Інститут місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти та науки України

Львівський національний університет імені Івана Франка

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Спеціальність 23.00.02 - Політичні інститути та процеси

Інститут місцевого самоврядування в Україні

Крестєва Юлія Вікторівна

Львів - 2002

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано на кафедрі політології Донецького національного університету Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк)

Науковий керівник: Примуш Микола Васильович кандидат історичних наук, доцент (Донецький національний університет)

Офіційні опоненти:

Наумкіна Світлана Михайлівна доктор політичних наук, професор (Південноукраїнський державний педагогічний університет ім. К.Д.Ушинського, завідувач кафедри політичних наук) (м. Одеса)

Вдовичин Ігор Ярославович кандидат політичних наук, доцент (Львівська комерційна академія, кафедра історії та політології)

Провідна установа: Інститут політичних і етнонаціональних досліджень НАН України (м. Київ)

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради 35.051.02 доктор політичних наук, професор В.М. Денисенко

Анотація

Крестєва Ю.В. Інститут місцевого самоврядування в Україні

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02. - політичні інститути та процеси. Рукопис.

Робота присвячена існуванню і діяльності в Україні політичного інституту місцевого самоврядування, а також формуванню регіональних еліт, носіїв влади на місцях та їхнім відносинам з центральною владою.

Дисертаційне дослідження у логічній послідовності, розкриває проблеми становлення місцевого самоврядування як у світовій практиці, так і в незалежній Україні. Це дозволяє досить повно та різнобічно уявити хід політичного процесу, проаналізувати форми, методи і способи, що його забезпечують. Автор зупиняється на методологічно-концептуальних підходах до місцевого самоврядування, розглядає його політико-правове закріплення та досліджує реальні процеси існування цього інституту сьогодні. В роботі вперше увагу приділено взаємовідносинам центральної та регіональних еліт, зокрема Донецької, у контексті державної політики місцевого самоврядування.

Історичний вітчизняний та міжнародний досвід ефективної політики місцевого самоврядування свідчить про необхідність розробки теоретичних основ та практичних рекомендацій діяльності державних і регіональних органів влади. Автором проаналізовані існуючі у світі організаційно-правові форми місцевої влади та моделі відносин центру і регіонів. На основі цього розглядаються можливості існування подібних форм в українському суспільстві

Об'єктивні умови функціонування демократичної держави передбачають розподіл повноважень і компетенцій між органами державної влади і місцевого самоврядування, створення економічної бази для виконання відповідних повноважень кожним органом влади й управління. Саме децентралізація влади є одним з принципів, які лежать в основі ефективної моделі управління.

Автор наголошує, що самостійність окремих регіонів розглядається, як правило, в якості їх економічної самостійності та часто тлумачиться не як формування закритого і самодостатнього ринку, а як оволодіння контролем над економічними ресурсами та рішеннями. Тому вплив регіональних правлячих еліт на розвиток системи місцевого самоврядування і, перш за все, на політичну самостійність територіальних об'єднань є найважливішим.

Функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні аналізується у контексті світового досвіду, проведений детальний політологічний аналіз питання і практичне застосування результатів дослідження на прикладі Донецької області.

Автором розроблена концепція бачення і дослідження проблеми. Аналізуючи проблему розподілу повноважень і вивчаючи формування політичних регіональних еліт в Україні, автор наводить приклади Дніпропетровської, Одеської, Київської та інших областей України. Автор робить висновки щодо загальних тенденцій, пропонує шляхи вирішення існуючих питань та прогнозує розвиток процесу на прикладі фактів та результатів, використовуючи метод порівняльного аналізу та вивчаючи особливості функціонування інститут місцевого самоврядування в Україні.

Автор торкається й економічного боку питання, адже місцеві влади мають і власний бюджет, і майно, і землю. Саме через невирішені питання розподілу повноважень і місцевого бюджету нерідко виникають політичні протиріччя на місцях та у відносинах регіонів із центром. До того ж, домінуючі з початку становлення державності країни намагання правлячих регіональних еліт стати від центру самостійними у політичному сенсі, замінюються акцентом на досягненні економічної самостійності.

Визначаються основні методологічно-концептуальні підходи до місцевого самоврядування, узагальнюються етапи політико-правового закріплення місцевого самоврядування в Україні. У роботі досліджений процес формування місцевої політичної еліти України, і проаналізовані відносини регіональних еліт з центральною, а також простежена еволюція місцевого самоврядування у регіонах України.

На основі аналізу законодавчої бази, наукових праць та публікацій у періодичних виданнях, визначені особливості реалізації політики місцевого самоврядування в Україні та Донецькій області, означені проблеми реалізації політики та запропоновані шляхи їх вирішення.

Практична значущість дисертаційної роботи зумовлена можливістю використання висновків та пропозицій у діяльності місцевих органів самоврядування, у вирішенні проблем пов'язаних із функціонуванням інституту місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, політичні інститути, місцева влада, регіональні еліти, виконавча влада, політична еліта, регіональна політика, політичний процес, розподіл повноважень.

Аннотация

Крестева Ю.В. Институт местного самоуправления в Украине.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02. - политические институты и процессы. Рукопись.

Работа посвящена функционированию в Украине политического института местного самоуправления, а также формированию региональных элит, носителей власти на местах, и их отношениям с центральной властью.

В диссертации рассмотрены вопросы, связанные с функционированием института местного самоуправления в регионах страны. Автор обобщает практический опыт организации местного самоуправления в Украине и на основе анализа законодательной базы детально рассматривает особенности реализации политики местного самоуправления в Украине и Донецкой области, а также определяет роль региональных элит в этой деятельности.

Определяются основные методологические подходы к местному самоуправлению, анализируются этапы политико-правового закрепления местного самоуправления в Украине. В работе исследуется процесс формирования местной политической элиты Украины, и анализируются отношения региональных элит с центральной, а также прослеживается эволюция местного самоуправления в регионах Украины.

На основе анализа законодательной базы, научных работ и публикаций в периодических изданиях, выявлены особенности реализации политики местного самоуправления в Украине и в Донецкой области, определены проблемы реализации политики и предложены пути их решения.

Ключевые слова: местное самоуправление, политические институты, местная власть, региональные элиты, исполнительная власть, политическая элита, региональная политика, политический процесс, распределение полномочий.

Annotation

Y.V. Krestyeva Institutions of local governing in Ukraine.

Thesis for the Candidate of Political Sciences degree on the specialty 23.00.02 - Political institutions and processes. - Typescript.

The thesis is devoted to the institutions of local governing in Ukraine, as well as to forming of the regional elites, which are the authority bearers in the provinces, and their interrelation with the central authority.

The issues bounded up with the institutions of local governing development in the country's regions are being examined in the thesis. Author generalizes practical experience on the local governing organization, scrutinizes peculiarities of local governing politics implementation in Ukraine and Donetsk region on the legislative basement analysis as well as determines a role of regional elites in the activity.

Basic methodological approaches to the local governing are determined; the stages of political and legal strengthening of local governing in Ukraine are generalized. The process of local political elite forming is investigated; the interrelation of regional elites with central one as well as local governing evolution in regions of Ukraine are analysed in the thesis.

On the basis of legislation, scientific works and publications in the periodic editions analysis the features of realization of local governing policy in Ukraine and Donetsk region are shown, the problems of the policy realization are revealed and the means of solutions are planned.

The main terms: local governing, political institutions, local authorities, regional elites, executive authorities, political elite, regional politics, political process, distribution of power.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. В умовах становлення та розвитку нашої держави, її намагання з гідністю увійти у світове співтовариство, особливої ваги набувають дослідження проблем ефективності функціонування регіональних політичних систем та реалізації державної політики місцевого самоврядування в регіонах. Подібні дослідження необхідні не лише для створення теоретичних концепцій, але й для вироблення практичних рекомендацій щодо діяльності державних і регіональних органів влади: адже саме регіональні та місцеві органи влади мають вирішувати політичні, господарські, культурні і навіть ідеологічні проблеми у межах своїх територій.

Сучасна політична ситуація України об'єктивно підводить до розуміння необхідності підтримки місцевого і регіонального самоврядування. Слід відзначити, що в останні роки і Президент України, і Кабінет Міністрів України все частіше стають на позиції посилення ролі обласних адміністрацій, надаючи їм можливість вирішувати самостійно соціальні та економічні питання. Прикладом цього може бути створення у межах областей спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку, як наприклад, у Донбасі, Закарпатті або в Криму. Це свідчить про стійку і цілеспрямовану політику держави стосовно діяльності територій різних регіональних рівнів.

Більшості цивілізованих країн світового співтовариства на підставі відповідних законодавчих актів вдається проводити ефективну політику розвитку регіонів і місцевого самоврядування. Для української держави одним із першорядних завдань є створення дієвої системи місцевого самоврядування, яка б враховувала досвід промислово-розвинених країн і відображала б місцеву специфіку.

Розробка такої системи розпочалась у 90-их роках ХХ століття. Над створенням придатної моделі самоврядування працює багато вчених різних галузей науки. Однак, попри різноманітність наукових досліджень, на сьогодні узагальнюючих праць, присвячених безпосередньо розвитку і становленню політичного інституту місцевого самоврядування в Україні - небагато.

У дисертації розглядаються питання, пов'язані з функціонуванням інституту місцевого самоврядування, за матеріалами, які значною мірою стосуються Донецької області. Донецька область є достатньо представницьким політичним та соціально-економічним комплексом, висновки з проведеного аналізу проблем цього регіону можуть мати значення для розуміння багатьох процесів розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні загалом. Це і зумовлює необхідність аналізу різних аспектів розвитку місцевого самоврядування, обґрунтування і узагальнення висновків, які можуть бути використані у практиці регіонального управління.

У дослідженні узагальнюється накопичений практичний досвід організації місцевого самоврядування в Україні, і на основі аналізу законодавчої бази, докладно розглядаються особливості реалізації політики місцевого самоврядування в Україні та Донецькій області, виявляються труднощі реалізації такої політики та окреслюються шляхи їхнього подолання.

Актуальність дослідження зумовлена зростанням ролі регіонів, що є визначальною ознакою сучасного розвитку держав у світі. Нові технології висувають на перший план ускладнення соціальної та виробничої інфраструктури, проблеми взаємодії та вирішення фінансових й адміністративних питань у тісному взаємозв'язку регіонів з центром, що можливе лише за умови оптимального поєднання державного управління і місцевого самоврядування, а також відповідного перерозподілу функцій управління між державою та регіонами. Світовий досвід показує, що без розв'язання цього практично не може бути ефективного проведення ринкових перетворень та подальшого економічного зростання.

Актуальність дисертаційного дослідження зумовлена також недостатнім опрацюванням цієї проблеми у науковій літературі та сучасним станом політичного і соціально-економічного розвитку регіональних систем і держави загалом. Це пов'язано, передусім, з тим, що з різних причин проблема тривалий час була поза увагою вітчизняних науковців. Дослідження, що з'явились на початку 1990-х рр., коли актуальність місцевого самоврядування уже ні в кого не викликала сумніву, не завжди відзначалися належним науковим рівнем.

До вагомих здобутків у цій галузі слід віднести праці таких науковців як: Б. Андресюк, Ю. Панейко, В. Симоненко. До теми місцевого самоврядування звертаються вітчизняні економісти, політологи, політики. Серед них: Б. Адамов, В. Амітан, В. Кравченко, В. Мамутов, В. Медведчук, М. Пухтинський, М. Чумаченько, та регіональні лідери. Однак вивчення теми регіонального самоврядування на сьогодні не може вважатися достатнім.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження відповідає науковим програмам і планам кафедри політології Донецького національного університету, оскільки є невід'ємною частиною дослідження історії політичних вчень України і теорії політології. Автор роботи бере безпосередню участь у дослідженні, яку проводить міська рада Донецька спільно з Донецьким інформаційно-аналітичним центром “Стратегія розвитку м. Донецька на період до 2020 р.”

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний політологичний аналіз розвитку інституту місцевого самоврядування, а також дослідження особливостей, проблем і перспектив регіонального самоврядування в Україні, порівняльний аналіз його становлення у регіонах країни. Для реалізації мети були визначені такі наукові й практичні завдання:

- проаналізувати стан розробки питання місцевого самоврядування, розглянути історичні передумови розвитку місцевого самоврядування в Україні;

- визначити особливості становлення місцевого самоврядування в Україні та накреслити шляхи вирішення існуючих проблем;

- дослідити основні методологічно-концептуальні підходи до місцевого самоврядування як стосовно дослідження, так і способи його практичного здійснення;

- узагальнити етапи політико-правового закріплення місцевого самоврядування в Україні та проаналізувати вплив на розвиток політичних інститутів місцевого самоврядування прийняття Конституції України та законів України про місцеве самоврядування;

- з'ясувати процес формування місцевої політичної еліти України та проаналізувати відносини регіональних еліт із центральною;

- простежити еволюцію місцевого самоврядування у Донецькій області порівняно з іншими регіонами України.

Об'єктом дисертаційного дослідження є еволюція місцевого самоврядування в Україні, суперечності та особливості його становлення.

Предметом дослідження є особливості реалізації політики місцевого самоврядування в Україні в умовах трансформаційного періоду, принципи та закономірності становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. З метою одержання найбільш достовірних наукових результатів застосовані загальнонаукові філософські і спеціальні методи. Структурно-функціональний аналіз включає вивчення функціональних залежностей елементів системи місцевого самоврядування. Метою цього аналізу стала оцінка змін соціально-економічних і політичних ситуацій, до яких місцеве самоврядування як інститут демократичної держави може мати відношення. Системний підхід надав можливість розглянути інститут місцевого самоврядування як певну цілісність, визначити його роль і місце у розвитку суспільства. Порівняльний метод використовувався з метою виявлення загальних рис і специфіки розвитку областей України. Інституціональний метод також використаний для аналізу місцевого самоврядування, яке реалізує інтереси громадян, і дозволив виявити юридичні норми, проаналізувати закони суспільства щодо самоуправління; соціологічний і політологічний аналіз - для виявлення залежності політичних процесів від соціально-економічних факторів; критично конструктивний метод - для визначення внутрішніх протиріч діяльності регіональних еліт України. Використані принципи історизму, об'єктивності, конкретності.

Наукова новизна роботи полягає у тому, що у ній:

- на основі узагальнення та порівняння основних методологічно-концептуальних підходів до місцевого самоврядування, що на сьогодні існують у світовому та національному досвіді, визначені особливості реалізації політики місцевого самоврядування в Україні, в особливих умовах трансформаційного періоду (С. 48, 55, 65, 86);

- системний політологічний аналіз проблем становлення і функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні надав можливість довести, що еволюційний розвиток місцевого самоврядування, який має місце в Україні сьогодні, забезпечує демократичний суспільний лад і сталий економічний розвиток, водночас відтворюючи та розвиваючи історичні традиції, які мала Україна упродовж своєї історії (С. 45, 52, 64);

- досліджено стан правового регулювання місцевого самоуправління в Україні та процес пошуку власної моделі децентралізації державної влади з дотриманням принципів Європейської Хартії про місцеве самоврядування та визначені шляхи усунення правових суперечностей у законодавстві України (С. 100, 107, 108, 122);

- вперше представлена концепція досліджуваної проблеми у єдності трьох складових політичного процесу “інститут-закон-еліта”, яка дозволила дослідити ефективність діяльності інституту місцевого самоврядування в Україні, враховуючи різні підходи та водночас узагальнюючи погляди на пріоритетність складових політичного процесу (С. 122, 133, 144-147);

- проаналізовано умови та принципи формування сучасної політичної еліти України, яка не є, як доведено у дослідженні, суто політичною за змістом та принципами своїх дій та участь її у процесі оформлення політики місцевого самоврядування в Україні у 90-х рр. ХХ ст. (С. 127-131, 140);

- зроблено порівняльний аналіз функціонування інституту місцевого самоврядування у Донецькому регіоні та інших областях України в процесі децентралізації через призму політичної активності в регіонах та запропоновані практичні рекомендації щодо усунення суперечностей у відносинах центру і регіонів з метою конструктивної співпраці (С. 154-156, 164-166).

Практичне значення одержаних результатів полягає:

- у науково-методичному і практичному значенні досліджуваної проблеми щодо вирішення питань становлення і розвитку місцевого самоврядування в регіонах держави;

- у можливості використання матеріалів дисертації у подальшому опрацюванні загальнотеоретичних проблем, пов'язаних із функціонуванням інституту місцевого самоврядування;

- у можливості використання основних результатів роботи у практиці органів місцевого самоврядування, зокрема, у системі підготовки і підвищення кваліфікації державних та комунальних службовців;

- у рекомендаціях щодо впровадження у навчальні плани відповідних спеціальностей вищих навчальних закладів спецкурсів “Місцеве і регіональне самоврядування” та “Управління територіями”.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні і практичні підсумки дослідження обговорювались на засіданні кафедри політології Донецького національного університету у 1998-2001 рр. Найважливіші результати дисертаційного дослідження були представлені на багатьох міжнародних і регіональних наукових конференціях, серед яких (Всеукраїнська конференція “Вища освіта в ХХІ столітті” (травень 1999 р.), Міжнародна конференція “Місто, регіон, держава” (жовтень 2000 р.)).

Основні наукові положення, висновки і результати дисертаційного дослідження викладені у друкованих працях загальним обсягом 3 др.арк., (6 статей у наукових виданнях, з них три опубліковані у фахових виданнях).

Крім того, результати дисертаційного дослідження використані у навчально-методичній роботі кафедри політології Донецького національного університету при викладанні курсів “Загальна теорія політології”, “Політичні партії”, “Історія регіону”.

Структура роботи визначена її метою і завданнями, складається із вступу і трьох розділів, що мають вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 180 сторінок, список джерел та літератури - 10 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі розкривається актуальність теми дослідження, визначається ступінь вивченості питання у науковій літературі, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, формулюються завдання, визначається мета, об'єкт, предмет дослідження, категорійний апарат, з'ясовується методологія, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, обґрунтовується логіка дослідження.

У першому розділ - “Історико-політичні аспекти місцевого самоврядування в Україні“ - аналізується стан розробки питання місцевого самоврядування, з'ясовується сутність і зміст цього поняття, розглядаються й аналізуються історичні передумови розвитку місцевого самоврядування в Україні та визначаються особливості впровадження політики місцевого самоврядування у сучасній Україні.

Із набуттям Україною незалежності постало питання внутрішньої організації держави, тоді почали з'являтися перші праці з місцевого самоврядування. З розвитком політичної системи в Україні напрацювання ставали дедалі глибшими, обґрунтованішими. Нарешті після ейфорії щодо незалежності і сліпого копіювання західних моделей можна говорити про реальне розуміння важливості питання, місцевого самоврядування, вдосконалення системи самоврядування.

Дисертантка зазначає, що питання місцевого самоврядування в основному вивчають правознавці. Це пояснюється тим, що інститут місцевого самоврядування існує та регулюється правовими актами, тобто є компетенцією юристів. Не багато робіт, присвячених місцевому самоврядуванню як інституту політичному.

Автор наводить класифікацію існуючих джерел, та критично аналізує й оцінює таку групу, як публікації у світовій комп'ютерній мережі. Обґрунтовується думка про те, що численність таких джерел перебуває у зворотній залежності від її якості. Україномовний Інтернет тільки починає формуватись. До того ж статті в Інтернеті досить специфічні, до їх змісту треба ставитись уважно, скрупульозно перевіряючи факти.

Коротко простежено історію формування та визначення поняття “місцеве самоврядування”, починаючи з середини ХІХ ст. Зроблено висновок, що поняття не набуло однозначного тлумачення й у сучасній науці через різні підходи. Аналізуються причини та характер розбіжностей і на цій основі формулюється власне визначення місцевого самоврядування як форми здійснення влади (публічно-самоврядової) населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної громади). Така форма реалізації влади на місцях означає, що колективні члени суспільства (територіальні громади) і сформовані ними органи (сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи) здійснюють управлінську діяльність місцевого значення “самостійно або під відповідальність органів і службових осіб місцевого самоврядування” (ст. 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Створення нової системи управління не може відбуватись без вивчення і використання вітчизняного і світового досвіду в управлінні територіями. Вітчизняний досвід свідчить про те, що елементи місцевого самоврядування існували впродовж всієї історії України. Територіальне й адміністративне влаштування України сторіччями зазнавало безліч змін. Особливе геополітичне розташування України стало причиною того, що процеси державотворення мали не тільки національні витоки, але й зазнали впливу західної та східної політичних культур. Зрозуміло, що це стосується також інституту місцевого самоврядування.

Формування системи управління на містах розпочалось у країні з виникненням у слов'янських народів територіальної сусідської громади і розвивалось у князівській владі, віче і громадах у Київській Русі, через приватні міста та інститут юридики і до введення Магдебурзького права. У період XIV-XV ст. адміністративна система країни змінювалась із зміною литовських і польських князів, з XVI ст. запорізьке козацтво здійснювало самоврядування згідно з тими звичаями і традиціями, що формувалися протягом поколінь.

Приєднання у XVII ст. України до Росії спричинило зміни і у розвитку самоврядування. Органи української державності діяли у складі Росії понад 100 років. Весь цей час процес уніфікації суспільного життя Росії та України продовжувався. Цар Павло І зробив спробу поновити існуюче раніше управління в Україні, але відродити Магдебурзьке право не вдалося. Розпочався процес формування уніфікованих загальноросійських органів місцевого самоврядування.

Бурхливі політичні зміни в Росії на початку ХХ ст. відбилися і в Україні. В Універсалах Центральної Ради та в проекті Конституції Української Народної Республіки велика увага приділялась функціонуванню місцевих органів влади з урахуванням політичних особливостей того часу. Місцеві Ради поступово втратили функцію місцевого самоврядування у період громадянської війни та військового комунізму і працювали тільки як органи пролетарської диктатури.

Напередодні Другої світової війни Ради та їхні Виконавчі комітети за правовим статусом залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування через відсутність самостійності, передусім, матеріально-фінансової. Адміністративно-територіальна реформа, що тривала протягом 1930-х рр., сформувала влаштування України, що з незначними змінами існує досі. У наступні роки поділ території України у межах триступеневої системи адміністративно-територіальних одиниць удосконалювався.

Під час Другої світової війни в планах німецької влади на українській території не було місця політичній самостійності українського народу. Із звільненням території України розпочалося відновлення діяльності органів влади на місцях і загалом у республіці. Цей процес тривав майже до 1980-х рр.

З досвіду роботи Рад можна дійти висновку, що у цій системі неможливо об'єднувати функції державного управління і місцевого самоврядування. За умов централізації управління державою Ради не були і не могли бути органами самоврядування, а з переходом до роздержавлення і приватизації в економіці Ради могли б перетворитися на органи справжнього самоврядування. Процес їхнього роздержавлення був об'єктивно необхідним заходом.

Отже, історичний аналіз становлення інституту місцевого самоврядування в Україні дозволяє стверджувати, що традиції українського народу є глибокими, а прагнення до самостійності і самоуправління об'єктивно виправданим. Інститут місцевого самоврядування пройшов декілька етапів у своїй історії і мав різні ступені прояву, від Магдебурзького права до майже цілковитої відсутності вияву у радянські роки. Своє відродження місцеве самоврядування почало на початку 1990-х рр., використовуючи багатий історичний досвід.

Упродовж останніх десяти років в Україні відбулася не лише трансформація структури місцевої влади, а й зміна поглядів на місце та роль місцевого самоврядування в утвердженні України як європейської демократичної держави. Зазначається, однак, що місцеве самоврядування не має чітко окреслених повноважень у бюджетній сфері, в управлінні комунальним господарством та майном, у контролі за діяльністю місцевих державних адміністрацій тощо.

У сучасних країнах з демократичним устроєм головною проблемою внутрішньої політики є забезпечення рівноваги між вимогою проводити загальнодержавну політику та необхідністю висловлювати інтереси різних верств населення. Проводиться думка, що центральний уряд повинен надавати громадські послуги населенню за єдиними стандартами. Разом з тим необхідно звертати увагу на відмінності у соціально-економічних, культурних, географічних, демографічних та інших характеристиках різних регіонів. Загальною тенденцією розв'язання цієї проблеми є децентралізація влади. Визначаються проблеми делегування повноважень на місця: бюджетні повноваження, здійснення видатків, земельне законодавство, внутрішнє життя територіальних громад, посилення кадрової основи органів місцевого самоврядування, психологічний аспект місцевої влади, регіональна політика держави тощо.

Наприкінці розділу робляться підсумки щодо особливостей становлення місцевого самоврядування в Україні. Попри наявність наукових праць з питання місцевого самоврядування в країні чіткої системи, придатної для України, немає. Теоретичні розробки існують окремо від практики, що спричиняє неточності у законодавстві. Через неточності у законодавстві механізм функціонування інституту місцевого самоврядування не відлагоджений, у зв'язку з цим виникають проблеми у відносинах центру і регіону.

Існуючі проблеми є наслідком історичного розвитку держави, природним явищем. Наявність деяких труднощів - негативний момент, але він, водночас, спонукає владу до дій. Бажання покращити становище, налагодити роботу місцевих рад, розробити концепцію регіональної політики свідчить про розуміння центральною владою наявних проблем, про роботу в напрямку їхнього вирішення.

Такою роботою можуть бути, були і є теоретичні дослідження місцевого самоврядування, практичне використання розробок у законодавчому оформленні інституту місцевого самоврядування, пошук шляхів вирішення проблем у відносинах місцевих влад з населенням і регіональних еліт з центральною елітою. Саме цьому присвячені наступні два розділи дисертаційного дослідження.

У другому розділі - “Становлення інституту місцевого самоврядування у сучасній Україні” - досліджуються теоретичне та законодавче становлення інституту місцевого самоврядування в Україні, визначаються проблемні питання та пропонуються методи їхнього розв'язання. Важливим у теоретичному і практичному плані є висвітлення теоретичних концепцій місцевого самоврядування. Аналізується вплив на становлення місцевого самоврядування в Україні теорій місцевого самоврядування: громадівської, державницької, муніципального дуалізму. Також аналізується вплив на процес законодавчого оформлення місцевого самоврядування у країні Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Значну увагу приділено питанню обсягу повноважень, чи повинні органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень вирішувати і державні завдання чи тільки місцеві. Природнім є принцип, згідно з яким державні функції і повноваження повинні покладатися на органи, найближчі до громадян, тобто на органи місцевого самоврядування.

Зазначається, що методологічні відмінності між власними повноваженнями місцевого самоврядування і делегованими йому державними повноваженнями не зовсім усвідомлені як державними органами влади, так і самим місцевим самоврядуванням. Органи місцевого самоврядування повинні бути зорганізовані таким чином, щоб не допускати впливу деструктивних факторів як відцентрового, так і доцентрового руху, які можуть порушити процес управління територією. Аналізуються існуючі у світі організаційно-правові норми місцевої влади та можливість існування подібних форм в українському суспільстві.

Визначаючи особливу роль самоврядування громадян у побудові дійсно демократичної держави, підвищенні життєвого рівня населення та вирішення гострих соціальних проблем, необхідно чітко окреслити межі державних і регіональних повноважень. Такий підхід забезпечить ефективнішу модель управління суспільством завдяки справжній децентралізації влади.

Відсутність нормального правового регулювання і досвіду нового місцевого керівництва наприкінці 1980-х рр. за наявності бажання змін і амбіцій приводило до прийняття органами місцевої влади рішень, що виходили за межі їхньої компетенції та вступали у суперечність як з інтересами місцевої влади інших рівнів, так і з інтересами держави. Актуальним стало прийняття закону, який створив би правовий простір для діяльності органів місцевої влади. Проводиться детальний аналіз процесу розробки Закону УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування” у редакції 7 грудня 1990 р., а також аналіз законодавчих актів, що з'являлися з того часу до прийняття нової Конституції 1996 р. та їхнього політичного впливу на діяльність місцевих рад і суспільство.

Робиться висновок, що результати пошуку моделі самоврядування, яка б відповідала умовам зазначеного періоду, були як позитивні, так і негативні, від так званого відродження місцевого самоврядування наприкінці 1990 р. до майже відновлення вертикалі виконавчої влади у 1995 р. Всі етапи, які пройшов інститут місцевого самоврядування у своєму законодавчому становленні у першій половині 1990-х рр., були природними з погляду еволюції, а отже, і корисними для подальшого закріплення місцевого самоврядування.

Протягом 1990-1996 рр. було розроблено декілька редакцій проектів Конституції України. На різних етапах і різних проектах ідеї місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходили різне розв'язання. Всі проекти об'єднувало досить невизначене місце і роль місцевого самоврядування у системі демократичних інститутів держави. Детально аналізуються варіанти проектів Конституції та текст Основного Закону в частині організації місцевої влади. Робиться висновок про те, що деякі норми Конституції настільки нечіткі, що важко зрозуміти, чи можуть мати органи самоврядування власні бюджети і що являють собою районні та обласні ради, як органи влади. Робляться пропозиції щодо можливого формулювання деяких статей Конституції.

Підтвердженням демократичних перетворень у країні стало прийняття Верховною Радою у травні 1997 р. Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Цей Закон є одним з пакету важливих законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, як розвиток положень Основного Закону, що мають забезпечувати організацію влади у державі. У ньому вперше чітко зафіксовано, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села (селища, міста) яка також є складовою частиною системи місцевого самоврядування.

Детально аналізуються основні положення Закону на предмет відповідності Європейській Хартії про місцеве самоврядування та деякі суперечливі моменти Закону. Розглядається також Закон України “Про зміни і доповнення до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Загальним висновком розділу є твердження, що побудова демократичної держави повинна відбуватися на основі регіонального самоврядування. Розуміння цього факту існує, рішення поки що відсутнє. Для розв'язання цієї проблеми є такі шляхи: децентралізація влади, делегування повноважень, законодавче вдосконалення місцевого самоврядування. Це означає, що з передачею повноважень на місця, регіони повинні мати можливості їх виконувати, тобто, повинна існувати сильна законодавча база для їх діяльності. З метою ефективного виконання регіонами своїх функцій в законодавстві необхідно також чітко зафіксувати бюджетні повноваження центру і регіонів.

У третьому розділі - “Трансформаційні процеси у відносинах центру і регіону в Україні” - досліджуються особливості формування місцевої політичної еліти в Україні, еволюція відносин центру і регіонів за минуле десятиріччя, зокрема, і на прикладі взаємовідносин центральної влади і регіональної еліти та функціонування інституту місцевого самоврядування в Донецькій області.

Регіональні еліти є активними учасниками розвитку і функціонування інституту місцевого самоврядування. Тому еліти реагували на процес пошуку моделі місцевого самоврядування і брали участь у його законодавчому оформленні, адже ці закони, в першу чергу, стосуються їх.

Робиться наголос на те, що сучасна українська еліта, незважаючи на швидкі процеси соціальних змін, несе на собі відбиток нещодавнього минулого та пояснюється саме такий результат історичного розвитку еліт. Автор також вдається до історії формування відмінностей між західною та східною українськими елітами і загострення відносин центру і регіонів, пов'язаний із питаннями розподілу повноважень і формуванням економічної політики держави.

Настанова правлячих регіональних еліт на політичну самостійність від центру, яка зміцнювалась від початку становлення державності країни, замінюється акцентом на досягненні економічної самостійності. Автор робить зауваження, що остання частіше тлумачиться не як формування закритого і самодостатнього ринку, а як оволодіння контролем над економічними ресурсами та економічними рішеннями. Особливістю сучасних регіональних еліт є те, що вони являють собою конгломерат закритих і багато в чому самодостатніх структур, а центральна еліта не тільки не консолідована, але й не є правлячою в масштабах всієї країни.

Важливою рисою місцевих еліт є також їхня досить жорстка ієрархія, орієнтація на персони. Вони діють як ешелони підтримки однієї з перших осіб політичного істеблішменту регіону. Це визначає клановий характер відносин, негативні очікування від рекрутування нових політиків, які розглядаються як конкуренти.

У регіонах із моноекономікою найчіткіше простежуються економічні підстави політики. Влада, управлінська еліта тут традиційно рекрутувалась із “сильних” галузей економіки і була, в першу чергу, управлінською не політично, але економічно і адміністративно - шляхом впливу з боку галузевих міністерств і відомств.

Наводиться порівняльний аналіз моделей відносин центру і регіону із застосуванням їх до українських умов, а також різні класифікації олігархічних структур у сучасній Україні. З'ясовуються такі поняття як політичний холдинг, політичний синдикат, клієнтелізм, клан.

Отже, здобуття Україною незалежності супроводжувалось становленням регіональної політики, власної економічної системи та вирішенням суспільних проблем. Зрозумілим за таких умов було прагнення регіональних еліт стати реальними керівниками на місцях. Звичайно, заходи, яких вони вживали на шляху до цього, не завжди були чесними та етичними з погляду політики і суспільства. Існуюча політична еліта України не є суто політичною через особливості її формування у важких економічних умовах. Можлива зміна сутності політичної еліти в країні тісно пов'язана з її економічним становищем. Існує ймовірність того, що з покращенням соціально-економічних умов змінюватиметься й характер еліти.

Досліджуються особливості розвитку, економічних та політичних умов існування Донецької області, а також специфіка відносин центральної та регіональної, зокрема Донецької, еліт.

Донецька область - яскравий приклад політичного та економічного регіоналізму. Вивчаючи історію формування економічних, соціальних, політичних та культурних аспектів і детально аналізуючи становище Донецької області сьогодні, автор доходить висновку, що, незважаючи на складне економічне становище і негативні обставини різного походження, безсумнівні успіхи Донбасу свідчать про його відродження.

В умовах складного економічного, політичного і соціального становища в країні почалось формування регіональної еліти Донецької області. Автор звертається до особливостей її формування, починаючи з повоєнних часів. Після 1991 р. збільшився вакуум контролю центральної влади. Перший Президент та його прибічники займалися питаннями української національної ідентифікації та відокремленням від Росії, а не проблемами економічної стабільності та ринкового реформування. Регіональні еліти намагались пристосуватися до нових умов і дотримувалися своєї, більш прагматичної, політики.

Автор досліджує розвиток відносин центральної і регіональної Донецької еліти у 1990-х рр., розглядаючи шахтарські страйки, впровадження інституту Представників Президента, вибори до Верховної Ради і місцевих Рад 1994 р., вибори Президента. Особливу увагу приділено жорсткому періоду у відносинах еліт 1996-1997 рр.

Звертається увага на позитивний вплив Закону України “Про спеціальні економічні зони і спеціальні режими інвестиційної діяльності у Донецькій області” на досліджувані відносини. Наводяться реальні позитивні результати впровадження цього закону в області у вигляді інвестиційних проектів.

Автор акцентує на формуванні у регіоні нової партії - Партії регіонів і прогнозує, що партія відіграватиме помітну, якщо не головну, роль у майбутніх виборах і діяльності Верховної Ради наступного складу, за умови, що вона не увійде до складу політичного блоку.

Зробивши аналіз відносин центру і регіону на прикладі Донецької області, автор доходить висновку, що надання місцевій владі окремих повноважень у розв'язанні проблем регіону є необхідністю. Не вдаючись до економічної сутності питання делегування повноважень у регіон, центр повинен забезпечити пропорційні умови виконання юридичних і фінансових прав. Напруженість у відносинах регіонів і центру існує через невідповідність взаємних вимог реальним можливостям. Керівники регіонів повинні відчувати реальну можливість бути господарями, а центру слід послабити тиск з метою забезпечення внутрішнього порядку в країні і виконувати функцію радника, а не диктатора. Рівень розвитку суспільства в країні вже дозволяє це зробити.

У висновках автор формулює концептуальні положення дисертаційного дослідження, узагальнює пропозиції щодо вирішення окреслених проблем, визначає основні напрямки цієї роботи.

Більше десяти років існування держави - не великий термін у масштабах світу, але значний для початку будівництва нового суспільства. Використовуючи досвід країн, у яких інститут місцевого самоврядування складався протягом століть, Україна намагається розробити власну систему самоврядування. При цьому враховуються історичні особливості розвитку країни, економічні умови існування, соціальні та культурні відмінності регіонів держави. Можна побачити перші результати - позитивні і негативні, що беруться до уваги з метою виправлення помилок.

1. В Україні з початку її існування як незалежної держави мали місце трансформація структури місцевої влади і зміна поглядів на місце і роль місцевого самоврядування. Процес відбудови місцевого самоврядування відбувався не легко. Сьогодні можна стверджувати, що відбудова закінчилася. Має місце еволюційний розвиток інституту місцевого самоврядування, який має характер не швидких і радикальних змін, а зважених, осмислених, обґрунтованих рішень. Це добрий знак, адже на перший план виходить не бажання відрізнятися від сусідів, а намагання стати цивілізованою державою, де всі рішення приймаються, перш за все, відповідно до інтересів своїх громадян.

2. Питання раціонального державного устрою зводиться до створення такої системи влади й управління, за якої б це завдання вирішувалось найефективніше. Об'єктивно існують проблеми, які можуть бути вирішені лише на державному рівні із залученням централізованих коштів і ресурсів. До таких проблем слід віднести забезпечення територіальної цілісності, незалежності, створення єдиної правової бази, розроблення і реалізацію державної зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної політики, конституційне визнання і гарантії основних прав і свобод громадян, прийняття і реалізацію державних програм у галузі науки, культури, освіти, здоров'я, соціального захисту, правопорядку і безпеки тощо.

У конкретних територіальних утвореннях компактного проживання громадян повинні створюватись умови для реалізації гарантованих державою прав і свобод, а також забезпечуватись можливості гідного проживання.

3. Демократична, правова держава, громадянське суспільство можуть вирішувати свої основні завдання лише за наявності розвинутої системи місцевого і громадського самоврядування. Мешканці населених пунктів повинні мати можливість самостійно, беручи на себе відповідальність, вирішувати питання організації свого життя, використовуючи форми прямої демократії, через обрані ними органи самоврядування. Обсяг повноважень цих органів повинен визначатися виключно можливостями їхньої реалізації. Лише за таких умов можливе оптимальне поєднання інтересів держави та її громадян.

4. Розвиток місцевого самоврядування забезпечує демократичний суспільний лад і сталу економіку. Природним є принцип, згідно з яким державні функції і повноваження повинні покладатися на органи, найближчі до громадян, тобто органи місцевого самоврядування. Розуміння цього факту є, рішення поки що - відсутнє. Для розв'язання цієї проблеми є такі шляхи: децентралізація влади, делегування повноважень, законодавче вдосконалення місцевого самоврядування. Це означає, що з передачею повноважень на місця, регіони повинні мати можливості їх виконувати, тобто повинна існувати сильна законодавча база для їхньої діяльності. З метою ефективного виконання регіонами своїх функцій у законодавстві необхідно також чітко зафіксувати бюджетні повноваження центру і регіонів.

Центр повинен залишатися вищою структурою, що здійснює стратегічне керівництво, встановлює нормативи через законодавство. Керівники на місцях повинні нести відповідальність за виконання центральних доручень і власних повноважень. Центр повинен забезпечити пропорційні умови виконання юридичних і фінансових прав. Напруженість у відносинах регіонів та центру існує через невідповідність взаємних вимог реальним можливостям.

5. Суперечності між центром та регіонами були черговим етапом у їхніх взаєминах, а отже, природнім явищем з погляду еволюції. Результатами тих суперечностей було деяке повернення до минулого та загибель впливових осіб, але були також нові закони, розуміння необхідності децентралізації влади та виправданість реформ у регіонах.

Зрозуміло, що інтереси місцевої влади та центру не завжди збігаються. Завдання представників усіх рівнів влади полягає в тому, щоб дотримуватись розумного розподілу повноважень та усвідомити, що будь-яка їхня діяльність у регіонах відбивається на соціально-економічній ситуації регіонів і держави. Донецькій області властиве розуміння того, що стабільність регіону вигідна для самих олігархів та керівників, для населення і держави загалом.

6. Розвиток місцевого самоврядування залежить не лише від законодавчого закріплення існування, що є його фундаментом, а й від інституціонального оформлення, вміння і прагнення органів самоврядування реалізувати мету та завдання, а також здійснювати право на участь у самоврядуванні. Цивілізованим способом розв'язання кризи місцевого самоврядування є забезпечення реального доступу громадян до участі у ньому через систему політичного інформування, політичної освіти і юридичного захисту прав і законних інтересів громадян.

Суспільна ситуація останнього часу дозволяє сподіватися на поступове зростання зацікавленості суспільства у реалізації місцевого самоврядування: це активізація наукових кіл при обговоренні теорії питання, значне зростання громадських і політичних організацій, які розглядають реалізацію самоврядування як програмну вимогу, поява наукової та практичної літератури з цього питання, перш за все, у регіонах та зростання впливу ідей самоврядування серед керівників органів державної влади.

7. Для справжньої можливості реалізації права на місцеве самоврядування необхідні: механізми здійснення права, тобто наявність органів, створюваних населенням для реалізації прав у вирішенні місцевих питань; можливість здійснення права, тобто наявність фінансово-економічної бази для забезпечення реальної самостійності населення і дієздатності створюваних ним органів; усвідомлена воля здійснювати права, тобто активна участь у процесі організації місцевого самоврядування не лише держави, а й населення.

Усі складові зараз перебувають у процесі формування, проте саме їх нерозривне поєднання - наявність організаційних структур місцевого самоврядування, які мають економічну і правову можливість за активної участі й зацікавленості держави та населення - забезпечить створення реального ефективного місцевого самоврядування і стабільний поступовий розвиток українського суспільства і держави.

Основні публікації

політичний еліта самоврядування

1. Продан Ю. Завдання регіональної політики та структура управління в країнах Центрально-Східної Європи та СНД: порівняльний аналіз // Нова політика, 2000. - № 8. - С. 17-21.

2. Крестєва Ю. Політико-правове оформлення місцевого самоврядування в Україні на початку 1990-х рр.// Нова політика, 2001. - № 6. - С. 50-53.

3. Продан Ю. Теоретичні основи місцевого самоврядування // Історичні і політологічні дослідження. - Донецьк: ДонДУ (історичний факультет), 1999. - № 2. - С. 222-228.

4. Продан Ю. К вопросу о гармоничном образовании в вузах Донецкой области // Вестник Донецкого государственного университета экономики и торговли, серия “Гуманитарные науки”, 1999. - № 2. - С. 95-98.

5. Продан Ю. Процеси утворення еліт в контексті відносин “центр - регіон”// Регион, город, предприятие в условиях переходной экономики. - Донецк: ИЄПИ НАН Украины, 2000. - С. 209-214.

6. Продан Ю. Відносини центральної та регіональних еліт в Україні // Політологічний вісник. - К.: КНУ, 2001. - № 9. - С. 98-104.

Размещено на Allbest.ru

...