Размещено на http://www.allbest.ru/

Політичне конструювання регіональної ідеології та культури

Кваша О.П.

В умовах трансформації суспільства на шляху до демократії розв'язання проблем регіонального розвитку набуває для України особливої актуальності. Адже країна увійшла в модернізаційний етап свого існування як суверенна держава з помітною різницею у рівнях соціально-економічного розвитку між окремими регіонами. З огляду на це окреслюються найбільш характерні регіональні проблеми, які потребують невідкладного вирішення.

Серед наявних проблем, хоч як це дивно, - відсутність яскраво виражених регіональних інтересів, які могли б бути репрезентовані центру. Це зумовлено "лояльністю регіонів до центру та традиційними уявленнями про систему ухвалення рішень у державі. Яскравий приклад - українська практика міжбюджетних стосунків. Ось уже кілька років керівництво областей зводить питання міжбюджетних стосунків і бюджетного планування лише до розподілу коштів на найближчий рік. Жодна область не обговорює питання планування свого бюджету хоча б на три-п'ять років. І це попри загальний занепад таких важливих сфер соціального життя, як освіта, охорона здоров'я, комунальна інфраструктура" [1].

Водночас ще одна проблема центру полягає у відсутності перспектив у регіонів. Посилення політичної активності регіонів пов'язане з їхнім швидким економічним зростанням. В умовах трансформації українського суспільства на шляху до демократії політична активність регіонів, так само, як і економічна, буде неминуче наштовхуватися на запізнення центру, але вже не в економічній, а в політико-правовій сфері. Відсутність у державі владних інститутів, а саме верхньої, регіональної, палати парламенту, із прямою участю регіональних еліт, ставить політичні ініціативи регіонів поза законом. А всеукраїнські політичні партії ведуть діалог лише з адміністративними елітами областей та й то лише двічі на п'ять років - напередодні парламентських виборів і напередодні виборів Президента. Причому обидва рази діалог не заходить далі обговорення умов підтримки партій і кандидатів на виборах у межах областей. Партії також не стимулюють самоорганізації регіонів. Лідери партій, здебільшого слабких організаційно й фінансово, недаремно бояться, що регіональна еліта поглине партію або зруйнує її. Відтак самостійну політичну дію тієї або тієї регіональної еліти багато політиків і спостерігачів сприймають як агресивний крок, що веде до протистояння столичної й регіональної еліт, а також до ускладнення міжрегіональних відносин усередині країни. Звідси міфи про регіональні клани й безліч "страшилок" у ЗМІ з приводу політичної активності спочатку дніпропетровської еліти, а потім донецької. Не натрапляючи на лояльність всередині країни, регіональні еліти змушені посилювати свій вплив за рахунок зовнішніх зв'язків, приміром зв'язків із Росією, США, Західною Європою, Туреччиною. Це, своєю чергою, підриває авторитет і впливовість офіційного Києва в регіонах [1].

З огляду на це проблемою, яка також засвідчує лояльність регіональних еліт до центру, є їх так званий "регіоналізм". Вони не висловлюють своєї позиції з загальнонаціональних проблем та інтересів, намагаючись погоджувати з центром свої публічні кроки. Відсутність чітких відповідей на питання про те, яку позицію регіональні еліти займуть у сфері тарифної політики, податкової реформи, енергетичної політики країни тощо стимулює боязке ставлення центру до політичної активності регіонів.

Серед іншого необхідно також:

• стабілізувати роботу підприємств сфери матеріального виробництва у регіонах і створити умови для нарощування обсягів виробництва товарів та надання послуг;

• вирішити проблему ефективності зайнятості трудових ресурсів в районах з високим рівнем безробіття. Зокрема, це стосується західних областей, особливо Львівської, Волинської, Закарпатської, Івано-Франківської та індустріально-розвинутих областей - Донецької, Луганської, Харківської;

• розв'язати проблему надмірного антропогенного та техногенного навантаження на природно-територіальні комплекси Донбасу, Придніпров'я, окремих районів Прикарпаття, Причорномор'я, північного Криму. Гіпертрофічний розвиток ресурсо- та енергомістких виробництв призвів до погіршення екологічної ситуації в більшості з них. Особливо небезпечна ситуація склалася у Донецькому і Придніпровському регіонах та у великих містах;

• підвищити відповідальність органів управління за рівень виконання державних регіональних програм. Для цього треба забезпечити їх централізоване фінансування із Державного бюджету.

Отже, необхідність у перспективній регіональній політиці в Україні нині пов'язується з наявними проблемами і диспропорціями регіонального розвитку. Зокрема диспропорції мають такі прояви: розбіжності у безробітті, особливо в регіонах вуглевидобутку, металургії, важкого машинобудування і текстильної промисловості; незлагоду в прибутках; розходження в розвитку приватних підприємств і залученні іноземних інвестицій, пов'язані з низьким рівнем розвитку інфраструктури, освіти, фахових навичок робочої сили; обмеження в можливості переміщення робочої сили тощо.

Потреба нівелювання зазначених диспропорцій, а також необхідність прискорення поступу України на шляху сталого розвитку, економічного зростання, поєднаного з активною соціальною політикою держави, демократизацією всіх складових суспільного життя, викликали до життя якісно нову державну регіональну політику. Як підкреслюється в затвердженій Указом Президента України від 25 травня 2001 року Концепції державної регіональної політики, головною її метою "є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дійовості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування" [2].

Для покращення державного регулювання у сфері реалізації державної регіональної політики Концепцією передбачається: удосконалити державне стратегічне регіональне планування, яке б дозволяло точніше та обґрунтованіше визначати основні довгострокові та поточні пріоритети регіонального розвитку на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях, враховувати їх під час розроблення відповідних розділів проектів загальнодержавних програм економічного і соціального розвитку України, регіональних та місцевих програм і планів; поліпшити механізм державної підтримки розвитку регіонів, концентрації державних ресурсів на вирішенні його пріоритетних проблем, що мають загальнодержавне значення. З цією метою уповноважений центральний орган виконавчої влади має щорічно, з урахуванням розробок із стратегічного регіонального планування, всебічно аналізувати пропозиції головних розпорядників коштів державного бюджету, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у регіонах щодо потреб та можливих шляхів розподілу державних капітальних вкладень між регіонами та забезпечувати найбільш ефективне використання виділених коштів.

Розгортання державної регіональної політики в сучасних умовах доцільно здійснювати за такими головними напрямами: радикальне підвищення економічної активності регіонів, значно повніше і ефективніше залучення їх потенціалу для вирішення як місцевих, так і загальнодержавних проблем; різке посилення дієздатності органів влади усіх рівнів, спроможних проводити ефективну державну регіональну політику, кваліфіковано й своєчасно вирішувати весь комплекс державотворчих питань; розмежування повноважень між центральними і регіональними органами влади та органами місцевого самоврядування на законодавчій основі; запровадження нової системи міжбюджетних відносин, створення самодостатніх територіальних громад.

Центральною ланкою, яка покликана забезпечити перелом у прискоренні соціально-економічного розвитку регіонів, є передача на місця, як це уже здійснено в окремих областях, усіх повноважень по управлінню державними підприємствами та державними корпоративними правами, а також передача у комунальну власність ряду об'єктів державної власності та установ соціально-культурної сфери. Крім того, передбачено гармонізувати і стабілізувати бюджетні відносини між центром і регіонами; розширити повноваження місцевих органів влади в розвитку транскордонної співпраці; враховувати інтереси регіонів у процесі приватизації загальнодержавного майна тощо. Також позитивними моментами Концепції є визначення депресивних регіонів, які відстають у соціально-економічному розвитку. Буде розширюватися також практика надання регіонам інвестиційних субсидій, формування там ареалів і зон економічного зростання, фінансово-промислових груп, технополісів і технопарків, науково-виробничих кластерів, міжрегіональних та міжнародних коопераційних систем.

Водночас важливою складовою механізму реалізації державної регіональної політики є підвищення дієздатності влади на всіх її рівнях. Досвід показує, що наявність самих досконалих програм за умов слабкості влади перетворює їх на декларації про наміри, які не знаходять свого практичного втілення. Ряд принципових, життєво важливих проблем залишаються нерозв'язаними. Насамперед йдеться про представництво регіональних інтересів у вищому законодавчому органі країни - верховній Раді. Тому в дусі Європейської хартії з місцевого самоврядування необхідно реорганізувати органи регіонального управління та місцевого самоврядування, здійснити муніципальну реформу. Треба створити таку адміністративну систему на місцях, яка б дозволяла швидко реагувати на потреби населення, реалізовувати місцеві економічні проекти, давати імпульс економічним ініціативам. Адміністративну опіку слід замінити контрольним наглядом, як це відбувається в країнах Західної Європи.

Європейський вибір України, а відтак її європейський вектор зовнішньої політики, зумовлюють потребу максимально адаптувати до європейських вимог і стандартів законодавство й інститути регіонального управління та місцевого самоврядування. Під цим оглядом повинне розроблятися законодавство та створюватися в міру можливості фонди для поступового вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів, надання цільової фінансової допомоги депресивним та проблемним територіям, як це робиться, зокрема, в країнах Західної Європи. Треба також запровадити нову, прозору систему фінансового вирівнювання як по вертикалі, так і по горизонталі з урахуванням податкоспроможності територій та із застосуванням диференційованих підходів до вирівнювання доходної бази регіонів. Невідкладного реформування потребують міжбюджетні відносини. Йдеться, насамперед, про розмежування повноважень щодо фінансування загальнодержавних та місцевих проектів. Це дасть можливість більш раціонально та ефективно використовувати наявну матеріально-технічну базу бюджетних установ та відчутніше економити вкрай обмежені фінансові ресурси.

У сучасному світі регіональна політика стимулюється, як правило, знизу, а не згори. Суть цього полягає в пошуку оптимальних механізмів участі регіонів у загальнодержавних процесах. Притому держава має бути не лише здатною утримувати економічно відсталі регіони, тим самим по - збавляючи їх власних внутрішніх імпульсів до зростання. Вона повинна створювати для регіонів умови для саморозвитку. Тоді роль держави вивищується з щабля простого управління до щабля здійснення програм комплексного розвитку регіону як цілісного утворення. Така участь держави в розв'язанні регіональних проблем є взаємовигідною як для неї, так і для регіонів. Адже сумарний розвиток регіонів - це системний розвиток держави, прискорений інтеграційними можливостями.

В Україні є розвинені самодостатні регіони, які успішно заробляють на життя собі й державі. А є міста і райони відсталі, депресивні, де кризові явища накопичуються. За даними Інституту реформ масштаби "регіональної ерозії" вітчизняної економіки України вражають: якщо в 1996 році мінімальний (Закарпатська область - 0,7 тис. грн.) і максимальний (м. Київ - 1,9 тис. грн.) регіональний ВВП на душу населення відрізнявся у 2,7 рази, то у 2001-му - вже в шість разів. Нині мінімальний регіональний

ВВП на душу населення у Чернівецькій області становить 2,0 тис. грн., максимальний у Києві - 11,9 тис. грн. А це майже вдвічі перевищує показник міжрегіональних відмінностей країн ЄС. Тому поставлене урядом завдання подолати бідність потребує вирівнювання регіонального розвитку, однак зробити це непросто - виникає ряд проблем як економічного, так і правового характеру. Верховна Рада України прийняла в першому читанні законопроект "Про стимулювання розвитку регіонів". У країні відбуваються громадські слухання з цього питання.

Законопроект, зокрема, запроваджує інститут угод щодо регіонального розвитку, які покликані стати новим механізмом для стимулювання зростання. Проектом закону визначено, що такі угоди укладаються між Кабінетом Міністрів України та місцевими органами представницької влади. Вони передбачають спільні заходи з регіонального розвитку, порядок, обсяг, форми та терміни фінансування, планові показники, яких має досягти регіон внаслідок виконання угоди, порядок інформування тощо. Принагідно ініціювати укладення угоди щодо регіонального розвитку можуть як Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади, так і органи влади з регіону.

А ось Законом України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" встановлено принцип поєднання загальнодержавних і регіональних інтересів (стаття 2 Закону), необхідність розробки прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку Криму, областей, районів і міст. "Водночас експерти визнають, що в Законі України "Про державне прогнозування." не запропоновано механізмів ефективної взаємодії центральних органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування саме з точки зору створення цілісної системи розвитку регіонів. Переваги нового закону полягають у тому, що він проголошує програмно-цільовий підхід (ст. 2 і 3 проекту), акцентує увагу на укладенні угод щодо регіонального розвитку, якими мають визначатися спільні заходи центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (ст.3,4,5). Отже, пропонується новий механізм реалізації державної регіональної політики" [3].

Зазвичай, у кожній країні проводиться чітко визначена й ретельно спланована регіональна політика, спрямована на розв'язання соціальних і економічних проблем, різних за ступенем і часом. "Державна регіональна політика вирішує територіальні проблеми загальнонаціонального значення і згідно з духом принципу субсидіарності втручання держави припустимо лише в тому випадку, коли без його допомоги неможливо досягти поставлених цілей. Здійснюючи економічну регіональну політику, держава має вирішувати проблеми підвищення конкурентоздатності економіки в цілому, стимулювати використання власних природних ресурсів регіонів, тощо. Вибір напрямків регіональної політики і інструментів безпосередньо впливають на регіональний розвиток. Як ми бачимо у інших країнах, стимулювати регіональний розвиток можна через фіскальне вирівнювання шляхом надання субсидій у регіони і перерозподіл податків і витрат. Задоволення цілей галузевої політики визначає також регіональну орієнтацію" [4,37]. Отже, державна регіональна політика повинна насамперед сприяти економічному розвитку відсталих регіонів. Інструменти такої політики мають містити підтримку інвестиційних проектів, які сприяють реструктуризації, навчання персоналу, підвищенню його кваліфікації тощо. Діяльність держави щодо регіонального розвитку має бути спрямованою також і на зниження соціально-економічних розбіжностей, оскільки диспропорції перешкоджають нормальному функціонуванню держави. "У країнах з переважно депресивною економікою і хронічним інвестиційним дефіцитом, до яких відноситься Україна, держава навряд чи готова одноосібно здійснювати довгострокові інвестиції у регіони, враховуючи, зокрема, і значну кількість регіонів, які претендуватимуть на статус депресивних. У таких умовах можлива лише інвестиційна співучасть центрального уряду, місцевого самоврядування, суб'єктів підприємництва та представників населення - фізичних осіб, спрямована, насамперед, на максимально ефективне використання ресурсів регіону" [5,136].

Регіональна політика, серед іншого, повинна полягати і в наведенні порядку в існуючій системі розподілу коштів, більшої цілеспрямованості і жорсткості при наданні регіонам допомоги. "Втручання держави в рамках регіональної політики вирівнювання повинно бути спрямованим на вирішення соціальних і політичних проблем. Проте така регіональна політика, незважаючи на очевидну значимість соціально - політичних цілей, може діяти тільки через економіку, а економічні проблеми краще вирішує ринок, але він же й посилює просторові диспропорції в країні. Звідси висновок, без підйому економіки в кризових регіонах їхній усталений розвиток є неможливим і, отже, виникають проблеми вирівнювання просторових диспропорцій у якості життя населення. Економіка в цьому випадку виступає як інструмент для досягнення соціально-політичних цілей регіональної політики" [6].

Регіональна політика також неможлива без перерозподілу ресурсів (прямого або непрямого) і прав від багатих регіонів до бідних. Масштаби такого перерозподілу повинні бути достатні для розвитку бідних територій, але не блокувати розвиток багатих. Такий перерозподіл можливий лише через центр і відповідно до його рішень, які, своєю чергою, мають враховувати інтереси регіонів. Для цього в рамках регіональної політики необхідно реалізувати принцип територіальної селекції. Адже при наявності обмежених фінансових ресурсів у країні принципово важливим є те, щоб допомога надходила лише реально найбільш кризовим територіям. "Для визначення територій, які потребують допомоги, можливі різні підходи. В основу можливо "закласти" існуючи та обґрунтовані причини і прояви кризи. Для включення територій у сферу регіональної політики і віднесення їх до тієї або іншої категорії кризових територій необхідно розробити формалізовані процедури (відмінні для кожного типу). Можна використовувати визначений набір показників. На основі визнаних і прийнятих показників розробити інтегральний кількісний показник, що узагальнює характеристику ступеня кризового стану території, зробити селекцію регіонів, а потім виділити усередині них ареали регіональної політики. Кінцевим результатом має стати офіційно "визнаний" та затверджений перелік кризових регіонів (територій)" [6].

регіональна ідеологія влада україна

Література