Становлення і розвиток виконавчої влади в Україні

На термінологічному рівні ця “поліфункціональність” виконавчої влади фіксується в понятті “виконавчо-розпорядча”, або “управлінська”, діяльність органів виконавчої влади. Визначаючи специфіку реалізації виконавчої влади, автор зазначає, що вона має саме виконавчо-розпорядчий характер, який полягає в практичному втіленні в життя законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні сферами соціально-економічного розвитку, а також державно-політичній діяльності. Навіть на рівні теоретичного узагальнення не можна уявити таку систему виконання законів, яка була б позбавлена компетенції застосування організаційно-управлінських заходів. У випадку, якщо б така ситуація була реальною, сама потреба у діяльності окремої від законодавчої гілки влади відпала б,
оскільки всі нормативні приписи законодавця діяли б в “автоматичному режимі”. Тому, говорячи про функціонування виконавчої влади в сучасних умовах, слід розглядати її, на думку дисертанта, і як специфічну державну діяльність організаційно-правового характеру. Тобто сам характер виконавчої влади, що зумовлений об'єктивним її призначенням, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. А тому виявлення зв'язку між функціями виконання законів та державного управління є однією з вихідних передумов правильного розуміння суті виконавчої влади.

Дисертант виділяє три кола питань, які потребують свого розв'язання: аналіз основних функцій, що покладаються на виконавчу владу; дослідження та політико-правова експлікація вимог, висуваються до неї; висвітлення тих проблем і суперечностей, що об'єктивно виникають в її діяльності. Однак навіть така характеристика виконавчої влади є далеко не повною, оскільки розглядає її, по-перше, окремо від інших гілок державної влади, по-друге, не бере до уваги ту роль, яку вона відіграє у функціонуванні політичних систем. Тому автор проаналізував сучасні теорії організації та функціонування виконавчої влади в демократичних політичних системах. У цих системах відбулося піднесення ролі і значення виконавчої влади. Енергія виконавчої влади стає, за словами О. Гамільтона, головною передумовою ефективного правління. Це, в свою чергу, дає змогу говорити про глобальні зміни в системі стримувань і противаг. Тобто якщо зміна ролі виконавчої влади в системі поділу влади є логічним політико-правовим наслідком розвитку сучасної демократії, то сама концепція стримувань і противаг як гарантія від зловживання владою та її абсолютизації також потребує відповідної трансформації. Це може бути реалізовано шляхом надання додаткових контрольних повноважень законодавчій та судовій владі щодо виконавчих органів, що матиме своїм наслідком суттєве ускладнення системи взаємодії гілок державної влади, або шляхом подальшої нормативно-законодавчої регламентації діяльності виконавчої влади, що може спричинити ефект “зарегламентованості”.

Навіть не беручи до уваги значну роль органів виконавчої влади в сучасних політичних системах, не можна стверджувати їх політичну “всемогутність”, оскільки нерідко ефективність їх діяльності безпосередньо залежить від того, чи зможуть вони узгодити свої дії з іншими політичними інститутами. Однак той обсяг компетенції та повноважень, що концентруються у сфері виконавчої влади, не може не викликати занепокоєння. Це ставить перед науковцями дві серйозні проблеми: а) наскільки широкою може бути компетенція щодо владного впливу органів виконавчої влади при збереженні основоположних демократичних принципів організації державного управління; б) яким чином узгодити право владного примусу, яке закріплюється за органами виконавчої влади, з класичною моделлю конституційної демократії.

Особливо небезпечною тенденція посилення ролі органів виконавчої влади може виявитися для країн з перехідними політичними системами. Оскільки посилення виконавчої влади в пострадянських країнах, як правило, не підкріплюється посиленням інститутів громадянського суспільства, то громадяни поступово відмовляються від боротьби за свої інтереси. Відбувається розрив між суспільним інтересом та інтересом апарату управління, коли виконавча влада поступово втрачає легітимність, а суспільство розглядається виконавчою владою лише як пасивна маса для реалізації власних інтересів. На думку Г.Бінендайка, основною причиною цього є відсутність координації процесів розвитку державної влади, її окремих гілок та інститутів громадянського суспільства.

Інший процес, який потребує осмислення, - узгодження тенденції до посилення виконавчої влади та збереження класичних принципів демократичного політичного розвитку. Так, гіперболізація вимоги ефективності в діяльності демократичної виконавчої влади може спричинити трансформації всієї політичної системи, що супроводжуватиметься переходом до недемократичних методів управління.

Характер діяльності виконавчої влади зумовлюється і конкретними політичними та правовими умовами в кожній державі. Саме цей чинник, на думку автора, зумовлює те, що універсальні характеристики виконавчої влади істотно трансформуються в державотворчій практиці, набуваючи ознак системи організації виконавчої влади.

У третьому розділі “Політико-правове забезпечення функціонування виконавчої влади в Україні” аналізуються політико-правові проблеми ефективності цієї гілки влади в контексті розгортання державотворчих процесів в Україні в останньому десятилітті ХХ століття.

У першому підрозділі "Правові основи формування і діяльності системи органів виконавчої влади" автор звертається до питання встановлення хронологічних меж аналізу і відзначає наявність двох основних підходів. Згідно з першим нижньою хронологічною межею вважається рік прийняття Конституції України, адже саме вона стала тим правовим документом, який заклав основи організації всієї системи державної влади в Україні й одночасно створив правову основу сучасної системи виконавчої влади. Зрозуміло, що такий аналіз не передбачає звернення до нормативно-правових актів, які діяли в Україні з моменту проголошення незалежності й до прийняття Конституції, а нині втратили свою чинність.

Проте, на думку автора, не можна ігнорувати цей досвід, оскільки й досі відчувається дія чинників, нейтралізувати які були покликані реформи останнього періоду. Паралельно з аналізом сучасного стану політико-правового забезпечення функціонування системи органів виконавчої влади автор намагався проаналізувати й основні аспекти історії політичного та правового становлення системи виконавчої влади в Україні. Отже, початком процесу активної розбудови єдиної, цілісної та ефективної виконавчої влади дисертант вважає появу в світовому геополітичному просторі незалежної Української держави. Значною мірою політико-правова логіка цього процесу зумовлена прийняттям таких базових документів, як Декларація про державний суверенітет України та Акт проголошення незалежності України. Проте початком безпосереднього політичного реформування органів виконавчої влади і створення нової правової основи для їх розвитку слід вважати липень 1991 року, коли було запроваджено інститут Президента як глави держави і виконавчої влади (прийняття відповідного закону). Не менш важливою подією стало і прийняття Закону “Про вибори Президента України”. Це дало змогу внести не лише елементи структурної організованості до системи виконавчої влади в Україні, а й чітко відділити її від законодавчої влади в особі Верховної Ради України, яка набула статусу єдиного органу законодавчої влади в державі. У цей період було прийнято ще низку важливих для становлення виконавчої влади законів: “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, “Про представника Президента України”, “Про Представництво Президента України в Республіці Крим”. У період з 1992 по 1994 рік в українській системі виконавчої влади існували три рівні управління: центральний (Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади), представники Президента України на місцях та система органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм державою повноважень. При цьому найгострішими виявилися питання регулювання діяльності центральних органів виконавчої влади та їх співвідношення з владою на місцях. Внесення змін до зазначеної структури було зумовлено прийняттям Закону України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”. В результаті було скасовано інститут представників Президента. Натомість запроваджувалися виконкоми обласних та районних рад з повноваженнями органів регіонального самоврядування, яким делегувалися додаткові повноваження органів державної влади. Наступними важливими кроками в процесі формування правової бази функціонування органів виконавчої влади стали Конституційний договір 1995 р. та Конституція України 1996 р.

Щодо проблеми взаємозв'язку та взаємодії між інститутом глави держави та органами виконавчої влади, про що йдеться у другому підрозділі "Інститут глави держави та органи виконавчої влади: питання взаємодії", то дисертант відзначає: концепція виконавчої влади, закріплена в Конституції 1996 р., суттєво відрізняється від тієї, яка існувала в Україні до цього і ґрунтувалася на положеннях Конституції УРСР 1978 р. Однією з основних відмінностей є формальне виведення інституту Президента зі структури виконавчої влади. Відповідно до статті 114-1 Конституції 1978 р. (із змінами) положення Президента України було визначено наступною формулою “глава держави і глава виконавчої влади”. Пізніше цю норму було перенесено в проект Конституції України в редакції від 1.07.1992 р., де в статті 175 зазначалося, що “главою держави і виконавчої влади є Президент України”. Але вже в проекті Конституції, розробленому Комісією Верховної Ради в редакції від 27.05.1993 р. (стаття 143), статус президента визначався виключно як глави держави і після цього зазначена норма була присутня майже без змін в усіх проектах до її остаточного варіанту.

Досліджуючи основи діяльності виконавчої влади, політологи постали перед необхідністю теоретичного визначення того, що являє собою ця гілка державної влади як система, якою є її структура. Було висунуто два протилежні погляди. Одні дослідники схилялися до позиції, що конституційний статус Президента має бути визначено як окрему гілку державної влади, яка хоч і взаємодіє з виконавчою владою, але не є її складовою. Подібне розширене тлумачення системи поділу влади, як і теоретичне виведення Президента зі структури виконавчої влади, викликало цілий ряд контраргументів. Було сформульовано тезу про те, що питання конституційного забезпечення діяльності виконавчої влади в Україні мають включати як характеристику тих правових норм, які визначають принципи діяльності класичної структури виконавчої влади, так і тих, що стосуються інституту Президента.

На основі здійсненого в третьому підрозділі - "Конституційно-правове забезпечення діяльності уряду, центральних та місцевих органів виконавчої влади" - аналізу дисертант констатує, що незавершеність процесу адміністративної реформи багато в чому зумовлює і той стан, в якому нині опинилися органи виконавчої влади. Найбільш адекватним поняттям, яке б могло відображати сучасну ситуацію, що склалася в сфері конституційного забезпечення діяльності виконавчої влади в Україні, є “становлення”. З одного боку, це нормальний процес, оскільки постійні зміни та намагання адаптуватися до тих трансформацій, що перманентно супроводжують політичне, економічне, соціальне та культурне життя країни, є неодмінною властивістю будь-якої системи управління. Адже, як відомо, зміни об'єкта управління спричиняють відповідну реакцію суб'єктів управління. З іншого боку, становлення має відбуватися в межах чітко оформленого законодавчого поля. Якщо ж воно відсутнє, то становлення виконавчої влади набуває ознак стихійності й безсистемності.

Більше того, цілком зрозуміле намагання деяких органів державної влади форсувати чи прискорити процес адміністративної реформи спричинить загострення протистояння всередині державної влади. Прикладом може бути те, що Президент змушений шляхом видання указів компенсувати відсутність відповідних законів, що спричиняє конфлікт із законодавчою владою. Якщо Конституція передбачає наявність законів, то це мають бути саме закони. На практиці з трьох базових законів, які повинні врегулювати відносини в структурі та організації виконавчої влади (“Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади”, “Про місцеві державні адміністрації”) Верховною Радою прийнято та підписано Президентом України лише останній.

Дисертант проводить комплексний аналіз зарубіжного досвіду (США, Німеччини, Фінляндії, скандинавських країн) щодо специфіки конституційно-правового регулювання урядової діяльності, вирішення таких питань, як партійність, коаліційність уряду, особливості функціонування органів виконавчої влади за різних форм правління - парламентської, президентської, змішаної. До основних повноважень уряду як вищого органу виконавчої влади дисертант відносить: формування державного апарату та управління його діяльністю, виконання законів, участь у законодавчій діяльності, нормотворча діяльність, бюджетні повноваження, здійснення економічної політики. На основі застосування такої ознаки, як конституційний спосіб формування уряду, автор здійснив класифікацію урядів: сформовані парламентським та позапарламентським способом; на підставі характеру партійного представництва в уряді - однопартійні, коаліційні та безпартійні.

У дисертації охарактеризовано стан реформування системи виконавчої влади відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні. Автор відзначає уповільнення цього процесу і докладно аналізує різні точки зору вчених і практиків на причини такого уповільнення.

Значну увагу дисертант приділяє питанням реформування місцевих органів виконавчої влади, яке має за мету підвищення ефективності державної політики уряду на територіальному рівні, спрямування діяльності цих органів на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку, сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади. Тобто йдеться, як підкреслює автор, про пошук тієї форми зв'язку, завдяки якій розбудовуються відносини між виконавчою владою та громадянським суспільством. Звертається увага на те, що "жорстке" розмежування нерідко призводить до протистояння між двома типами органів - органами державної влади та органами муніципальної влади. У цьому контексті аналізуються дві основні теорії місцевого самоврядування - "державна" і "громадівська" та процеси еволюції його будівництва в Україні. Здійснюється порівняльний аналіз реформування місцевого управління у Франції, Бельгії.

Характеризуючи специфіку правового статусу місцевих органів виконавчої влади в Україні, автор відзначає таку особливість: у цьому статусі поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Відповідно виділено два типи: 1)підпорядковані міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади; 2) підпорядковані Президенту, главі держадміністрації і одночасно виконують завдання міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади.

Відтак налагодження ефективної системи реалізації виконавчої влади значною мірою залежить від формування відповідного законодавства, а тому дає підстави стверджувати, що для України це процес незавершений, початковий.

У четвертому розділі "Тенденції та перспективи розвитку виконавчої влади в Україні на сучасному етапі державотворення" дисертант насамперед звертає увагу на умови і чинники реформаційно-трансформаційних процесів у сфері реалізації як державної влади в цілому, так і її виконавчої гілки і на основі їх комплексного аналізу робить прогноз перебігу цих процесів у найближчій перспективі.

Перший підрозділ "Специфіка розвитку виконавчої влади в посттоталітарних державах" розкриває плюралізм підходів і тлумачень посттоталітарних, перехідних суспільств, які демонструє сучасна політична думка - і українська, і зарубіжна. Дисертант зазначає, що існують всі підстави для того, щоб визначити Україну як державу “перехідного” типу, в якій у політичній сфері триває перехід від тоталітарного типу політичної системи до демократичного, а в економічній сфері - від командно-адміністративної економіки до ринкової. Розкриваючи характер функціонування виконавчої влади за тоталітарних політичних режимів, автор наголошує насамперед на її досить неоднозначному становищі. З одного боку, однією з основних ознак тоталітарних режимів є явне домінування виконавчих структур над законодавчими, судовими та контрольними, якщо виділяти контрольну владу як окрему і самостійну гілку державної влади. Подібний стан виконавчої влади, яка фактично посідає верхівку в структурі розподілу державних повноважень, досягається за рахунок перетворення законодавчого органу не більш як на засіб легалізації тих чи інших політико-ідеологічних рішень при значному розширенні нормотворчих прав виконавчої влади та повному підпорядкуванні судової влади. В результаті цього гетерогенність державної влади, на якій і ґрунтується концепція її поділу, практично повністю поглинається гомогенністю партійної приналежності і відповідної партійної дисципліни. Зазначена гомогенність тоталітарної державної влади спричиняє появу несподіваних ефектів, які впливають на стан виконавчої влади. Мається на увазі, що за умов тоталітарних політичних режимів стає проблематичною правомірність політологічного використання самого поняття виконавчої влади.

Окреслюючи специфіку розбудови в Україні демократичної системи державної влади і безпосередньо її виконавчої гілки, дисертант обгрунтовує необхідність подолання низки негативних тенденцій, які розвиваються з минулих років і впливають на її сучасний стан. Однак попри об'єктивний вплив політичної тоталітарної традиції ці проблеми не є нерозв'язними. А отже, перспектива перетворення України на демократичну державу значною мірою залежить саме від готовності державної влади діяти за демократичними принципами.

Введення у науковий обіг такого поняття, як “перехідна система виконавчої влади”, передбачає необхідність опису не лише двох граничних позначок: “тоталітаризм” - “демократія”, а й самого процесу реформування. У цьому сенсі автор зазначає, що демократизація виконавчої влади - це є саме процес, а не певна миттєва політична і правова подія. Тому одним з важливих елементів аналізу виконавчої влади в посттоталітарних державах є розробка тих критеріїв, які дають змогу вести мову про успішність реформ та про ступінь демократизації виконавчої влади.

У зв'язку з цим автор аналізує низку методологічних підходів до визначення ступеня демократичності виконавчої влади. Так, одним із способів визначення ступеня “демократичності” виконавчої влади є те, яким чином вона реагує на постійно змінювані соціальні запити. Справді, органи виконавчої влади часто виявляються неспроможними ефективно діяти в умовах швидкоплинної дійсності. Проте це не означає, що вони відмовляються від функцій державного управління. Тому завжди виникає загроза того, що виконавчі органи почнуть діяти за альтернативою: “ігнорувати - придушувати”. Перший крок у напрямку реалізації цієї альтернативи є не що інше, як зниження рівня демократичності виконавчої влади. В ситуації, коли органи виконавчої влади неспроможні задовольнити ту чи іншу суспільну потребу, вони використовують лише обмежену кількість можливостей своєї діяльності. Першим “виходом” є “репресія щодо суспільної потреби”, що означає вирішення проблеми не шляхом внесення змін до того об'єкта, що викликав її виникнення, а нівелювання суб'єкта-носія цієї проблеми. Застосування цієї схеми дій є незаперечним свідченням низького рівня демократизму системи виконавчої влади. Однак навіть і в тому випадку, коли “репресивний” механізм не запускається в дію, виконавча влада далеко не завжди залишається демократичною. У цьому сенсі Д.Нейбауер наголошує на двох можливих варіантах розгортання подій: а) “мінімізація вимог”, коли органи виконавчої влади шляхом постійної зміни “правил гри” намагаються усунути громадян від впливу на процеси державного управління, б) “відкладання рішення”, коли процес вирішення тієї чи іншої суспільної проблеми відкладається на невизначений термін.

Автором іншої схеми визначення демократизму виконавчої влади є З.Арат. Відповідно до його моделі слід шукати не стільки якусь одну “формулу демократії” в діяльності органів виконавчої влади, скільки ретельно проаналізувати значну кількість різноманітних показників, чи “індикаторів”. До першої групи цих індикаторів належать показники політичного примусу, які може застосовувати виконавча влада щодо громадян. Основними формами такого недемократичного примусу виступають різноманітні прояви обмеження політичних та громадянських прав: політичні репресії, політичні санкції, “чистки” та зміни в конституції. На думку Ч.Тейлора та М.Хадсона, єдиним узагальнюючим терміном щодо цих чотирьох форм примусу може виступити поняття “виконавчих санкцій”.

Другу групу індикаторів становлять ті, які належать вже до самої виконавчої влади і характеризують ступінь та характер циркуляції виконавчої еліти. Щодо першого з цих показників, то він фіксує кількість урядових змін, причому тут слід звертати увагу не лише на зміни всього кабінету, але й на зміни ключових фігур у системі виконавчої влади. Що ж до другого, то мається на увазі спосіб зміни політичної еліти: чи це здійснюється в конституційних межах, чи шляхом антиконституційних дій. До цих двох показників може бути доданий ще один - кількість урядових криз. Єдина проблема із зазначеним показником полягає в тому, що він свідчить не стільки про “демократизм - недемократизм” виконавчої влади, скільки про рівень її стабільності; але у разі, якщо визнається наявність кореляції стабільності виконавчої влади та її демократичності, цей показник може бути використаний як додатковий.

До третьої групи індикаторів належать ті, які фіксують рівень суспільного незадоволення діями виконавчої влади. Вони є найменш адекватними порівняно з двома першими групами, адже навіть за умов демократичної виконавчої влади не виключається можливість підвищення рівня суспільного незадоволення. Але можна визначити певні кореляції між зниженням рівня демократизму в діях виконавчих органів влади та збільшенням загальної кількості страйків у країні, різних демонстрацій, акцій протесту, пікетувань тощо.

Отже, оцінка демократизму виконавчої влади в Україні може бути здійснена шляхом застосування низки критеріїв. Так, використовуючи модель Д.Нейбауера, можна визначити, що у діях органів виконавчої влади в Україні домінують тенденції до відкладання рішень щодо тих чи інших суспільних вимог чи до їх мінімізації. Певного висновку слід дійти і у випадку звернення до моделі Д.Реза, оскільки у взаємозв'язку інтереси особи - інтереси органів влади в Україні намітилася тенденція до домінування останніх. Серед чотирьох негативних перспектив розвитку “молодих” демократій а) “ерозія демократії”, тобто ослаблення демократичного ладу з боку безпосередніх учасників демократичного процесу, коли політичні лідери та групи, що здобули владу шляхом демократичних виборів, починають маніпулювати механізмами демократії з метою їх поступового обмеження; б) прихід до влади антидемократичних партій; в) “перетворення демократичної влади”, коли державна влада обмежує політичні права та громадянські свободи населення, свободу преси, чинить тиск на засоби масової інформації; г) посилення виконавчої влади, яка концентрує в своїх руках широкі владні повноваження), в Україні можуть бути реалізовані принаймні три з них (а, в та г).

Дисертант зазначає, що, незважаючи на основні вади, успадковані органами державної виконавчої влади сучасної України від радянської системи, подолання політико-управлінських реліктів минулого є хоч і необхідною, але недостатньою дією для створення нової, демократичної моделі функціонування системи державного управління. У цьому сенсі важливо не лише забезпечити демократичні відносини в системі виконавчої влади, а й не припустити тих небезпечних тенденцій (нехтування правами людини, застосування репресивних методів управління, виведення процесу прийняття виконавчих рішень з-під публічного контролю), які свідчитимуть про авторитарні методи управління.

Серед усіх критеріїв, які дають можливість описати рівень відповідності виконавчої влади вимогам демократичної, соціальної, правової держави, особливе місце посідає ступінь реалізації принципу законності. Про це йдеться у другому підрозділі "Проблема законності в діяльності органів виконавчої влади". Дисертант обгрунтовує наступні положення. По-перше, будь-які твердження про те, що єдиним органом контролю щодо виконавчої влади може бути лише сама виконавча влада, оскільки зовнішній контроль буцімто порушує принцип невтручання різних гілок державної влади у взаємне функціонування, є принципово некоректними. Надмірне посилення ролі виконавчої влади при перетворенні законодавчих та судових органів на своєрідні “політико-правові декорації” завжди несе в собі загрозу диктатури. Таке замкнення виконавчої влади може призвести до її структурної і функціональної трансформації в напрямку бюрократизації, посилення корупційних тенденцій та відходу від принципів верховенства права і дотримання законів.

По-друге, забезпечення законності у сфері виконавчої влади не є спробою її ослаблення, ініційованою судовою чи законодавчою владою. Адже слабкість виконавчої влади не несе суспільству нічого позитивного. Йдеться лише про те, що, маючи повноваження впливати на інші гілки державної влади, виконавча влада, в свою чергу, опиняється в такому ж стані об'єкта контролю. Однак цей контроль має завжди здійснюватися в демократичній, правовій формі, оскільки щодо всіх гілок державної влади його головним критерієм є закон, а не свавільні чиновницькі рішення чи суб'єктивні інтерпретації нормативно-правових актів.

По-третє, визначаючи принцип законності як одну з основних політичних і правових вимог щодо виконавчої гілки державної влади, не можна обмежуватися лише її редукцією до настанови суворого дотримання законів. Органи виконавчої влади мають робити все можливе, щоб ці закони діяли та перетворювали формальні норми на реальне право. У цьому сенсі специфіка положення виконавчої влади полягає в тому, що вона має забезпечувати принцип верховенства закону не лише щодо окремих громадян чи інших гілок державної влади, а й самої себе. Тобто в процесі реалізації принципу законності виконавча влада виступає не лише як суб'єкт, що забезпечує верховенство закону, а й як об'єкт, який підпорядкований закону та встановленим ним нормам.

Отже, на думку дисертанта, перспективи розвитку виконавчої гілки влади в Україні в напрямку утвердження її демократичності тісно пов'язані з тим, наскільки її діяльність відповідає принципу законності, наскільки вона сама дотримується законів і як ефективно вона сприяє їх виконанню. Саме ця ознака, на думку автора, виступає тим об'єктивним критерієм, який дає змогу чітко визначити ступінь наближення України до ідеалу демократичної, соціальної, правової держави.

У висновках узагальнені теоретико-методологічні підходи і основні положення дослідження, сформульовані практичні рекомендації.

Однією з головних ознак сучасного періоду розвитку державної влади в Україні є її перехідний характер. Необхідною складовою демократичного процесу в сфері державної влади є створення відповідної до сучасних вимог та стандартів системи виконавчої влади. Особлива увага до цієї гілки державної влади пояснюється тим, що на неї покладене таке доленосне для будь-якої держави завдання, як здійснення функцій державного управління, виконання законів, вирішення найважливіших суспільних проблем та забезпечення стійкого зв'язку між державою та громадянським суспільством.

Як таке поняття виконавчої влади передбачає можливість існування цілого ряду підходів щодо визначення його змісту та сутності. В найбільш загальному вигляді можна говорити про існування принаймні двох основних методологічних програм вивчення виконавчої влади. В політологічному аспекті виконавча влада може бути розглянута як цілісний комплекс політико-правових явищ та інститутів, які включають компетенцію органів виконавчої влади, державних службовців та їх професійну діяльність. Водночас є юридичний аспект функціонування виконавчої влади, тобто можливість суб'єктів виконавчої влади справляти вплив на об'єкти державного управління шляхом прийняття нормативно-правових актів та здійснення організаторської роботи.

Сучасні реалії розвитку державної влади переконливо свідчать про те, що в процесі функціонування виконавчої влади важливу роль відіграють не лише суто організаційні аспекти. Тобто діяльність цієї гілки державної влади має бути орієнтованою на певні цінності, які, з одного боку, роблять її легітимною, а з іншого - дають їй змогу виконувати покладені на неї функції.

Аналіз взаємовідносин виконавчої влади з іншими гілками державної влади в Україні свідчить про наявність низки суперечностей та неузгодженостей у реалізації конституційної норми про поділ державної влади. У цьому сенсі важливою проблемою для України залишається питання взаємодії виконавчої та законодавчої гілок влади, що не дає можливості створити на рівні державної влади міцну “антикризову коаліцію” виконавчих та законодавчих органів.

У контексті подальшого вдосконалення законодавчого забезпечення діяльності виконавчої влади слід відзначити, що дуже часто ця гілка державної влади стає заручником своєї неспроможності реалізовувати конституційні функції. Подібна ситуація надзвичайно небезпечна не лише для органів виконавчої влади, а й для всього суспільного організму.

Організаційні проблеми виконавчої влади мають бути вирішені як на центральному, так і на місцевому рівні. При цьому важливою складовою реформи центральних органів виконавчої влади є чітке законодавче закріплення таких базових повноважень уряду як вищого органу виконавчої влади в Україні: формування державного апарату та керівництво його діяльністю, участь у законотворчій роботі, виконання законів, нормотворча діяльність, складання та забезпечення виконання бюджету та здійснення економічної політики. Щодо діяльності місцевих органів виконавчої влади, то це насамперед чітке визначення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Однією з найбільш складних проблем, що постають перед Українською державою в процесі здійснення реформи виконавчої влади, є розробка моделі взаємодії політичного та адміністративного аспектів функціонування цієї гілки державної влади. В цьому сенсі складність реалізації цієї настанови щодо виконавчої діяльності полягає в тому, що на відміну від законодавчої влади, яка є політичною за визначенням, та судової влади, яка, здійснюючи функції правосуддя, є принципово не політичною, структура виконавчої влади передбачає синтез адміністративної та політичної діяльності. Інакше кажучи, виконавча влада не може бути цілком зануреною в політику, як це відбувається із законодавчим органом влади, але не може й бути абсолютно політично нейтральною, що характерно для судової влади.

Список опублікованих праць

Монографії:

1. Коваленко А.А. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: Теорія і практика: Монографія. - Київ: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2002. - 512 с. (27,21 друк. арк.).

Рецензії: Погорілко В.Ф. Виконавча влада в Україні: Проблеми розвитку // Право України. - 2002 . - № 11. - С. 76.

Кресіна І.О. Світло і тіні виконавчої влади // Віче. - 2002. - № 11. - С. 76 - 77.

2. Коваленко А.А. Теорія і практика місцевого самоврядування в Україні. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2002. - 464 с. (23,68 друк. арк.).

Статті у наукових фахових виданнях:

3. Коваленко А.А. Проблеми взаємодії виконавчої та законодавчої влади у політичному вченні Дж.Локка // Нова політика. - 2000. - № 5. - С.27-31.

4. Коваленко А.А. Методологічні проблеми функціонального аналізу виконавчої влади // Нова політика. - 2000. - №6. - С. 35-39.

5. Коваленко А.А. Чим виміряти ефективність влади? // Віче. - 2001. - №1. - С. 85-94.

6. Коваленко А.А. Відповідальність виконавчої влади: порівняльно-політологічні аспекти // Віче. - 2001. - №11. - С.11-21.

7. Коваленко А.А. Виконавча влада в системі поділу влади в концепції Ш.Монтеск'є: історико-політологічний аспект // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2001. - Випуск 9. - С. 95-100.

8. Коваленко А.А. Правові джерела становлення і розвитку виконавчої влади в незалежній Україні (1990-1996 рр.) // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2001. - Випуск 10. - С.180-186.

9. Коваленко А.А. Поняття форми правління та врядування в суспільно-політичній теорії Ж.-Ж. Руссо // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2001. - Випуск 13. - С. 103-110.

10. Коваленко А.А. Державна служба в системі функціонування органів виконавчої влади // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2001. - Випуск 14. - С. 110-117.

11. Коваленко А.А. Чи маємо достатнє забезпечення законності в сфері виконавчої влади? // Людина і влада. - 2001. - № 1-2. - С.39-44.

12. Коваленко А.А. Перспективи і пріоритети розвитку району в ХХІ столітті // Київ у ХХІ столітті: стратегія розвитку. Збірник статей. - К., 2001. - С.153-160.

13. Коваленко А.А. Чи досягли ми балансу в системі стримувань і противаг? // Людина і влада. - 2001. - №3-4. - С. 55-59.

14. Коваленко А.А. Уряд та урядова діяльність як базовий елемент функціонування виконавчої влади // Нова політика . - 2001. - №1. - С. 34-38.

15. Коваленко А.А. Принципи організації та діяльності системи державної служби в Україні // Нова політика. - 2001. - №2. - С. 34-38.

16. Коваленко А.А. Десять років вчимося жити власним розумом //
Місцеве самоврядування: 10 років незалежності України. Збірник статей. - К., 2001. - С.25-30.

17. Коваленко А.А. Проблема концептуального определения понятия "Демократическое государство" в современной политической теории //
Персонал. - 2001. - №11. - С.10-15.

18. Коваленко А.А. Специфіка і основні тенденції розвитку виконавчої влади в посттоталітарних країнах // Економіко-правові проблеми становлення в Україні громадянського суспільства: Збірник науково-метод. праць. - Херсон, 2002. - С.34-42.

19. Коваленко А.А. Передчасно "Левіафан" списувати в брухт: Політико-правова концепція походження і розвитку державної влади Т.Гоббса // Віче. - 2002. - №8. - С.64-68.

20. Коваленко А.А. Виконавчі органи місцевого самоврядування - інструмент реалізації народовладдя // Трибуна. - 2002. - №5-6. - С. 32-33.

21. Коваленко А.А. Роль і значення виконавчої влади у функціонуванні сучасних політичних систем // Філософія. Політологія. Збірник наукових праць. - К., Київський національний університет імені Тараса Шевченка, 2002. - № 46. - С.30-34.

22. Коваленко А.А. Виконавча влада та її правове забезпечення // Трибуна. - 2002. - № 7-8. - С. 7-9.

23. Коваленко А.А. Фактори політичного лідерства і професіоналізму в процесі розвитку і функціонування демократичної виконавчої влади // Актуальні проблеми міжнародних відносин. Збірник наукових праць. - К., Київський національний університет імені Тараса Шевченка. Інститут міжнародних відносин, 2002. - №32 (ч.2). - С. 213-217.

24. Коваленко А.А. Інститут глави держави в системі органів державної влади // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2002. - Випуск 17. - С.70-76.

25. Коваленко А.А. Сім разів відмір: умови застосування деяких форм прямої демократії (накази виборців, звіти виборних осіб, дострокове припинення дії мандата) // Віче. - 2002. - №11. - С. 33-36.

26. Коваленко А.А. Виконавча влада в сучасних умовах: проблеми розвитку // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2002. - Випуск 18. - С.383-390.

27. Коваленко А.А. Деякі актуальні питання юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування // Правова держава. Щорічник наукових праць. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2003. - Випуск 14. - С. 383-389.

28. Коваленко А.А. Проблема форми правління в політичній концепції Ж.-Ж. Руссо // Держава і право. Збірник наукових праць: юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2003. - Випуск 19. - С.624-629.

29. Коваленко А.А. Органи державної виконавчої влади: проблеми класифікації // Людина і політика. - 2002. - № 6. - С. 12-21.

30. Коваленко А.А. Чи досягнемо балансу в системі "стримувань" і "противаг"? // Актуальні проблеми політики. Збірник наукових праць. - Одеса: Юридична література, 2002. - Випуск 15. - С. 389-399.

АНОТАЦІЇ

Коваленко А.А. Становлення і розвиток виконавчої влади в Україні. - Рукопис (376 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, Чернівці, 2003.

У дисертації здійснено комплексне дослідження проблем розвитку та функціонування виконавчої влади в аспекті становлення її основних інститутів в новітній період політичної історії України, визначення її ролі і місця в структурі поділу державної влади, процесів демократизації та підвищення рівня її ефективності та професійності. Аналізуються питання визначення поняття і сутності виконавчої діяльності. Розглянуто основні концепції виконавчої влади та виконавчої діяльності в сучасній політичній науці, здійснено їх порівняльний аналіз. Охарактеризовано історико-політичні аспекти розробки поняття виконавчої влади.

Здійснено аналіз сучасного стану виконавчої влади в структурі функціонування політичних систем, окреслено основні завдання, цілі, повноваження виконавчої влади. Розглянуто комплекс питань щодо забезпечення прав людини і громадянина в діяльності органів виконавчої влади в контексті, по-перше, конституційно проголошених орієнтирів на розбудову в Україні демократичної, правової держави, по-друге, здійснюваної адміністративної реформи.

Розкрито організаційно-правові основи формування системи виконавчої влади, питання взаємодії інституту глави держави та виконавчої влади, ролі і значення уряду, центральних органів виконавчої влади в процесі здійснення функцій управління та місцевих органів виконавчої влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Показано основні тенденції та перспективи розвитку виконавчої влади в Україні. Здійснено аналіз специфіки формування виконавчої влади в посттоталітарних державах в процесі демократичного розвитку. Розкрито проблеми забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади, контролю за діяльністю виконавчої влади з боку інших гілок державної влади та громадянського суспільства, створення дійової системи балансу повноважень між різними органами.

Ключові слова: поділ влади, демократична політична система, громадянське суспільство, виконавча влада, державне управління, уряд, центральні та місцеві органи виконавчої влади, державна служба, адміністративна реформа.

Коваленко А.А. Становление и развитие исполнительной власти в Украине. - Рукопись (376 стр.).

Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Черновицкий национальный университет имени Юрия Федьковича, Черновцы, 2003.

В диссертации осуществлено комплексное исследование проблем развития и функционирования исполнительной власти в Украине в аспекте становления ее основных институтов в новейший период политической истории, определения ее роли и места в структуре разделения государственной власти, процессов демократизации и повышения уровня ее эффективности и профессионализма. Автор анализирует общетеоретические вопросы определения понятия исполнительной власти и сущности исполнительной деятельности, которые представлены в современной политико-правовой науке, и предлагает их сравнительную характеристику. В работе представлена историко-политическая ретроспектива трактовки понятия исполнительной власти.

Дается анализ современного состояния исполнительной власти в структуре функционирования политических систем, определяются основные цели, задачи, полномочия исполнительной власти, а также рассматривается комплекс вопросов гарантирования и обеспечения прав человека и гражданина в процессе деятельности органов исполнительной власти, которые являются чрезвычайно актуальными в современных украинских условиях в контексте, во-первых, построения демократического, социального, правового государства, во-вторых, проводимой административной реформы.

Исследованы политико-правовые основы функционирования исполнительной власти в Украине, что включает характеристику организационно-правовых основ формирования системы исполнительной власти, взаимодействия института главы государства и исполнительной власти, роли и значения правительства, центральных органов исполнительной власти в процессе реализации функций государственного управления, а также местных органов исполнительной власти и их взаимодействия с органами местного самоуправления.

Характеризуя современное состояние развития исполнительной власти, диссертант выдвигает тезис об очевидном акцентировании на роли исполнительной деятельности в общей системе функционирования государственной власти в современных условиях. С одной стороны, это объясняется тем, что факт принятия закона имеет в качестве своего необходимого следствия его исполнение. С другой стороны, повышению роли исполнительной деятельности способствует постоянное расширение задач и сферы современного государственного управления. При этом имеется в виду именно процесс расширения компетенции исполнительных органов, так как путем принятия новых законов просто невозможно урегулировать все те отношения, которые возникают в социуме, а также установить все возможные пути их разрешения. Результатом этих тенденций является усиление нормотворческого аспекта исполнительной власти и приобретение ею дополнительных функций конкретизирующего законодательства.

Дается характеристика основных тенденций и перспектив развития исполнительной власти в Украине, которая включает научно-теоретический анализ специфики формирования исполнительной власти в посттоталитарных государствах в процессе демократических транзитов, проблем обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти и контроля за функционированием исполнительной власти со стороны других ветвей власти и гражданского общества, создания эффективной системы баланса полномочий между теми органами, на которые возложены функции государственного управления.

Ключевые слова: разделение власти, демократическая политическая система, исполнительная власть, государственное управление, правительство, центральные и местные органы исполнительной власти, государственная служба, административная реформа.

Kovalenko A.A. The state and development of executive power in the Ukraine. - Manuscript (376 р).

Thesis for obtaining a scientific degree of doctor of sciences (Political sciences) with speciality 23.00.02 - political institutes and prossesses. Chernivtsi Yuriy Fedkovytch National University, 2003.

The thesis is devoted to research of problems of development and activity of the executive authority in Ukraine, formation of its basic institutes in the contemporary period of the Ukrainian political history, definition of its role and place in the state authority, processes of democratization and rising of its effictiveness and professionalism. According to the stated purposes the author analyzes theoretical questions of definition of concept of the executive authority and the essence of the executive activity, which are submitted in modern political and legal science and offers their comparative characteristic. At the same time, the work submittes historical and political ground of research of concept of the executive authority in classical works on a history of a political and legal ideas.

The dissertation gives analysis of a modern status of the executive authority in the structure of functioning of political systems, investigates the basic purposes, task, and power of the executive authority, and also examines the complex of questions concerning warranting of the rights of a person and citizen in the executive authority institutions functioning. All of these questions are really urgent in modern Ukraine in two aspects: in the sence of the proclaimed purposes of realization the concept of democratic and legal state in Ukraine, and in the context of administrative reform.

The important component of dissertation is the research of political and legal bases of functioning of the executive authority in Ukraine. It includes the characteristic of structural and legal bases of formation of the system of the executive authority, interaction of institute of the chief of state and executive authority, the role of government and central bodies of the executive authority during realization of functions of state management, and also local bodies of the executive authority and their interaction with various institutions of local self-management.

On the basis of the assembled and considered political and legal material the author gives the characteristic of the basic tendencies and prospects of development of the executive authority in Ukraine, which includes the general scientific and theoretical analysis of specificity of formation of the executive authority in post-totalitarian states during democratic transits, problems of maintenance of legality in activity of executive authority institutions and control of functioning of the executive authority on the part of other branches of authority and civil society, creation of effective and capable system of balance of powers between those institutions, which realize the duties of state management. The thesis generates theoretical rules and formulates the number of conclusions concerning the investigated questions.

Key words: division of authority, democratic political system, executive power, state management, government, central and local bodies of the executive authority, state service.

Размещено на www.allbest.ru