Політичне реформування як засіб модернізації влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політичне реформування як засіб модернізації влади

Новакова О.В.

Сучасна Україна вступає в новий етап політичної модернізації, що потребує якісних змін у системі відносин між владою та громадянами. Політична модернізація в нашій країні повинна привести до створення не тільки формально, але й внутрішньо легітимної політичної системи, здатної ефективно управляти країною. З цієї точки зору необхідно розглядати і політичну реформу, суть якої полягає в зміні форми правління, виборчої системи та перерозподілі владних повноважень. Кожен з цих елементів виконує свої функції і водночас може відігравати позитивну роль тільки за умови системної відповідності, взаємозв'язку та спрямованості до спільної мети прогресивного розвитку суспільства, створення умов для підвищення довіри народу до влади.

Не дивлячись на доволі довгий конституційний процес та практику політичного реформування більшість проблем щодо розподілу владних повноважень між вищими органами державної влади (Президент, Кабінет Міністрів, Верховна Рада), подальшого розвитку місцевого самоврядування, розподілу повноважень між центральними та місцевими рівнями, досі не вирішені і стрімко набувають хронічних ознак.

За таких умов, формування ефективної моделі влади, модернізація політичної системи - це проблема, яка набуває особливої ваги в Україні. Необхідність створення дієвої стратегії політичної модернізації, розвитку демократичних процесів робить надзвичайно актуальним усвідомлення логіки сучасного соціально-політичного розвитку, практики конструктивного реформування.

В цілому теорія модернізації базується на комплексному поєднанні різноманітних історичних підходів до суспільного розвитку та сучасних наукових розробок. Серед її засновників - С. Ліпсет, Г. Алмонд, Д. Пуелл, Д. Ептер, Л. Пай, С. Хантінгтон, Ш. Ейзенштадт [1]. Теорію політичної модернізації пострадянського суспільства в останні роки активно розробляють провідні російські та українські вчені Т. Алєксєєва, О. Ахієзер, К. Гаджиєв, В. Горбатенко, Т. Заславська, С. Ільїн, С. Катаєв, А. Мельвіль, М. Михальченко, О. Панарін, Ф. Рудич, С. Рябов та ін. [2]

Більшість дослідників наголошують на тому, що при створенні інституціональних меж функціонування політичної влади необхідно ураховувати їх сутнісний зміст. Система законів представляє собою суспільний капітал, позитивний вплив якого змінюється з часом. Поведінка провідних суб'єктів політичного процесу може або підвищувати цей вплив, або зменшувати його (при відмові виконувати прийняті правила та норми). Все залежить від того, яка лінія поведінки буде здаватися більш раціональною.

З точки зору теорії ігор, прийняття політичними акторами загальнонаціональних правил поведінки може проходити за принципами:

- гри "з нульовою сумою", коли в результаті взаємодії обсяг політичного капіталу зостається незмінним, а переможець отримує все. Це означає, що один з учасників створення "правил гри", займаючи провідні позиції на стадії розробки, диктує слабким гравцям свою волю та свідомо примушує їх прийняти вигідні йому норми, щоб зберегти своє домінування та істотно обмежити можливості інших гравців;

- гри "з ненульовою сумою", коли в результаті взаємодії змінюється сукупний обсяг капіталу, а виграш, чи програш кожного гравця приблизно рівно можливі.

Оскільки демократія передумовлює певність процедур та непевність результату (на відміну від авторитаризму з непевністю процедур та певністю результату), вибір першого варіанту в умовах демократичного транзиту означає, по суті, продовження попередньої авторитарної традиції, носієм якої є політичний актор, що ініціює прийняття даного варіанту та інституціоналізації його.

Результатом такого варіанту скоріш за все буде інституціональна нестабільність у зв'язку з загостренням боротьби між основними політичними акторами. Учасники політичного процесу, чиї інтереси зазнали тиску, будуть намагатися внести зміни в установлені "правила гри", скорегувати їх, а домінуючий актор протистояти такого роду змінам та маневрувати з метою створити видимість прогресу. Більшість політичних акторів, навіть виконуючи встановлені таким чином "правила гри", будуть делегітимувати їх своїми діями. Як наслідок, буде зростати кількість громадян, що не довіряє владі, та вважає її неефективною.

Тільки другий варіант відкриває можливості досягнення стабільності, ефективності та реальної легітимності влади, бо ґрунтується на демократичній традиції і створює віру в справедливість, законність прийнятих правил і норм [3,78-82].

Тут важливо зауважити, що не буває однозначно "добрих" та "поганих" демократичних форм правління. І парламентська, і президентська модель мають свої переваги та вади. Твердження про те, що парламентська форма республіканського правління більш демократична є явним перебільшенням і часто ґрунтується на нераціональній аргументації. Так, наприклад, доводиться, що парламентська система набула значного розповсюдження в передових європейських країнах, має більш високий рівень легітимності, унеможливлює концентрацію всієї влади в одному центрі.

Рівень легітимності парламентської форми правління може розглядатися як більш високий відносно до президентської республіки тільки у випадку функціонування парламенту, як спільного суб'єкту прийняття рішень. Але ж рішення в парламенті майже ніколи не приймаються одностайно усіма депутатами, відповідно і говорити про те, що вони відображають інтереси усіх громадян України не можна. До того ж в парламенті часто відбуваються непримиренні конфлікти, маніпуляції, бракує конструктивної співпраці, поваги до Конституції та законів.

Х. Лінц стверджував, що парламентські системи мають переваги в країнах, які здійснюють якісні перетворення, бо завдяки ним виконавча влада в більшій мірі підзвітна законодавчій, зникає можливість зосередження усієї влади в руках переможця виборів та конфліктної ситуації контролю президентської посади і законодавчого органу різними політичними силами [4].

В свою чергу на користь президентської форми правління говорить її значний потенціал в консолідації суспільства навкруги Президента, який виступає символом нації та держави, що дуже важливо для України, яка одночасно формує і національну державу, і єдину політичну націю, і розробляє загальну стратегію розвитку суспільства.

І парламентські, і президентські республіки є демократичними формами правління і ґрунтуються на тезі про суверенітет народу як єдиного джерела влади. Що ж стосується можливості узурпації влади однією особою, то вона існує і за президентських, і за парламентських форм правління. Визначальним тут є не система організації влади, а її сутність, політична культура основних суб'єктів політичного процесу, рівень їх демократичної налаштованості. Так, в президентській республіці існує можливість захоплення влади президентом, в руках якого зосереджені великі ресурси та можливості виконавчої влади, і який спирається на загальнонаціональну легітимність. політичний модернізація правління народ

В умовах парламентського республіканського правління шлях до авторитарного переродження влади не менш очевидний. Одна партія, спираючись на фінансово-бюрократичні угрупування, перемагає на виборах, формує власний уряд, призначає прем'єр-міністра, усуває президента та об'єднує всі важелі владного впливу в своїх руках. Таким чином, стає зрозумілим, що не від форми, а від сутності правління залежить реальна демократія в країні. Ця сутність визначається прагненням провідних політичних акторів до демократичного врядування, усвідомлення ними цінності демократії як для країни в цілому, так і для їх власних інтересів.

Переважно декларативний характер політичного реформування в Україні визначається тим, що політичні сили не мають єдиної чіткої точки зору щодо сутності парламентської республіки і намагаються за допомогою популярного поняття обґрунтувати власні інтереси та цілі. Так, Комуністична партія України виступає за парламентську республіку "без меж" аж до скасування посади президента і реанімації принципу народовладдя радянського зразку. Соціалістична партія у такий спосіб намагається продемонструвати свою відданість європейським нормам державного правління. Партія регіонів прагне використати парламентську риторику для закріплення за собою максимального обсягу повноважень і усунення від реального владного впливу Президента, який уособлює політичних конкурентів. І май же ніхто не зацікавлений в об'єктивному ґрунтовному аналізі, наскільки парламентсько-президентська (знову ж таки змішана, чітко не визначена) республіка може бути життєздатною в реаліях українського політичного життя.

Розглядаючи проблему ефективності парламентського правління, більшість дослідників у якості головного індикатора працюючої демократії використовують поняття "стабільність уряду". Логіка такого висновку полягає в наступному: якщо парламентська система одержує стабільний уряд, то це означає що і управління буде ефективним. І, навпаки, нестабільний уряд свідчить про неефективне управління. Ефективний уряд це уряд, здатний виконувати проголошену ним політику. Щодо стабільності, то не можна механічно ототожнювати поняття стабільна демократія та стабільний уряд. На жаль уряди можуть бути при владі тривалий час і бути абсолютно безсилими. Проблема полягає не стільки в тривалості перебування уряду при владі, а в його можливості управляти. Стабільний уряд може бути сприятливою, але не достатньою умовою для ефективного управління. Таким чином, стабільний уряд є суттєвою, але не достатньою умовою для ефективного управління у тому разі, коли він проводить стабільну політику протягом усього терміну своєї роботи. До того ж, необхідно пам'ятати, що нестабільний уряд може бути стабільним "приховано", тобто за зовнішньою нестабільністю криється спадкоємність політики.

Перспективи створення стабільно діючого, здатного виконувати проголошену ним політику уряду в нашій країні, на жаль, ще не достатні. Про це свідчить, зокрема, той факт, що процес створення урядової коаліції після парламентських виборів 2006 року перевершував усі часові терміни і мав багато шансів перетворитися на постійно діючий, перманентний. Така ситуація означає, що на справді відсутні об'єктивні причини для створення стабільного уряду за умови постійного перетасовування правлячої коаліції. До того ж, як може ефективно працювати уряд, частина міністрів якого, начебто працює, начебто і у відставці одночасно, і навіть закон про функціонування перетворився на джерело конфлікту з причин протилежного трактування в середовищі Президента України та Прем'єр-міністра?

В цьому контексті реалізація політичної реформи в Україні стискається з проблемою політико-правового характеру. Поправки до Конституції, які було внесено не є нормами прямої дії. Тому виникає проблема їх імплементації та прийняття пакету конституційних законів, які пропишуть деталі функціонування вищих органів державної влади. Політична реформа потребує більш системного підходу, зокрема, прийняття законів про Кабінет міністрів, про Президента України, регламент Верховної Ради, Закон про імперативний мандат про опозицію, тощо. Прийняття таких законів дозволить організувати реалізацію ідей політичної реформи на практиці, чітко розмежувати владні повноваження, визначити відповідальність за їх здійснення, окреслить можливості інституційного впливу опозиційних підходів до прийняття політичних рішень. З цією метою необхідно також забезпечити проведення глибших реформ адміністративної та судової систем, місцевого самоврядування, вдосконалити виборчу систему.

Ефективність парламентської системи безпосередньо пов'язана з існуванням стабільної парламентської більшості. В Україні така більшість нещодавно сформувалася вперше, тому зміна Конституції в бік парламентського формування уряду загрожує небезпекою урядових криз. Однак, з іншої точки зору, право формування уряду може стати потужним спонукальним чинником до структурування парламенту і партійного оформлення груп інтересів. Така ситуація може знизити конфліктність між гілками влади, що теж надзвичайно важливо, виходячи з українських реалій.

Стійкість урядових коаліцій в українських умовах залежить від створення чіткого механізму їх формування та легітимізації. Такий механізм повинен спиратися на традиції політичного життя та культуру нашої країни, використовувати позитивний досвід інших країн. Якісним чинником збереження парламентських та урядових коаліцій є характер суб'єктів, які беруть в них участь. Головним є здатність політичних партій та депутатів, членів фракцій парламенту, виконати ті важливі функції, які покладає на них політична реформа. Усталені коаліційні союзи можуть створюватися лише на ґрунті міцних впливових політичних партій, здатних забезпечити ефективне функціонування законодавчої та виконавчої влади, відповідальність урядовців, дисципліну голосування в парламенті.

Таким чином, на перший план висувається чинник зрілості партій як головних суб'єктів політичного процесу. Підвищення стабільності та функціональності політичних партій потребує розвитку партійної дисципліни. Її відсутність, або незначний рівень, призводить до існування слабких партій, які то об'єднуються, то роз'єднуються, залежно від особистих бажань лідерів та домінуючих корпоративних інтересів. Суттєве значення партійна дисципліна має в першу чергу для партій, які входять до складу парламенту, що пояснюється необхідністю організованого голосування членів партії у парламентській фракції. Роздроблений парламент, що складається з незалежних членів, які служать лише окремим суспільним групам чи територіям, не може бути дієздатним як в законодавчому процесі, так і в співпраці з урядом. Коаліційний уряд не може управляти без підтримки парламентської більшості, це означає, що партії, які підтримують уряд, повинні реально впливати на голосування своїх представників у парламенті, а це, в свою чергу, потребує існування партійної дисципліни.

Звісно, тут не йдеться про відродження тоталітарних партій, де одностайність думки та залізна дисципліна забезпечувалися безальтернативністю та жорстким примусом. Як вважає Дж. Сарторі, дисципліна голосування не повинна бути результатом примусу та покарання. Він виділяє чотири групи факторів, що можуть сприяти організованому голосуванню в партійних фракціях парламенту:

1. Вплив з боку центрального органу партії.

2. Соціально-політична, ідеологічна згуртованість членів партії.

3. Особиста зацікавленість парламентарів, наприклад, в підтримці власного однопартійного уряду.

4. Наявність шкідливого впливу дисциплінованої партії-конкурента [5,121-130].

Наявність чіткої партійної дисципліни здатна значно підвищити послідовність законодавчої політики, якщо, звичайно, партія має реальну програму, а не лише набір передвиборчих закликів, знижує ступінь конфліктності в процесі обговорення законопроектів, послаблює деструктивний вплив вузькокорпоративних інтересів та лобістських груп.

Факторами підтримання партійної дисципліни є зміцнення та поширення партійної організації на всіх конституційних рівнях, аж до виборчого округу; фінансування виборчої кампанії кандидата через партію, а не безпосередньо. Зрозуміло, що парламентарій, що отримав мандат завдяки своїй особистій команді і грошам не може ефективно контролюватися партією.

Стабілізуючим чинником парламентської діяльності партії виступає також фракційна дисципліна, яка може підтримуватися такими заходами:

- членам парламенту можуть дозволити залишити партію, за списками якої їх було обрано, але їм можуть заборонити приєднатися до інших партій: вони можуть приєднатися тільки до об'єднання незалежних членів парламенту;

- втрата мандату членом парламенту, що виходить з своєї фракції.

Треба зауважити, що партійна дисципліна не протиставляється внутріпартійній демократії, а діє з нею у системному зв'язку. Партійну лінію з питань, що будуть винесені обговорення в парламенті, спочатку треба демократично обговорити та узгодити усередині партійної організації, після прийняття рішення необхідно проявити дисципліну в його виконанні.

Політичні партії України, у більшості своїй знаходяться ще на етапі створення чіткої організаційної структури та побудови внутріпартійних відносин, тому оцінки їх як провідних суб'єктів політичного процесу є досить проблематичними. Про це свідчить, зокрема, відсутність чіткої дисципліни голосування в українському парламенті та фракційні міграції депутатів. З точки зору критерію стабільності правлячої коаліції в парламенті та створення на її ґрунті ефективного уряду вплив політичної реформи поки що є невизначеним.

Процеси політичного реформування значно ускладнюються відсутністю суспільної консолідації з стратегічних напрямків розвитку держави, слабкістю національної єдності та політичної ідентичності. Відсутність розвиненого громадянського суспільства, обмеженість демократичного досвіду та політичної активності громадян приводить до надмірної політизації всіх суспільних процесів та гіпертрофії ролі владної еліти.

Так, наприклад, результати соціологічних досліджень Фонду Демократичних ініціатив свідчать про одночасне існування в Україні двох тенденцій політичного розвитку - авторитарної та демократичної. Науковий керівник Фонду І. Бекешина стверджує, що Україна зараз знаходиться на розпутті, стан суспільства надає рівні шанси розвитку в різних напрямках - в бік демократизації та підсилення авторитаризму. Фактором розвитку у напрямку демократії є "соціальна енергія" громадянського суспільства, яка знайшла яскраве виявлення, зокрема, під час "помаранчевої революції". В той же час, дві третини опитаних громадян та половина експертів-політологів виступають за сильного лідера та вважають його наявність головним чинником позитивного розвитку суспільства.

Більшість опитаних експертів вважають, що проведення виборів в Україні є виявленням демократичності політичної системи (52 із 75 опитаних). В той же час, як опитане населення схильне вважати, що проведення виборів створює лише "удавану демократію" (47,8% опитаних).

Сучасний стан демократії в Україні експерти оцінюють позитивно - 6,3 бала за десятибальною шкалою (40 з 75 респондентів). Разом з тим, населення поставило демократичному розвитку дещо нижчу оцінку на рівні 5-ти балів [6].

Наведені дані свідчать про те, що в Україні нині відсутня згода з приводу мети політичного розвитку, і це найсерйозніша перешкода на шляху демократичної модернізації. Щоб зупинити дезінтеграційні та деградаційні процеси і розпочати конструктивне політичне реформування, важливо стабілізувати політичну ситуацію і таким чином розширити модернізаційні можливості політичної системи.

Таким чином, можна зробити висновок про недостатню невідповідність форми правління у вигляді змішаної республіки до реалій розколотого українського суспільства, яке досі не визначилося з метою розвитку та основними політико-правовими засадами суспільного устрою. Більш придатною в такій ситуації була б форма правління, заснована на чіткому розподілі повноважень законодавчої, виконавчої та судової влади в президентському або парламентському форматі.

В той же час, відмова від процесу політичного реформування не вдається доцільною, вона внесе подальше підвищення конфліктності та неузгодженості в дії політичних акторів. Тому, вихід з цієї складної ситуації вбачається в активній конструктивній співпраці всіх політичних сил з метою вироблення загальноприйнятного шляху подальшого реформування політичної системи. Одним з елементів такої співпраці може бути проведення відкритих круглих столів, які стануть не тільки інструментом обговорення дискусійних проблем, але й постійно діючим каналом інформації для суспільства. Це зробить владу більш відповідальною, прозорою та зрозумілою для всіх громадян.

Література

1. Almond G., Powell G. Comparative Politics: A Developmental Apprach. - Boston: Little, Brown, 1969. - 340 p

2. Apter D. Political change. - Endlewood Cliffs, 1973. - 206 p.

3. Apter, D. E. The Politics of Modernization. - Chicago: University of Chicago Press, 1965. - 398 p.

4. Pye L.W. Aspect of Political Development. - Bosto, 1966. - 398 p.

5. Eisenstadt S.N. Introduction: Historical Traditions, Modernisation and Development // Pattern of Modernity. Vol. 1. The West / Ed. by Tisenstadt. L., 1987. - 421 p.

6. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. - М.: Прогресс-Традиция, 2004. - 480 с.

7. Алексеева Т.А. Современные политические теории / Московский гос. ин-т международных отношений (Университет) / А.В. Торкунов (ред.). - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000. - 343с.

8. Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта (Социокультурная динамика России). - Новосибирск: Сибирский хронограф, 1997, Т. 2 : Теория и методология. - 594с.

9. Гаджиев К.С. Политическая философия / Отд-ние экон. РАН; науч.-ред. совет изд-ва "Экономика". М.: ОАО "Издательство "Экономика", 1999. 606с.

10. Горбатенко В.П. Стратегія модернізації суспільства: Україна і світ на зламі тисячоліть. - К.: Академія, 1999. 240 с.

11. Ильин М.В. Очерки хронополитической типологии. - М.: Рос. полит. энцикл, 1995. - 548 с.

12. Катаев С. Трансформація сучасного українського суспільства: постмодерністський контекст // Людина і політика. - 1999. №3. - С. 28-37

13. Социальная траектория реформируемой России: исследования Новосибирской экономико-социологической школы / Отв. ред. Т.И. Заславская, З.И. Калугина - Новосибирск: Наука, 1999. - 736 с.

14. Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Политические исследования. 1988. №2. - С. 9-31

15. Михальченко Н.И. Украинское общество: трансформация, модернизация или лимитроф Европы? - К.: НАН Украины; Институт социологии {Киев}; АПН Украины; Институт высшей школы (Киев), 2001. - 440с.

16. Панарин А.С. Реванш истории: российская стратегическая инициатива в XXI веке / А.С. Панарин. - М. : Изд. корпорация "Логос", 1998. - 389с.

17. Рудич Ф.М. Много ли власти нужно власти? (Украина в контексте трансформации политических систем в странах СНГ и Балтии, Центральной и Восточной Европы): Учеб. пособие для студ.вузов/Институт политических и этнонациональных исследований НАН Украины; Киевский ин-т туризма, экономики и права. - 2.изд., перераб. и доп. - К.: Довіра, 1999. - 199с.

18. Рябов С.Г. Політологічна теорія держави. - К.: Тандем, 1996. - 240 с

19. Елисеев С.М. Выйти из "Бермудского треугольника". К методологии исследования посткоммунистических трансформаций // ПОЛИС. - 2002. № 6. - С.71-82.

20. Linz X. The Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. T.1. - С.51-69.

21. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. К.: АртЕк, 2001. - С. 121-130.

22. Украине не хватает, "твердой руки" // Кореспондент. net. 18 декабря 2006. http://www.korrespondent.net/main/173659.

Размещено на Allbest.ru