліть авторитарних та тоталітарних режимів та які формували страх перед участю у прийнятті політичних рішень. Якщо немає демократичних передумов, традиція участі громадян у вирішенні побутових питань локального значення не зможе призвести до трансформації політичного режиму в цілому. Якщо громадяни брали участь в місцевому самоврядуванні в недемократичних режимах, їм навпаки складно зруйнувати стереотипи про заангажованість влади, про неможливість захистити свої інтереси з допомогою органів влади, подолати страх перед покаранням у вигляді втрати соціального чи матеріального статусу тощо [8, с. 55]. Тому громадяни повинні спочатку повірити у демократизацію держави загалом і лише тоді зможуть долучатися до її розбудови на місцях.

Аналізуючи тезу про первинність місцевого самоврядування як підґрунтя для розвитку демократії в тій чи іншій країні, можна зіткнутися із певним парадоксом. Якщо б суспільство дійсно переходило від тоталітаризму із централізованою командно-адміністративною економікою до демократії із економікою ринковою через місцеве самоврядування, то воно б розвивалося в надрах тоталітаризму [10, с. 90]. Для будь-якого дослідника політичних режимів таке припущення здасться нелогічним та абсурдним, а такий перебіг подій - попросту неможливим. Тоталітаризм та демократія (у формі місцевого самоврядування) не можуть ефективно поєднуватися і історія доводить, що у випадках боротьби тоталітарного владного апарату з окремими острівками локальної демократії, остання програє.

Tаким чином, не всі вчені погоджуються, що між місцевим самоврядуванням та демократією варто ставити знак рівності. З одного боку, місцеве самоврядування не завжди неодмінно виникає в процесі демократизації держави чи є атрибутивною ознакою демократичної політичної системи. Будучи інститутом, яким реалізовує політичні інтереси громадян, місцеве самоврядування може функціонувати і в недемократичних державах, але при цьому, трохи по-іншому розуміється його сутність.

Проте, є і інші позиції щодо кореляції місцевого самоврядування та демократії. Інститути місцевого самоврядування як складова громадянського суспільства можуть існувати та ефективно функціонувати лише у державах з високим рівнем розвитку демократії. Участь людей у розв'язанні тих чи інших завдань формує громадянські цінності та ініціативу та створює умови для безконфліктної реалізації приватних інтересів.

З іншого боку, враховуючи, що провідні політичні лідери та посадовці здебільшого розглядають діяльність у органах місцевого самоврядування як першу сходинку у власній політичній кар'єрі, можна розглядати місцеве самоврядування не як наслідок демократизації держави, а як передумову цього процесу. Саме на місцевому рівні формується громадська ініціатива, територіальні громади мають можливість брати участь у прийнятті політичних рішень, брати за них відповідальність та колективно знаходити консенсус між різними приватними інтересами.

Таким чином, місцеве самоврядування не завжди неодмінно виникає в процесі демократизації держави чи є атрибутивною ознакою демократичної політичної системи. Взаємозв'язок місцевого самоврядування та демократії є динамічним та залежить від ряду інших факторів. Проте, саме місцеве самоврядування дозволяє сформувати людину, здатну до політичної участі та контролю за владою. Тому розвиток інститутів місцевого самоврядування сприятиме відродженню довіри до влади як такої, безвідносно до конкретних особистостей, та подолати відчуження як від владних структур, так і від оточуючих, що особливо важливо в реаліях сучасної України.

політичний свобода демократія самоврядування

Размещено на Allbest.ru