Формування коаліційного потенціалу парламентських фракцій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування коаліційного потенціалу парламентських фракцій в Україні

Павлова Ю.

Парламенти визначають ступінь демократизму влади і розвиненості громадянського суспільства, відіграють роль чинника, що стабілізує життя суспільства, утримує його від крайнощів. Вони впливають на всі сфери життя суспільства. Саме цей орган формує норми, правила та принципи функціонування соціуму. Парламент в Україні створений, однак ефективність його діяльності низька. Сесії Верховної Ради недостатньо організовані, багато часу депутати приділяють вторинним питанням, пов'язаним з формуванням власного політичного іміджу. Ще до сьогодні залишаються неприйнятими закони особливо важливі для суспільства. В парламенті відсутня дисципліна голосування депутатів при прийнятті рішень, структурування Верховної ради постійно порушується, формування парламентської більшості має ситуаційний характер. Невирішеність зазначених проблем викликає відповідний інтерес у вітчизняній політичній науці і тим самим визначає актуальність запропонованої в статті теми дослідження.

Поряд із комплексними дослідженнями проблем генезису та функціонування українського парламентаризму, з'ясуванню місця та ролі парламентів в системі органів державної влади сьогодні широко вивчаються актуальні проблеми формування парламентської більшості та меншості, ролі політичних партій в роботі парламенту, обговорюються наслідки реформування політичної системи та можливість внесення змін до Конституції України. Правовими та політичними проблемами становлення і розвитку парламентаризму сучасного етапу в У країні займаються Т. Гончарова [1], В. Кафарський [2], Р. Мартинюк [3], М. Онищук [4], М. Сірук [5]. Аналіз наукової літератури переконує в необхідності глибокого та всебічного дослідження обраної автором теми, недостатній науковій розробці ключових аспектів функціонування інституту парламентаризму в Україні. Метою статті є аналіз формування коаліційного потенціалу парламентських фракцій в Україні. Реалізація поставленої мети зумовила необхідність розглянути історію утворення коаліцій парламентських фракцій та визначити чинники, що впливають на фракційну структуризацію парламентів.

На думку одного з відомих вчених Дж. Сарторі, "парламентська демократія не може функціонувати в жодному з її багатьох варіантів, якщо її не обслуговують парламентсько-пристосовані партії, які були усуспільнені... у відносно пов'язані і (чи) дисципліновані організації" [6, с. 89]. Існує декілька типів парламентських коаліцій: 1) коаліція як результат розпорошення партій; 2) коаліція в біполярному укладі партій (двоблокова коаліція); 3) коаліція в умовах домінуючої партії. Якраз перший тип більше характеризує транзитивні країни, що знаходяться на перехідному етапі свого розвитку: парламентська коаліція формується за підсумками виборів, а не до виборів; жодна з політичних партій не домінує; електоральний успіх суттєво не впливає на шанси політичних партій потрапити до складу правлячої коаліції; рішення про це є результатом післявиборчих міжпартійних коаліційних переговорів. Розшарування української партійної системи, існуюча президентсько-парламентська форма правління не сприяли створенню ефективних та дієвих парламентських об'єднань. В українській політичній практиці утворення коаліцій парламентських фракцій відбувалося з певними труднощами та політичними конфліктами. Перша українська парламентська більшість утворилась у 2000 році і проіснувала до 2001 року. Створення нового для України політичного інституту диктувалося як загальнонаціональними інтересами, так і особистими інтересами суб'єктів політичного процесу.

Формування більшості проходило складно. Серед причин цього були: міжпартійні та міжособистісні суперечності; надзвичайна складність задоволення кадрових та інших інтересів претендентів на входження до коаліції; інерція передвиборної боротьби тощо. Врешті-решт інтереси вдалося збалансувати завдяки комплексному підходу до вирішення проблеми перерозподілу структури парламенту. Таким чином була продемонстрована готовність реформаторських сил йти на компроміси. Однак гострі суперечності між фракціями, особисті амбіції лідерів партій не дали можливості для конструктивного узгодження підходів до розв'язання політичних проблем. Значною мірою це спричинив також той факт, що більшість навіть тих партій, які здійснювали вплив на прийняття політичних рішень, слабо виконували роль агрегаторів суспільних думок. Адже створення коаліції має спиратися на ширше підґрунтя, ніж суто установчі документи. Саме соціальні передумови створення коаліції мали сформувати відповідну політичну культуру, психологічний настрій політиків, організаційні механізми створення коаліції тощо.

За умов існування президентсько-парламентської форми правління парламентська коаліція партійних фракцій не могла реально впливати на формування уряду та нести з ним відповідальність за реалізацію прийнятих нею рішень. Цей факт значно послаблював мотивацію щодо створення стійкої парламентської більшості і робив її ситуативним утворенням.

У 2002 p. після виступу Президента з ініціативою проведення конституційної реформи, в парламенті виникла нова парламентська більшість, її ініціатори прагнули врахувати негативний досвід 2000-2001 pp. На відміну від попередньої більшості у Верховній Раді, нова коаліція розпочала свою діяльність не з перерозподілу парламентських комітетів, а з схвалення принципів створення парламентської більшості [7]. Були задекларовані ідеологічні принципи, однак не була ухвалена програма діяльності більшості, зокрема прийняття тих чи інших законів тощо.

У серпні 2002 р. державне керівництво України поставило питання про створення парламентської більшості, перехід до формування цією більшістю уряду України та про відповідне закріплення таких змін у Конституції.

У грудні 2004 року Верховна Рада України внесла зміни до Конституції України. Нова редакція Основного Закону набрала чинності 1 січня 2006 року, за виключенням деяких положень, які стосувалися, зокрема, порядку формування уряду і які в свою чергу набрали чинності після обрання Верховної Ради України п'ятого скликання. Відповідно до змін, коаліція фракцій, що становлять парламентську більшість, повинна бути сформована протягом місяця з дня відкриття першого засідання парламенту або після відставки попереднього уряду (ст. 83 Конституції України). Перший досвід вітчизняного коаліціотворення за результатами проведення парламентських виборів за партійними списками показово свідчить про те, що процедура формування парламентсько-урядової коаліції має базуватися не лише на ідеологічно-програмних засадах внутріпарламентського утворення, але й на домовленостях щодо партійного представництва в урядових структурах. Лише за такого підходу до формування коаліції та, в подальшому, уряду, за висновком В. Кафарського, знизиться вплив ситуаційних домовленостей та посиляться міжпартійні зв'язки, що сприятиме стабілізації державної політики [2, с. 12].

Існування більшості в парламенті останнього скликання вказує на певні її недоліки та ставить питання про причини незадовільної роботи цього парламентського об'єднання. Упровадження політичної реформи змінило політико-інституційні засади функціонування Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Ключовим елементом для структурування парламенту та створення уряду стала парламентсько-урядова коаліція. Реформа 2004 року була спрямована, в першу чергу, на зміцнення зв'язку між урядом та парламентом, а також підвищення політичної відповідальності влади перед суспільством. На практиці ж владна коаліція часто неспроможна забезпечити стабільну роботу парламенту. Причина цього внутрішні суперечності самої коаліції. Українські дослідники визначають недосконалість Конституції України в питанні закріплення принципів формування та функціонування парламентської коаліції [8, с. 57]. Стаття 83 Конституції У країни встановлює лише загальні принципи формування та функціонування парламентської коаліції. В ній говориться, що у Верховній Раді України "за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів У країни від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України" [9, с. 22].

Переважна більшість експертів указують на "недосконалість процедур формування парламентської коаліції та принципів функціонування депутатських фракцій" [10, с. 26]. Положення Конституції щодо коаліції є фрагментарними. Згідно зі ст. 83 Конституції, "Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді... вносить пропозиції Президенту щодо кандидатури Прем'єр-міністра, а також... щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів". Але вже у ст. 114 чітко написано, що "... інші члени Кабінету Міністрів призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра". Відповідно відсутність або наявність коаліції не є обов'язковими під час голосування за склад уряду. Отже, як вказують дослідники, з самого початку закладається ситуація, коли за уряд може голосувати ситуаційна більшість [1, с. 3]. Відсутність у Конституції положень про права, обов'язки й відповідальність коаліції депутатських фракцій і груп значно ускладнює реалізацію реформування країни у напрямі парламентської республіки, оскільки дозволяє вільне тлумачення законодавчих норм. Відсутнє визначення підстав для припинення повноважень народного депутата у разі виходу останнього із фракції, через що деякі парламентарії ігнорують партійні позиції під час формування коаліції. Поза сферою прямого нормативного регулювання залишилась ситуація неспроможності парламентських політичних сил створити стабільну коаліцію. Конституція У країни не передбачає шляхів виходу із кризи внаслідок нездатності народних депутатів сформувати стабільну парламентську більшість та склад Кабінету Міністрів У країни. Враховуючи особливості сьогоднішнього етапу становлення вітчизняної партійної системи та традицій парламентаризму, доцільно унормувати зазначене питання на конституційному рівні. Таким чином діюча в Україні політико-владна модель формування та функціонування парламентської коаліції має ряд недоліків, які можна вирішити, внісши відповідні зміни до основного закону.

Спрощеним є механізм утворення більшості в країнах з парламентською формою правління, коли парламентська більшість є головною запорукою формування і діяльності уряду. В таких країнах ефективно стимулює відповідний процес наявність інституту розпуску парламенту, якщо у ньому не сформована більшість і не функціонує уряд. Під парламентську більшість утворюються і міжпартійні парламентські коаліції, коли декілька споріднених за політичними принципами партій спільно формують уряд і розділяють в ньому міністерські портфелі. Наявна парламентсько-президентська форма правління деякою мірою уповільнює процес політичної структурованості у парламенті. Окрім того, у Верховній Раді України загалом ще не визріли можливості для формування стабільної більшості, що пояснюється передусім розмаїттям політизованих настроїв народу, слабкістю й ідеологічною невизначеністю більшості політичних партій.

Практика показує, що в умовах збереження жорсткої політичної конкуренції політичні партії не зможуть дійти консенсусу з базових питань суспільного розвитку і водночас жодне з них не отримає однозначної переваги над іншими. Це ускладнює саме створення парламентських коаліцій, або призводить до їх розпаду.

Питання полягає у тому, наскільки українське суспільство зможе "витримати" ту поліпартійність, яка нині існує. Тут слід зауважити, що теоретично більш стабільними є ті політичні системи з парламентською або парламентсько-президентською формою правління, де внаслідок виборів до законодавчого органу більшість голосів отримує одна партія або блок партій з спільною програмою. Це дає змогу швидко сформувати парламентську більшість, відносно безболісно вирішити питання з формуванням уряду. Тривалість переговорів скорочується до мінімуму, немає необхідності йти на поступки іншим партіям для створення коаліції. Проте жорстко пов'язувати нестабільність парламентської більшості та уряду з багаточисельністю партій та неспроможністю якоїсь однієї з них сформувати більшість та уряд було б неправильно.

Коаліції у транзитних країнах, до яких відносяться Україна та держави Центрально-Східної Європи, принципово відрізняються від коаліцій у сталих демократіях. Там коаліційні угоди це угоди між близькими політичними силами, партіями, які не є ідеологічними противниками, а близькі за ідеологією та цілями. У нас у випадку формування однорідних коаліцій від влади усуваються партії, які набрали велику кількість депутатських мандатів. У випадку створення так званої "широкої коаліції" пропрезидентські партії ризикують втратити свій електорат. До того ж уряд у будь-якій конфігурації хоча й є політично відповідальним, не може бути однорідним, а це є потенційним джерелом урядових та парламентських криз.

Зважаючи на розширення повноважень парламентської більшості і зміну статусу уряду у політичній системі країни, гетерогенність урядової коаліції здатна стати вкрай дестабілізуючим чинником для усієї держави.

Зворотною стороною питання про парламентську більшість є питання про права та обов'язки парламентської опозиції (меншості). Наряду з "парламентською більшістю" при розкритті питання політичного структурування українського парламенту доцільно використовувати поняття "парламентська меншість" або "опозиція" [4]. Вона має право на рівних з парламентською більшістю брати участь у законодавчому процесі. Особливо значиме місце їй має належати у питаннях парламентського контролю. На наш погляд, лідер парламентської опозиції (це може бути керівник найбільшої опозиційної парламентської фракції) повинен наділятися широкими правами, зокрема, правом звернення до Президента, Прем'єр-міністра і Голови Верховної Ради. Представники меншості мають право на представництво і на керівних посадах, можливо, заступника голови BP та голів деяких комітетів. Вищеназвані питання мають бути враховані при роботі над новим регламентом. коаліція фракція парламент партія

Ступінь залучення партій до державної діяльності, формування урядової (правлячої) коаліції (уряду) залежить, передусім, від форми правління, яка, у свою чергу, значною мірою визначає роль і вплив парламентських партій при створенні уряду. Водночас, сьогодні більшість зарубіжних політологів та правознавців вважає за доцільне сьогодні говорити не про парламентське правління важливу ознаку парламентаризму, а про два його самостійних принципи: принцип формування уряду на основі співвідношення сил у парламенті і принцип солідарної та політичної відповідальності уряду перед парламентом; окрім того, про доцільність використання спеціальних заходів з метою досягнення стабільності урядової (правлячої) коаліції в умовах відсутності в парламенті стійкої більшості [5].

З огляду на суперечливі процеси вітчизняного створення коаліцій корисним для українських політиків було б осмислення та запровадження практики формування в ряді зарубіжних країн урядових коаліцій з урахуванням особливостей конкретно-національного характеру, зокрема звернення до набутого досвіду успішної реалізації системних посткомуністичних трансформацій, проведення політико-конституційних реформ в країнах Центрально-Східної Європи, країнах "Вишеградської групи" зокрема (Польща, Словаччина, Угорщина, Чехія), з огляду на спільність історичної долі України з країнами цього регіону, застосуваннями ними таких інструментів розв'язання проблем при становленні парламентської системи, що забезпечують політичну стабільність на тривалий час, зокрема використання в політично-правовій практиці принципу "конструктивного вотуму недовіри" (обмежує позиції парламенту стосовно відправки уряду і передбачає одночасність процедури висловлювання недовіри уряду з висуненням кандидатури його глави). Закріплення в конституціях "Вишеградської групи" можливості формування уряду меншості, що за умови фраґментованого парламенту забезпечує його дієздатність і дозволяє врегулювати урядово-парламентські кризи, базується на використанні принципу "презумпції довіри", сутність якого полягає в тому, що для успішного завершення процедури інвеститури уряду в третьому турі достатньо набрати просту більшість голосів. Опозиційні сили за браку коаліційного потенціалу вимушені шукати компромісні рішення, що уможливлює стабілізацію політичної ситуації й забезпечує дієздатність всієї системи влади. Разом з тим, на думку українського вченого І. Сало, у системі влади парламентської моделі фактичну позицію парламентів визначає їхня партійна композиція і, особливо, рівень їхньої фраґментованості. У свою чергу, за умови фраґментованості або функціонування партійної системи поляризованого плюралізму процес формування правлячої урядової коаліції у цих країнах, як свідчить практика, може мати тривалий і складний характер, що робить ймовірним параліч виконавчої влади. При цьому закладена в змішаній моделі правління потенційна можливість посилення виконавчої влади (уряду) та її домінування над законодавчою і судовою містить реальну загрозу встановлення авторитарного правління [11, с. 65]. Тим більше, коли суспільство орієнтується і надає на виборах перевагу харизматичним лідерам політичних партій (харизматичним партіям).

Тип виборчої системи є основним чинником, який визначає ступінь залучення партій до державної діяльності через впровадження механізму політичного представництва у парламенті. Роль, яку відіграють партії у процесі управління державою, не перебуває у прямій залежності від типу виборчої системи, але виборчі системи визначають чисельний склад парламентських партій, впливають на кількість партій, що беруть участь у виборах та в подальшому визначають склад парламентської більшості. Пропорційна виборча система може бути ефективною як для структурування парламенту, так і для структурування суспільства. Однак задля досягнення бажаного ефекту необхідно змінювати не лише принципи виборів, а й обмежувальні бар'єри, а й власне правила формування виборчих списків.

За системою пропорційного представництва більшість урядів є коаліційними. Якість управління у цьому випадку залежить від кількості партнерів, що входять у коаліцію: чим більше партнерів, тим менш стабільна урядова коаліція. Якщо партійна система країни поляризована, то дистанція між партіями буде надто великою, і їм складно буде домовлятись. У цьому разі урядова коаліція стає гетерогенним і конфліктним утворенням, схильним до безвихідних ситуацій. Тобто ефективною пропорційна виборча система може бути лише за умови досягнення відповідних домовленостей між парламентськими партіями.

З огляду на досвід держав Центрально-Східної Європи, можна стверджувати, що в Україні на конституційному рівні закріплені первинні засади формування коаліційного потенціалу парламентських фракцій. Мова йде про поєднання парламентсько-президентської форми правління з пропорційною системою виборів. Це стимулювало партії до активізації своєї діяльності у передвиборчий період та під час роботи у Верховній Раді України. Однак введення нової системи виборів та посилення контрольних функцій парламенту не означає автоматичного покращення роботи парламенту та усунення парламентських конфліктів. Поляризованість політичних поглядів призводить до створення несталих парламентських коаліцій, що в свою чергу відображається на роботі гетерогенного уряду. Тому тут треба говорити про подолання цих негативних якостей шляхом модернізації існуючої форми правління та виборчої системи.

Чим ефективнішою є дія контрольних повноважень парламенту, чим більше парламентарі покладаються на консенсусне вирішення спірних питань, чим активнішою є щоденна співпраця між міністрами та парламентськими комітетами і фракціями, тим менший конфліктний потенціал у відносинах між парламентом та урядом і тим рідше піднімається питання щодо ролі інституту парламентської більшості та парламентської опозиції. В У країні йде лише напрацювання механізмів комунікації між політичними силами, водночас такому напрацюванню заважає ще існуюча відірваність цих угруповань від інших соціальних груп та окремих громадян. Можна прогнозувати, що суперечності між ними будуть поступово долатися. Одним із можливих напрямків модернізації роботи парламенту може стати вдосконалення існуючого законодавства про вибори. Виборче законодавство має якнайповніше відображати суспільно-політичний спектр України і закладати основу для такої парламентської структуризації, яка б дозволила парламенту повного мірою виконувати свої обов'язки перед виборцями. Певних змін потребує Конституція України в частині уточнення принципів формування, функціонування парламентської більшості та її відповідальності за прийняті рішення.

Список використаних джерел

1. Гончарова Т. Особливості процесу формування парламентських коаліцій / Тетяна Гончарова // Віче. 2009. №3. - С. 2-4.

2. Кафарський В. Політичні партії і уряд: проблеми правової регламентації в умовах політичної реформи / В. Кафарський // Право України. 2006. №4. - С. 11-15.

3. Мартишок Р. Парламентська відповідальність уряду в Україні: особливості нормативного регулювання / Р.Мартинюк // Право України. 2008. № 9. - С. 19-25.

4. Онищук М. Більшість та меншість: уроки парламентської демократії / М. Онищук // Голос України. 2003. - № 39. - С. 8.

5. Сірук М. Коаліційні клопоти. Чого вчить Україну закордонний досвід? / М. Сірук // День. 2006. 1 квітня. - С. 3.

6. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: [Дослідження структур, мотивів і результатів; Пер. з 2-го англ. вид]/ Дж. Саторі. K.: АртЕК, 2001. - 224 с.

7. Соглашение о создании и основних принципах деятельности постоянно действующего парламентского большинства в Верховной Раде Украины четвертого созыва // Голос Украины. 2002. № 186. - С. 3-4.

8. Україна в 2008 році: щорічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку: Монографія [За заг. ред. Ю.Г. Рубана]. K.: НІСД, 2008. - 744 с.

9. Про внесення змін до Конституції України: Закон України. K.: Парлам, 2004. - С. 22.

10. Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи (Аналітична доповідь) // Національна безпека і оборона. 2007. № 1. - С. 26.

11. Сало І.С. Політичні системи країн Вишеградської групи: досвід трансформації / І.С. Сало //Стратегічна панорама. 2006. № 1. - С. 63-67.

Размещено на Allbest.ru