Регіональна політика як чинник суспільної стабільності: європейський досвід і Україна

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

БЕРЕЗА Анатолій Валентинович

УДК 323. 174

РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ЯК ЧИННИК СУСПІЛЬНОЇ СТАБІЛЬНОСТІ: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД І УКРАЇНА

Спеціальність 23.00.02 - Політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Київ - 2007р.

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник -доктор політичних наук, професор

Коваленко Анатолій Андрійович

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, професор

Оніщенко Ірина Григорівна

Європейський університет, професор кафедри соціально-гуманітарних дисциплін кандидат політичних наук, доцент Зуєва Вікторія Олександрівна.

Запорізька державна інженерна академія, доцент кафедри менеджменту організацій. Провідна установа - Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України, відділ теоретичних і прикладних проблем політології.

Захист відбудеться 11 травня 2007 року о 16 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) політичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 10 квітня 2007 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат політичних наук М.Д. Ходаківський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі розвитку українського соціуму суттєво посилюється взаємозв'язок між регіональною політикою та суспільною стабільністю. Підвищенню уваги до проблем регіонального розвитку сприяла низка об'єктивних чинників: зміцнення позицій регіональних еліт, зростання диспропорцій у соціально-економічному розвитку між різними регіонами, поглиблення розуміння регіональних відмінностей в ході президентських виборів 2004 року, перемога на парламентських виборах 2006 року Партії регіонів України під гаслами “Сильні регіони - сильна держава”, європейська інтеграція як один з пріоритетів зовнішньої політики країни, що передбачає приведення політичного та економічного життя у відповідність до вимог Європейського Союзу.

Запровадження політичної реформи в Україні кардинально змінює формат системи управління регіональним і місцевим розвитком, розподіл повноважень і відповідальності за розвиток територій. Передача основних повноважень щодо регіонального й місцевого розвитку органам самоврядування відбувається за відсутності адекватної системи й механізмів контролю за ефективністю рішень і дій цих органів: з одного боку, ослаблюється вертикаль виконавчої влади, з іншого - не сформовані дійові механізми контролю місцевої влади громадами. У цій ситуації держава зобов'язана посилити увагу до питань регіональної політики.

Фактично лише впродовж останніх 5-6 років проблеми регіонального розвитку почали осмислюватися як необхідна передумова і складова соціально-економічного поступу держави. Окремі розділи, присвячені державній регіональній політиці, стали невід'ємною складовою найважливіших державних документів стратегічного значення. Здійснено значну роботу зі створення нормативно-правової бази та інституційного забезпечення регіональної політики, розробки й запровадження економічних механізмів регулювання регіонального розвитку, здійснено кроки щодо децентралізації державного управління.

Водночас рішення щодо регулювання регіонального розвитку значною мірою залежали від суб'єктивних, і зокрема політичних, чинників, що не завжди відповідало офіційно визначеним пріоритетам та завданням у сфері регіональної політики. Є достатньо підстав стверджувати, що головним гальмом у вирішенні проблеми дисбалансу регіонального розвитку впродовж ряду років було небажання колишнього керівництва держави відмовлятися від ручного управління регіонами. Збереження непрозорості й суб'єктивності у прийнятті рішень щодо регіонального розвитку давало змогу вищим посадовим особам держави справляти необмежений вплив на керівників регіональних і місцевих органів влади.

Державна регіональна політика покликана забезпечити трансформацію регіональних господарських структур в рамках структурних змін в економіці держави головним чином за допомогою економічних механізмів. Останні повинні бути спрямовані на створення сприятливих умов для широкого розвитку підприємництва, більш активне управління інвестиційними та інноваційними процесами, створення передумов для формування регіональних ринків й розбудови ринкової інфраструктури.

Необхідною умовою трансформації та забезпечення економічного зростання є перебудова управління регіональним розвитком у напрямі розширення прав і самостійності регіонів щодо вирішення багатьох питань економічного й соціального характеру. Регіональна ланка управління має забезпечувати створення належних умов для проживання населення, ефективного використання територіальних ресурсів, розвитку взаємовигідних міжрегіональних економічних відносин.

Проведення дійової політики державного регулювання регіонального розвитку на основі ринкових економічних механізмів вимагає подальшого вдосконалення інституційних та нормативно-правових засад у даній сфері. А це передбачає глибоке наукове осмислення даних процесів та вироблення нового концептуального бачення сутності, функцій, механізмів здійснення регіональної політики та її значення для забезпечення соціально-економічного розвитку країни і суспільної стабільності.

Дослідженню західного, зокрема європейського, досвіду регіональної політики та перспективам його адаптації в Україні присвячено праці О.Дікарєва, Р.Калитчака, Т.Козака, В.Копійки, О.Мрінської (з акцентом на географічних аспектах), Н.Мікули, М.Харитончука, Є.Кіш (транскордонне співробітництво),

Проблеми адміністративно-територіального устрою країни розглядають у своїх працях В.Авер'янов, О.Клинченко, І.Коліушко, а функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування - О.Батанов, В.Кампо, А.Коваленко, Ю.Крестєва, А.Некряч, О.Ніколаєв, В.Шаповал та ін. Етнонаціональні аспекти регіональних відносин висвітлюються у працях І.Кресіної, О.Майбороди, Т. Татаренко.

Безпосередньо роль регіонального чинника в сучасному політичному та суспільному житті досліджують Т.Кучеренко, З.Варналій, О.Габріелян, С.Романюк, Д.Стеченко, С. Максименко, М.Гладій, М.Дацишин, М.Долішній, С.Писаренко, М.Чумаченко, М.Янків, О.Стегній та М.Чурилов.

Серед зарубіжних дослідників проблем регіонів слід виділити М.Кітінга, С.Ліпсета, М.Портера, В.Роккана, Е.Томпсона, Ж.Марку, а серед російських - С.Артоболевського, С.Бразілова, В.Гельмана, Р.Туровського, О.Чернишова.

Значну роль у вивченні регіональних аспектів суспільного розвитку України відіграють напрацювання вітчизняних дослідницьких центрів: державного аналітичного центру Інституту реформ, Українського незалежного центру політичних досліджень, Інституту світової економіки і міжнародних відносин НАН України, Інституту регіональних досліджень, Інституту Схід-Захід, Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України.

Незважаючи на певний науковий доробок у даній проблематиці, питання ролі й значення регіональної політики у забезпеченні суспільної стабільності залишається недослідженим, особливо у контексті порівняльно-політологічного аналізу та адаптації зарубіжного досвіду. Це і зумовило вибір теми дисертаційного дослідження та його структуру.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових науково-дослідних тем відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України “Теоретико-методологічні проблеми співвідношення політики, права і влади” (номер держреєстрації РК 0102U007073), “Держава і громадянське суспільство в Україні: проблеми взаємодії” (номер держреєстрації РК 0105U000792), “Політико-правові проблеми адміністративно-територіальної реформи в Україні” (номер держреєстрації РК 0106U012122). Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою Інституту 27 січня 2005 року (протокол № 2).

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є порівняльно-політологічний аналіз взаємозв'язку між регіональною політикою та суспільною стабільністю, розробка моделі регіональної політики, що сприяє стабільному розвитку суспільства.

З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання:

- визначити суть регіональної політики та її інструменти, що сприяють суспільній стабільності;

- виявити основні напрями здійснення управління регіональним розвитком;

- проаналізувати нинішній стан і визначити перспективи розвитку регіональної політики в Україні;

- встановити співвідношення між регіоналізмом та регіоналізацією в Україні;

- визначити найбільш адекватну суспільним реаліям в Україні роль держави у стимулюванні регіонального розвитку;

- на основі аналізу досвіду країн Східної Європи виробити нову схему інституційного забезпечення управління регіональним розвитком в Україні;

- запропонувати прогноз майбутньої ролі регіонів у Європейському Союзі.

Об'єктом дослідження є регіональна політика як сукупність заходів, спрямованих на управління регіональним розвитком країни.

Предметом дослідження є чинники регіональної політики, що забезпечують суспільну стабільність і сприяють соціально-економічному розвитку України.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі було використано філософські принципи історизму, об'єктивності, системності, цілісності, причинності, прогнозування, а також загальнонаукові та спеціальні методи пізнання політичних явищ. Як основний метод використовується системний аналіз, що дає можливість врахувати всю різноманітність і специфіку політичних процесів. У роботі також використовуються методи як кількісного, так і якісного аналізу.

Такі методи теоретичного пізнання, як діалектичний та метод формалізації, дали можливість розглядати явища політичної дійсності в регіонах з урахуванням суперечливості регіональних політичних процесів, взаємозв'язку компонентів регіонального і загальнонаціонального політичного життя і постійної якісної зміни всіх його сфер, а також представити регіональну політику як цілісну, що формується в результаті взаємодії всіх її складових, перебуває у різноманітних зв'язках із зовнішнім середовищем (природою, економікою, соціальним, культурним середовищем). При цьому метод формалізації дав можливість порівняти політичні явища в регіональному розрізі за схожими параметрами їх існування для виявлення відмінного і спільного, виявити багатоманітність зв'язків і тенденцій регіонального політичного життя.

Методи емпіричного пізнання використані для отримання нових знань про конкретні регіональні політичні явища чи про політичні явища в окремому регіоні. Це анкетування (бесіди, інтерв'ю, опитування), статистичні, математичні та інші прийняті в політології методи пізнання.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв'язання. У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.

1. Дано авторське визначення регіональної політики як такої, що має за мету управління регіональним розвитком для забезпечення політичної цілісності, соціально-економічної рівності регіонів, які у сукупності гарантують суспільну стабільність.

2. Встановлено, що управління регіональним розвитком повинно комплексно здійснюватися у трьох сферах: політичній (удосконалення механізмів розподілу повноважень, оптимізація адміністративно-територіального устрою, регіоналізація), економічній (вибір адекватної стратегії економічного зростання, що сприяє розвитку ініціативи на місцях, та інвестиційних інструментів) та соціальній (розробка та реалізація моделі реінтеграції країни).

3. Запропоновано авторську періодизацію регіональної політики в Україні, яка включає 4 етапи. Період становлення держави (1991-1994) характеризується створенням нових інститутів, властивих суверенній демократичній державі, формуванням основи для відродження місцевого самоврядування. Законодавча база на цьому етапі зміцнювала становище центру і підпорядкованість регіональних еліт Києву шляхом запровадження інституту представника Президента на місцях. На другому етапі (1994-1999) перший ешелон радянської еліти втратив владу в усіх регіонах; відбулися перші всенародні вибори голів обласних рад, але жорстка владна вертикаль відновилася через запровадження посади голови обласної та районної державної адміністрації. У такий спосіб формується вертикаль виконавчої влади “центр-області-райони”. Третій етап (1999-2004) характеризується тим, що проблема регіонального розвитку почала серйозно сприйматися державою (в 2001 р. прийнято Концепцію державної регіональної політики); поступово ослаблюється контроль за регіонами, а регіональні еліти вводяться в контекст всеукраїнської політики. Четвертий етап становлення регіональної політики починається з кінця 2004 р., коли через невизначеність регіональної політики Україна постала перед загрозою розколу і необхідністю ефективного вирішення питання збереження цілісності країни.

4. Доведено, що в Україні присутній регіоналізм, який простежується у політичній та економічній сферах, але практично не робиться жодних кроків у напрямку регіоналізації як політики, що проводиться центром з метою поліпшення соціально-економічної ситуації в країні, враховуючи як регіональні, так і загальнодержавні інтереси. Така тенденція створює певні ризики для територіальної цілісності країни та сприяє популярності ідеї федералізації.

5. Встановлено, що сучасні концепції регіонального розвитку роблять акцент на важливості мобілізації внутрішнього потенціалу, реалізації моделі інноваційно-інвестиційного розвитку, сприяння з боку держави інституційним, політичним і соціальним чинникам, що забезпечують конкурентоспроможність і економічне зростання.

6. Показано, що інституційна структура регіональної політики у країнах Східної Європи формується за рахунок державних установ національного та регіонального рівнів і громадських організацій (агентств регіонального розвитку). Державний, або центральний, рівень представлений міністерством та радою регіонального розвитку; регіональний рівень - регіональними органами державного управління, регіональними радами розвитку, агентствами регіонального розвитку, регіональними фондами розвитку; основу місцевого рівня утворюють органи місцевого самоврядування, місцеві агентства розвитку, муніципальні асоціації, торгово-промислові палати, громадські організації, територіальні громади.

7. Проаналізовано передумови виникнення та розвитку ідеї “Європи регіонів”, її вплив на формування сучасної системи політичних інститутів Європейського Союзу та національних держав-членів. Визначено, що у майбутньому ЄС набуде форми “Сполучених штатів Європи” або “Європи регіонів”, що є більш ймовірним.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене можливістю їх використання у формуванні та реалізації регіональної політики в Україні, у законотворчій діяльності, а також у навчальному процесі у вищих закладах освіти, розробці спеціальних курсів з політології, політекономії, у підготовці методичних, навчальних посібників, монографій, аналітичних доповідей та статей. Міждисциплінарний характер отриманих результатів дає можливість їх використання у соціології, муніципальному праві та регіональній економіці.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена на засіданні відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження були апробовані на наукових конференціях: науково-практичній конференції “Конституційні засади державотворення і правотворення в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 26 червня 2006 року), круглому столі “Регіональна політика України: формування соціогуманітарних пріоритетів розвитку” (Київ, 23 березня 2006 року), методологічному семінарі “Національна держава і право в умовах глобалізації” (Київ, 19 лютого 2007 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 5 статей у наукових збірниках, що входять до переліку фахових наукових видань ВАК України, а також тези доповіді на науково-практичній конференції.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел (201 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 192 сторінки, список використаних джерел - 27 сторінок.

інституційний регіональний політика европа

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі автор обґрунтовує актуальність дисертаційної теми, показує ступінь її наукової розробки, визначає мету і дослідницькі завдання, об'єкт, предмет, а також методологічну основу дослідження, наукову новизну отриманих результатів, їх теоретичне і практичне значення, розкриває зв'язок дисертації з науковими програмами і темами, апробацію результатів дослідження, структуру роботи.

У першому розділі “Теоретико-методологічні підходи до проблеми регіонального розвитку” проаналізовано сучасне розуміння регіону, розглянуто співвідношення регіоналізму та регіоналізації у зарубіжній та вітчизняній політології, досліджено роль держави у сучасних концепціях розвитку регіонів та децентралізації.

Дисертант показує, що залежно від сфери дослідницьких інтересів регіон визначається з точки зору політичного, соціального, економічного, культурного, природно-історичного простору. Серед інших підходів слід назвати модель центр-периферія та чотири парадигми: регіон-квазідержава, регіон-квазікорпорація, регіон-ринок (ринковий ареал), регіон-соціум.

Автор пропонує визначати регіон, виходячи з виконання ним п'яти основних функцій: інституційної (забезпечення, з одного боку, економічної самостійності, з іншого боку - політико-економічної єдності країни; гарантування конституційних прав громадян на вільний вибір місця проживання, вільне волевиявлення, забезпечення законності й правопорядку); економічної (забезпечення економічної безпеки країни і створення умов і можливостей вільного здійснення економічної діяльності); соціальної (гарантує права і можливості соціального розвитку населення у забезпеченні економічним потенціалом регіону), екологічної (забезпечує повноцінне середовище життєдіяльності населення, здійснює природоохоронні й інші заходи щодо оздоровлення навколишнього середовища) та етнопсихологічної (сприяє реалізації етнокультурних потреб населення).

На основі аналізу численних наукових визначень дисертант доходить важливих висновків щодо відмінностей між регіоналізмом і регіоналізацією. Регіоналізм - це бачення шляхів вирішення місцевих проблем знизу, населенням та елітами, які проживають на даній території, а регіоналізація - це політика, яка проводиться зверху з метою поліпшення соціально-економічної ситуації в країні та з урахуванням як регіональних, так і загальнодержавних інтересів. Регіоналізм як складний соціально-політичний феномен виникає лише в періоди загострення регіональних проблем, актуалізації суперечностей між територіями та центром. У свою чергу, регіоналізація у країнах Західної Європи виникла, по-перше, в результаті раціоналізації діяльності субнаціональних одиниць управління, яка проводилася зверху донизу. По-друге, регіоналізація здійснюється заради подолання нерівності економічних можливостей. По-третє, регіоналізація може виникнути як відповідь на регіоналізм.

Для постсоціалістичних країн до внутрішніх чинників регіоналізації можна віднести: загальну соціально-політичну децентралізацію в результаті демократизації країни; недосконалість законодавчої бази, що регламентує відносини центру і регіонів; економічні труднощі перехідного періоду та динамічний розвиток регіональних еліт. До зовнішніх чинників регіоналізації дисертант відносить глобальні процеси, геополітичні чинники, військово-стратегічні детермінанти, зовнішню торгівлю, міграційні процеси та культурно-релігійні чинники.

У дисертації доведено, що нині в Україні досить сильні позиції регіоналізму і практично відсутня політика регіоналізації. Брак регіоналізації як виваженої регіональної політики, децентралізаційних процесів, поєднання державних та регіональних інтересів може призвести до різкого зростання диспропорцій не лише в економічному розвитку регіонів, а й у їх політичній впливовості. Це, в свою чергу, веде до ще більшої політизації питань регіонального розвитку та загострення сепаратистських тенденцій.

Водночас регіоналізація може породжувати досить серйозні небезпеки. Це “просторова сегрегація капіталу”, посилення нерівномірності економічного розвитку, трансформація ідеї раціонального використання місцевих ресурсів (регіональний госпрозрахунок) в націоналістично забарвлену ідею політичного суверенітету.

Дисертант обґрунтовує думку про те, що суттєвим доповненням регіоналізації повинен стати перегляд ролі держави у розвитку регіонів. У цьому контексті автором проаналізовані наступні теорії регіонального розвитку: теорія економічної бази, теорія основного продукту, теорія нової торгівлі, теорія полюсів зростання, концепція М.Кастельса, теорія технологічних інновацій, концепція промислового району, інституціональний та неоінституціональний підходи (теорія кластерів, яка є однією з найперспективніших для реалізації в Україні).

У роботі показано, що для визначення ролі держави у регіональній політиці важливо знайти оптимальне поєднання централізації та децентралізації управління. Зміст, використання і поєднання децентралізації та деконцентрації публічної влади як важливих засобів забезпечення стабільності державного управління зумовлюються формою політичного режиму.

Це дало підстави дисертанту стверджувати, що за відсутності в Україні тенденцій до регіоналізації нинішній рівень регіоналізму створює загрозу соціально-економічній стабільності суспільства, територіальній цілісності країни.

У другому розділі “Європейський досвід регіональної політики” розглядаються ідеологічні підвалини європейського регіоналізму, аналізуються система відносин між центром та регіонами та інституційна структура, за допомогою якої реалізується регіональна політика.

Дисертант зазначає, що на перших етапах створення Європейського Союзу регіони відігравали другорядну роль. Проте починаючи з 1970-х років їх роль у архітектоніці Європейського континенту почала зростати, що було зумовлено глобалізацією, необхідністю відповіді на неї у формі загострення “локальної ідентичності”, кризою національної держави, децентралізаційними процесами та дефіцитом демократії у самому ЄС.

На основі аналізу джерел і наукової літератури автор робить висновок про те, що шляхи подальшого розвитку Об'єднаної Європи зводяться до двох основних сценаріїв: “Європи регіонів”, в якій регіони є самостійними суб'єктами інтеграції, та “Сполучених штатів Європи” за принципом федерації із збереженням центральної ролі за нацією-державою. “Регіоналісти” виходять із неоліберальних концепцій, що акцентують увагу на поверненні до вільної конкуренції під гаслом “менше держави, більше ринку”. Вони вважають, що регіони за прикладом підприємств повинні вступити в конкурентну боротьбу, причому їх конкурентна здатність буде визначатися не стільки наявністю ресурсів та інфраструктур, скільки високоякісним сервісом та ефективністю менеджменту. В свою чергу, “федералісти” звертають увагу на те, що сучасне суспільство є більш складним інститутом, ніж підприємство. Лібералізація руху капіталів і створення єдиного ринку не вирішили головної проблеми: не лише не вирівняли рівні розвитку регіонів, а й суттєво збільшили розрив між ними. З точки зору рівня виробництва і доходів, у Європі різко зросла нерівність, капітали перетікають у найбагатші регіони. Крім того, регіони не мають і навряд чи будуть мати у найближчому майбутньому засоби, необхідні для того, щоб взяти на себе функції націй-держав.

У дисертації показано, що ризики з реалізацією концепції “Європи регіонів” полягають у необхідності вироблення складних попередніх процедур для підтвердження повноважень сторін, які вступають у переговори; у зростанні ймовірності розпаду Союзу на дрібні держави; ослабленні системи колективної безпеки. Незважаючи на можливі ризики, ця концепція сприяла зміцненню ролі регіонів, і процес створення основи для регіонального рівня влади у вигляді різних форм взаємодії регіонів на наднаціональному рівні вже став політичною реальністю.

Взаємодія регіонів у межах національної держави здійснюється відповідно до принципу солідарності: забезпечення безпосередньої участі регіонів не лише у проведенні, а й формулюванні державної політики. Організаційно цей принцип дістав вираження майже у всіх країнах Європи у формі контактних чи координуючих організацій регіональних і місцевих влад, що оперують на національному, субнаціональному чи обох рівнях. Об'єктами міжрівневого діалогу виступають насамперед можливі зміни в державному будівництві, що безпосередньо стосуються повноважень і реалізації влади на місцях. За своїм характером цей діалог може бути спорадичним або систематичним, проходити неформально або регулюватися законом.

На рівні Європейського Союзу інтереси регіонів представлені Комітетом регіонів. Це консультативний орган, який складається із представників регіональних і місцевих автономій і покликаний забезпечити регіональну політику і координацію діяльності регіонів на загальноєвропейському рівні. Окрім цього, сильні регіони можуть діяти самостійно і роблять наголос у своїй діяльності на представництві інтересів певної території, а ті, що не мають автономії і акредитовані в Брюсселі, працюють як парасолькові структури.

Автор доводить, що тиск з боку Європейського Союзу, диспаритет регіонів та інституційні реформи зумовили формування більш активної та прозорої регіональної політики у нових країнах - членах ЄС. При цьому дисертант відзначає низку недоліків у її здійсненні. По-перше, ресурси, доступні для проведення регіональної політики у нових членах ЄС, дуже обмежені. По-друге, використання навіть цих обмежених ресурсів на місцевому рівні є проблематичним. По-третє, чиновники в центрі й на місцях не завжди добре обізнані з інструментами регіональної політики, тому останні використовуються не найкращим чином.

Як показано в дисертації, інституційна структура в країнах Східної Європи формується за рахунок державних установ національного та регіонального рівнів і громадських організацій, які мають назву агентств регіонального розвитку. Державний, або центральний, рівень, як правило, представлений відповідними міністерствами, що займаються регіональною політикою, уповноваженими з питань регіональної політики та просторового розвитку, на які покладено виконавчі функції щодо реалізації концепції державної регіональної політики та програм регіонального розвитку, координації дій інших галузевих міністерств: Міністерство довкілля і регіональної політики (Угорщина), Міністерство місцевого (регіонального) розвитку (Чехія), Міністерство регіонального розвитку і будівництва (Польща). Крім того, в кожній державі діє Рада регіонального розвитку чи Рада з питань регіональної політики, яка є міжвідомчим законодавчим органом. На центральному рівні також представлені національна рада регіонального розвитку, асоціація агентств регіонального розвитку, національний фонд регіонального розвитку.

Регіональний рівень зазвичай представлений регіональними органами державного управління, регіональними радами розвитку, агентствами регіонального розвитку, регіональними фондами розвитку. Основу місцевого рівня становлять органи місцевого самоврядування, місцеві агентства розвитку, муніципальні асоціації, торгово-промислові палати, громадські організації, територіальні громади. На думку дисертанта, аналогічну інституційну структуру доцільно створити і в Україні для ефективної реалізації регіональної політики і сприяння розвитку регіонів.

У третьому розділі “Регіональний аспект суспільної стабільності України” дано характеристику етапам становлення регіональної політики в Україні та визначено перспективи її розвитку в контексті забезпечення суспільної стабільності.

Автор виділяє чотири етапи становлення регіональної політики в Україні. Перший (1991-1994 рр.) характеризувався формуванням регіональних еліт та їх спробами виходу на загальнодержавний рівень. У 1992-1993 рр. акцент у регіональній політиці був зміщений у бік законодавчої влади: в цей період діяли закони, що зміцнювали становище центру і підпорядкованість регіональних еліт Києву шляхом запровадження інституту представника Президента України на місцях. В результаті сформувалася трьохрівнева система управління: центральний рівень, рівень представників Президента України та система органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм державою повноважень. Загалом створений Л.Кравчуком політичний режим виявився нестабільним, а призначені ним представники Президента - в цілому слабкими лідерами. В 1995 р. з приходом до влади Л.Кучми відновлюється жорстка владна вертикаль шляхом введення посади голови обласної державної адміністрації, що ознаменувало початок другого етапу.

В 1996-1998 рр. змінюються позиції Києва. Проте питання про владу в регіонах, незважаючи на унітаристську політику центру, залишається невирішеним, оскільки з контрольованим центром губернаторами небезуспішно конкурують обласні ради з їх амбіційними головами і виборні міські голови. В цей час формується жорстка вертикаль виконавчої влади, губернатори підконтрольні центру, але єдиної “партії влади” в окремо взятому регіоні не існує. Цей етап також характеризується загостренням проблеми етнічного сепаратизму, особливо в Криму. Проте із середини 1990-х років на регіональному рівні етнополітичний чинник втрачає свою важливість: припинила діяльність Західноукраїнська асамблея, вдалося стабілізувати ситуацію в Автономній Республіці Крим. Тоді ж беруть початок спроби регіонів отримати важелі політичного впливу. В 1997 р. створено першу політичну партію, яка мала за мету відстоювання інтересів регіонів - Партію регіонального відродження України. Наприкінці цього періоду зростає активність регіонального руху і стають дедалі впливовішими такі громадські об'єднання, як Асоціація міст України, Українська асоціація місцевих і регіональних влад, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню, Союз лідерів місцевих і регіональних влад.

На третьому етапі (1999-2004 рр.) проблема регіонального розвитку почала серйозно сприйматися державою, центральна влада стала прислуховуватися до ініціатив регіонів. Причиною зростання уваги до регіональних питань стали чергові вибори Президента України, на яких підтримка регіональними елітами одного з претендентів вважалася досить важливою. Із закінченням виборів тема регіональної політики не втратила актуальності. 25 травня 2001 р. було прийнято Концепцію державної регіональної політики, розроблену комісією, створеною указом Президента України наприкінці 1999 р. Головною метою державної регіональної політики було визначено створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Концепція також передбачала ряд конкретних заходів, які досі не виконані.

Як показано в дисертації, регіональні бюрократії успішно концентрують у своїх руках економічні та інформаційні ресурси, чому сприяють номенклатурний сценарій приватизації і фінансова залежність ЗМІ. В результаті зміцнення своїх позицій у регіонах чиновники на місцях отримують важелі впливу на центр. Рівноправними партнерами центральна і регіональна бюрократія стають при розгортанні двох ключових процесів: приватизації державного майна і формування вертикальних елітних груп. Важливим принципом функціонування системи влади в цей період стала налагоджена циркуляція еліти по вертикалі. Цим терміном описується процес, коли представники регіонів, у тому числі голови облдержадміністрацій, отримують пости в центральних органах влади, а чиновники з центру призначаються чи вибираються місцевими керівниками.

Дисертант доводить, що характерною особливістю державного будівництва стала неформальна асиметрія регіонів, за якої одні з них мають більше прав і повноважень, ніж інші, хоча за Конституцією України окремий статус має лише АРК. Проте на практиці можливості одних регіонів суттєво відрізняються від інших, оскільки на рівні відносин між групами еліт діють нерегламентовані кланові принципи, економічні інтереси, особисті зв'язки. Тому взаємодія будується на основі бюрократичного консенсусу, конкретних домовленостей між лідерами центральних і регіональних елітних груп, а також на особливому неформальному статусі регіонів та їх лідерів.

Четвертий етап становлення регіональної політики починається з кінця 2004 р., коли через невирішеність проблеми регіональної політики Україна постала перед загрозою розколу і необхідністю ефективного вирішення питання збереження цілісності країни.

У дисертації зроблено спробу прогнозування розвитку регіональної політики в Україні. На думку автора, у найближчій перспективі ліквідація сучасних областей може призвести до хаосу в життєдіяльності суспільства. На перших порах можна ставити питання про створення соціально-економічних районів чи макрорегіонів (об'єднання груп сусідніх областей) і уточнення меж окремих адміністративних районів. І лише в подальшій перспективі (щонайменше через 10-15 років) можна реально піднімати питання про загальну реформу територіально-адміністративного устрою України.

Автор доводить, що питання макрорегіоналізації України може бути вирішене без кардинального втручання в державний устрій держави. Важливо, щоб основою вироблення нових схем соціально-економічного районування країни було сприяння піднесенню рівня інтегрованості держави, зміцненню та оптимізації міжрегіональних зв'язків. Саме таке бачення досліджуваної проблеми має бути у керівників владних структур.

Соціологічні опитування засвідчують відмінності між регіонами України щодо мови, геополітичних орієнтацій, трактування історичних подій. Проте ці питання поступаються важливістю соціально-економічним проблемам. Наявність відмінностей у психології населення різних частин України не обов'язково справлятиме фатальний вплив на процес національної консолідації. Психологічні настанови здатні швидко змінюватися залежно від історичних і політичних обставин. Тому психологія населення, що ґрунтується на впевненості у власній здатності самостійно здолати економічну і соціальну кризу, цілком спроможна стати консолідуючим чинником розвитку суспільства. Формуванню такої психології сприяє наявність низки спільних для всіх регіонів економічних, політичних, культурних проблем. Досягнення суспільного консенсусу щодо шляхів їх розв'язання дещо гальмується відмінностями в регіональних пріоритетах. Однак сама їх наявність може прислужитися формуванню компромісного загальнонаціонального погляду на оптимальну суспільно-політичну та соціально-економічну модель, на форму і зміст реалізації концепції правової держави і громадянського суспільства.

Відповідно до динаміки соціально-економічного розвитку регіонів упродовж останніх 15 років дисертант виділив два основних етапи: період тривалої загальноекономічної кризи (1991-2000 рр.) та період економічного зростання (з 2001 р. до нинішнього часу). Основою формування стратегій розвитку регіону повинні стати моделі інноваційного розвитку.

У висновках узагальнені теоретико-методологічні підходи й основні положення дисертації, сформульовано практичні рекомендації.

Виникненню регіоналізму як складному соціально-політичному феномену сприяють наступні чинники: глобальна суспільна криза та централізація управлінської вертикалі. Причини виникнення регіоналізації поділяються на дві групи: внутрішні (оптимізація управління на місцевому рівні; зростання диспропорцій в економічному розвитку регіонів; наявність сильних тенденцій регіоналізму; труднощі перехідного періоду) та зовнішні (глобальні процеси, геополітичні фактори, військово-стратегічні детермінанти, зовнішня торгівля, міграційні процеси та культурно-релігійні чинники). Хоча регіоналізація може породжувати ряд небезпек (просторова сегрегація капіталу, посилення економічної нерівності), проте в жодній з демократичних країн не спостерігається тенденції до централізації.

Кластерний підхід до регіонального розвитку є найкращим інструментом для побудови конкурентної економіки, пристосування території до нових умов конкуренції у глобалізованій економіці. Кластери розглядаються як важлива передумова для підвищення конкурентоспроможності, продуктивності та зростання підприємств (особливо малого та середнього бізнесу) шляхом забезпечення кращого доступу до здобуття навичок, інфраструктури знань, спільного фінансування, маркетингу, розподілу ризиків у результаті здійснення організованих заходів та об'єднання у мережі фірм та організацій, що займаються розробкою державних стратегій.

Видається доцільним сформувати у структурі управлінської вертикалі держави окремий орган, який міг би координувати питання регіональної політики. Зважаючи на важливість такого напряму, цей орган повинен мати статус міністерства з представництвами у всіх регіонах для оптимізації процесів управління. Сформована таким чином адміністративно-організаційна структура управління регіональним розвитком могла б забезпечити ефективне проведення реформи адміністративно-територіального устрою, необхідність удосконалення якого не викликає сумнівів.

Мета реформування адміністративно-територіального устрою України полягає у створенні такого устрою держави, який би забезпечив можливість здійснення регіональної політики, спрямованої на гармонійний та сталий розвиток суспільства, створення умов нормальної життєдіяльності людини. Питання макрорегіоналізації України може бути вирішене без кардинального втручання в політико-адміністративний устрій держави. Важливо, щоб базовою основою вироблення нових схем соціально-економічного районування країни було сприяння піднесенню рівня інтегрованості держави, зміцненню та оптимізації міжрегіональних зв'язків. Власний підхід спирається на власну історико-культурну спадщину, і саме на її основі треба моделювати взаємини між регіонами всередині держави та в цілому між центром і регіонами, надаючи останнім дедалі більше прав і відповідальності. Саме такий підхід відповідатиме принципу “сильні регіони при сильному центрі”.

Цивілізовані транскордонні стосунки передбачають поступове формування так званих “дифузних” зон на кордонах ЄС шляхом послідовного узгодження нормативно-правових процедур, управлінських підходів і параметрів статистичної звітності. Натомість на пострадянському просторі транскордонне співробітництво сприймають як інструмент здобуття пільг для ведення “човникової” торгівлі, яка має нерідко напівлегальний характер чи межує з контрабандою.

У країнах Східної Європи перехід до нової регіональної політики стимулювався диспропорціями у розвитку регіонів, процесами демократизації, що вимагали децентралізації управління; перспективою членства у ЄС. Причинами невдач у її реалізації були: складність регіональної політики з технічної та політичної точок зору; побоювання бюрократичного апарату втратити свої повноваження; обмеженість ресурсів для її проведення; брак ініціативи на місцях; відсутність навичок роботи з її інструментами; прорахунки у формуванні інституційної структури. Незважаючи на це, процеси європеїзації і регіоналізації стали найважливішим чинником у прийнятті політичних рішень і формуванні стратегічного курсу даних країн.

Еволюція підходів до регіональної політики в ЄС полягала у переході від надання допомоги регіонам з несприятливими соціально-економічними умовами до зміщення акценту на соціальну єдність в межах Союзу (допомога регіонам, де ВВП нижчий 75% від середнього в ЄС; сприяння в проведенні реструктуризації у занепалих промислових регіонах; поліпшення умов у особливо проблемних сільських регіонах).

Конкретне наповнення політики сприяння регіональному розвитку в країнах ЄС залежить від наявних ресурсів, пріоритетів, критеріїв виділення допомоги та її конкретних інструментів. Чим вищий рівень розвитку країни, тим більший акцент в її політиці регіонального розвитку робиться на “проблемні” і менший - на відсталі регіони, і навпаки. Що стосується інструментарію допомоги, то до нього входять податкові пільги (тимчасові зміни пропорцій розподілу податкових надходжень із залишенням їх більшої, ніж звичайно, частини в регіонах; перерозподіл на їх користь окремих видів податків; право на місцеве встановлення ставок окремих податків, звільнення і вилучення тощо); трансфертні перерахування з бюджету (гранти, субсидії); цільові види фінансування (дотування інвестицій, вартості дослідницьких робіт, соціальних виплат, сприяння малому і середньому бізнесу, участь у капіталі та санації реорганізованих підприємств і т.ін.).

Останнім часом дедалі поширенішою стає концепція адресної допомоги, яка висуває на перший план створення сприятливого клімату для подальшого самостійного розвитку місцевого бізнесу, об'єктами сприяння стають венчурні підприємства і середній бізнес.

Майбутнє Європейського Союзу як наднаціонального утворення визначатиметься перемогою одного з двох напрямів: ідеї “Європи регіонів” (регіони є самостійними суб'єктами інтеграції) або концепції “Сполучених штатів Європи”, створених за принципом федерації із збереженням центральної ролі за нацією-державою. Вже нині регіони поряд з національною державою та інститутами ЄС висунулися в ряд суб'єктів європейського політичного будівництва й активно втручаються у сферу компетенції національних держав, шукають шляхів до прямого діалогу з інститутами ЄС, що дає підстави стверджувати про формування “третього рівня” влади.

Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях

1. Береза А.В. Етапи становлення регіональної політики в Україні // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2005. - Вип. 27. - С. 689-695.

2. Береза А.В. Інституційні моделі регіональної політики в європейських країнах // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2005. - Вип. 28. - С. 680-687.

3. Береза А.В. Роль держави у сучасних концепціях розвитку регіонів // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2005. - Вип. 29. С. 684-691.

4. Береза А.В. Інституціональна структура регіональної політики у Східній Європі // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2006. - Вип. 31. - С. 550-554.

5. Береза А.В. Регіоналізм та регіоналізація: проблеми теорії і практики // Трибуна. - 2006. - № 11-12. - С. 29-31.

6. Береза А.В. Удосконалення місцевого самоврядування як основна мета другого етапу конституційної реформи // Конституційні засади державотворення і правотворення в Україні: проблеми теорії і практики. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2006. - С. 245-247.

АНОТАЦІЇ

Береза А.В. Регіональна політика як чинник суспільної стабільності: європейський досвід і Україна. - Рукопис (192 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - Київ, 2007.

У дисертації здійснено комплексний політологічний аналіз регіональної політики як чинника суспільної стабільності на основі європейського та українського досвіду.

Проаналізовано сучасні підходи до розуміння регіону, розглянуто співвідношення понять регіоналізму та регіоналізації у зарубіжній та вітчизняній політичній думці і досліджено роль держави у сучасних концепціях розвитку регіонів (теорії регіонального розвитку: теорія економічної бази, теорія основного продукту, теорія нової торгівлі, теорія полюсів зростання, концепція М.Кастельса, теорія технологічних інновацій, концепція промислового району, інституціональний та неоінституціональний підходи).

Висвітлено особливості інституційної структури регіональної політики в країнах Західної та Східної Європи, дано рекомендації щодо найбільш оптимальної структури системи управління регіональним розвитком.

Розкрито суть чотирьох етапів становлення регіональної політики України, дана характеристика спробам реформування адміністративно-територіального устрою країни, визначено місце соціально-економічних відмінностей між регіонами у політичному житті.

Ключові слова: регіональна політика, регіоналізм, регіоналізація, інституційна структура, європейські регіони, адміністративно-територіальна реформа.

АННОТАЦИЯ

Береза А.В. Региональная политика как фактор общественной стабильности: европейский опыт и Украина. - Рукопись (192 стр.).

Дисертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины. - Киев, 2007.

В диссертации осуществлен комплексный политологический анализ региональной политики как фактора общественной стабильности на основе европейского и украинского опыта.

Проанализированы современные подходы к пониманию региона, рассмотрено соотношение регионализма и регионализации в зарубежной и отечественной политологии, рассмотрены факторы, влияющие на их развитие, и исследована роль государства в современных концепциях развития регионов (теория экономической базы, теория основного продукта, теория новой торговли, теория полюсов роста, концепция М.Кастельса, теория технологических инноваций, концепция промышленного района, институционный и неоинституциональный подходы).

Раскрыты особенности институциональной структуры региональной политики в странах Западной и Восточной Европы, даны рекомендации относительно наиболее оптимальной структуры системы управления региональным развитием. Исследовано содержание и основные направления реализации региональной политики в Евросоюзе. Проанализировано две основные модели дальнейшего развития Европейского Союза: Соединенных штатов Европы и Европы регионов.

Раскрыта суть четырех этапов становления региональной политики в Украине (начало формирования региональных элит (1991-1994), усиление позиций центра (1995-1998), осознание проблемы регионального развития (1999-2004) и острого обострения региональных проблем, начиная с конца 2004 года). Дана характеристика попыткам реформирования административно-территориального устройства страны, определенно место социально-экономических отличий между регионами в политической жизни.

Обоснована необходимость проведения регионализации при растущей популярности регионализма. Даны рекоменданции по выбору стратегии развития регионов, формированию управленческой структуры по управлению региональным развитием, решению проблемы макрорегионализации Украины, развитию и углублению трансграничного сотрудничества.

Ключевые слова: региональная политика, регионализм, регионализация, институционная структура, европейские регионы, административно-территориальная реформа.

Annotation

Bereza A.V. The Regional Policy as a Factor of Social Stability: European Experience and Ukraine. - Manuscript (192 p.).

Thesis for obtaining the scientific degree of candidate of science, specialty 23.00.02. - political institutes and processes. - Volodymyr Koretskyi Institute of State and Law, National Academy of Sciences of Ukraine. - Kyiv, 2006.

The author presents the complex investigation of regional policy as a factor of social stability on the base of European and Ukrainian experience. The thesis clarifies modern approaches to region concept, relationships between regionalism and regionalization in foreign and domestic political science works. The author also examines the role of the state in the modern conceptions of regional development.

The special place in the work was given to the institutional structure of regional policy in the countries of Western and Eastern Europe. It proposes the recommendations about the most appropriative structure of regional development management system.

The author defined the sense, principles, objects, tasks of four main stages of regional policy history in Ukraine.

Key words: regional policy, regionalism, regionalization, institutional structure, European regions, administrative-territorial reform.

Размещено на Allbest.ru

...