Реформування виборчої системи в контексті модернізації українського парламентаризму

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування виборчої системи в контексті модернізації українського парламентаризму

Павлова Л.І.

Проаналізувавши останні роботи вітчизняних та зарубіжних вчених можна зробити висновок про те, що становлення та розвиток інституту парламентаризму є одним з ключових аспектів модернізації політичних систем України і країн Центральної та Східної Європи [1-4]. Ступінь демократизації суспільства залежить від рівня наукового осмислення сутності парламентаризму, його впровадження в політичну практику держави. Інтерес до проблем функціонування інституту парламентаризму у вітчизняній політичній науці викликано процесами, що відбуваються в українському суспільстві, а саме системною кризою та нездатністю Верховної Ради ефективно виконувати функції демократичного парламенту.

Дослідження процесів трансформації інституту парламентаризму в країнах Центральної та Східної Європи і їх порівняння з аналогічними процесами в Україні сприятиме розумінню специфіки перетворень в нашій державі, причин кризового стану, відпрацюванню вірогідних варіантів розвитку політичної системи.

Важливою характеристикою парламентаризму в тій чи іншій державі є політична структуризація парламенту. Вона сприяє підвищенню ролі останнього в суспільно-політичному житті держави. Можливості парламенту як органа, що представляє спектр суспільних поглядів без достатнього рівня політичної структуризованості відчутно зменшуються. Під політичним структуруванням парламенту розуміють визначений засіб розміщення представлених у ньому політичних сил, які самостійно або шляхом об'єднання через інституційне оформлення свого парламентського статусу утворюють суб'єкти парламентського процесу - парламентські групи, фракції, коаліції фракцій.

На фракційне структурування парламенту впливають ряд факторів. Тип виборчої системи є основним чинником, який визначає ступінь залучення партій до державної діяльності через впровадження механізму політичного представництва у парламенті. Виборчі системи визначають чисельний склад парламентських партій, впливають на кількість партій, що беруть участь у виборах.

Проблема впливу типу виборчої системи на структурування парламенту і політичні процеси є предметом численних наукових досліджень. Зокрема, політологи М. Дюверже, Дж. Сарторі, К. Оффе, Т. Кіс, К. Давіши, О. Мєлєшкіна сформулювали закономірності взаємозалежності типу виборчої системи та політичних процесів [5-9]. Вони визначили, що нестабільна політична система країни є найбільш чутливою до типу виборчої системи порівняно зі сталими системами. Від того, наскільки адекватним буде представництво виборців у парламенті, залежить легітимність існуючої влади, політичних рішень, які приймаються цією владою. Водночас надзвичайна поляризація поглядів політичних акторів країни та їх представництво в парламенті здатне уповільнити або унеможливити процеси законотворення, призвести до деструктуризації та дестабілізації роботи парламенту. Одним із негативних наслідків неструктурованого парламенту є періодичні парламентські кризи. Подібні кризи відбуваються в постсоціалістичних державах. Найчастіше кризи супроводжують коаліційні переговори, вибори президентів - у Чехії та Угорщині, голосування бюджетів, затвердження програм діяльності урядів.

У постсоціалістичних суспільствах високий рівень поляризації позицій політичних сил свідчить про фрагментарність політичної культури суспільства, невизначеність його щодо єдиного політичного курсу. В таких умовах вибір типу виборчої системи ускладнюється: повноцінне політичне представництво виключає повноцінне структурування парламенту.

Для країн, які перебувають на етапі демократичного переходу і мають велику кількість конфліктогенних факторів оптимальнішою з точки зору співвідношення якості представництва та ефективності впливу на ці проблеми є пропорційна виборча система. Слід звернути увагу на той факт, що саме пропорційна виборча система запроваджувалася країнами, які переживали не найкращі часи у своїй історії. Першими запровадили пропорційні виборчі системи Данія (1855 рік), Швейцарські кантони (1891 рік), Бельгія (1899 рік), Фінляндія (1906 рік). На час запровадження ці країни були вкрай гетерогенними в етнічному плані і мали велику кількість політичних партій. Таке представництво стало найефективнішим засобом для інтеграції антисистемних партій в політичну структуру цих країн. У суспільствах з різними мовами та релігіями системи простої більшості (мажоритарні системи) є, за твердженням С. Роккана та Р. Ліпсета, загрозою для існування політичної системи. Введення деяких елементів представницької меншості є необхідною умовою в стратегії територіальної консолідації [10,68].

Головна перевага пропорційного виборчої системи в тому, що рівний розподіл голосів на місце в парламенті веде до справедливого представництва. Це забезпечує чітку і відносно стабільну структуру парламенту. За системою пропорційного представництва більшість урядів є коаліційними. Якість управління у цьому випадку залежить від кількості партнерів, що входять у коаліцію: чим більше партнерів, тим менш стабільна урядова коаліція. Якщо партійна система країни поляризована, то партіям складно буде домовлятися. У цьому разі урядова коаліція стає гетерогенним і конфліктним утворенням, схильним до безвихідних ситуацій. Саме цим пояснюються часті відставки урядів в Італії, Франції, а віднедавна - у Польщі, яка за 15 років реформ змінила 12 урядів. «В демократичних країнах вміння створювати об'єднання - першооснова громадського життя; прогрес решти її проявів залежить від прогресу в цій області», - зазначав свого часу А. де Токвіль [11,400]. Тобто ефективною пропорційна виборча система може бути лише за умови досягнення відповідних домовленостей між парламентськими партіями.

На перший погляд, в Україні використання пропорційної виборчої системи та низького обмежувального порогу сприятиме високій відповідності результатів виборів уподобанням виборців. Так, вже до парламенту останнього скликання потрапило лише 5 політичних партій та блоків, однак жодний з них не набрав більшості голосів виборців. Якщо вдатися до практики європейських країн, які використовують пропорційну систему виборів, то коаліційні вибори є нормою. Однак коаліції у транзитних країнах принципово відрізняються від коаліцій у сталих демократіях. Там коаліційні угоди - це угоди між близькими політичними силами, партіями, які не є ідеологічними противниками, а близькі за ідеологією та цілями. У нас у випадку формування однорідних коаліцій від влади усуваються партії, які набрали велику кількість депутатських мандатів До того ж уряд у будь-якій конфігурації хоча й є політично відповідальним, не може бути однорідним, - а це є потенційним джерелом урядових та парламентських криз.

Порівнюючи наслідки застосування пропорційного виборчого законодавства країнами Вишеградської четвірки та Україною, слід зазначити, що в країнах регіону застосовується два варіанти пропорційної виборчої системи - з одним загальнонаціональним округом або багатомандатними округами. У першому з варіантів проводиться голосування за партії за їх загальнонаціональним списком (Словаччина, Україна), у другому - по кількох багатомандатних округах: за партії та за конкретного кандидата із списків [12].

В країнах регіону домінує другий варіант пропорційної виборчої системи. При цьому місця в парламенті розподіляються залежно від впливу партії в окрузі. Якщо в єдиному загальнонаціональному окрузі депутат - представник партії для всієї країни - безпосередньо не пов'язаний з виборцями конкретної території, то у багатомандатному окрузі він може представляти не тільки партію, але й себе як кандидата від цієї партії, бути не просто відомою особою, але і представником інтересів округу, по якому він балотувався. Такий варіант пропорційної системи сприяє встановленню більш тісного зв'язку виборців з їх представниками у парламенті.

Щодо наявного способу формування виборчих списків, то в Україні застосовуються жорсткі партійні списки, тобто партійний з'їзд самостійно формує списки без збирання підписів виборців. Водночас не запроваджується і преференційне голосування. Таким чином, виборців усунено від якісного наповнення партійних списків. З огляду на практику формування виборчих списків під час виборів 2006 року, цей процес перетворився у закриті партійні торги, коли місце у виборчому списку можна було просто купити, що призвело до посилення внутріпартійної корупції.

Сумнівним з погляду зв'язку партій з виборцями видається і запровадження системи загальнонаціонального виборчого округу. Європейська практика застосування пропорційного виборчого законодавства ґрунтується на створенні виборчих округів у межах регіону; при цьому застосовується преференційне голосування, коли виборець фактично робить вибір двічі, голосуючи за партію і потім віддаючи преференції конкретним кандидатам від цієї партії. В українських умовах, навпаки, партії не потрібно підтримувати постійний контакт з виборцями. Та й у масштабах країни це вимагатиме великих коштів. Досить використовувати можливості ЗМІ для підтримання власного іміджу [12,19-21].

Запровадження пропорційної виборчої системи, - безумовно, прогресивний і давно назрілий крок. Однак використання жорсткої пропорційної формули із закритими списками, одномандатним загальнонаціональним виборчим округом і без преференційного голосування створює загрозу узурпації влади в державі представниками парламентської більшості і створенню певної прірви між виборцями та тими, хто їх представляє.

З метою зменшення кількості парламентських партій за пропорційної виборчої системи застосовується так званий «обмежувальний бар'єр» - зафіксований законом відсотковий мінімум голосів, які має набрати партія (виборчий блок), щоб бути допущеною до розподілу мандатів у парламенті. Найчастіше встановлюється різний обмежувальний бар'єр для партій та виборчих коаліцій. В умовах роздрібненої української партійної системи тривідсотковий прохідний пункт, який однаково застосовується і щодо партій, і щодо блоків партій, занадто малий. Теоретично за таких умов статусу парламентських може набути навіть не один десяток партій і парламент не буде структурованим і працездатним.

Країни Вишеградської групи і Україна усі без винятку застосовують обмежувальний бар'єр. Але специфіка його застосування суттєво відрізняється, що має безпосередній вплив на процеси оформлення партійних систем і політичну структуризацію суспільств в цілому. Виборча система пропорційного представництва дає можливість виділити кілька місць для національних меншин. Так, у Польщі по два місця резервується для німецької меншини, єврейської та української [13].

Не слід перебільшувати значення пропорційної виборчої системи. Зазвичай у запровадженні пропорційних виборчих законів зацікавлені великі партії, що й пояснює застосування високих обмежувальних бар'єрів. Тим часом, за твердженням опонентів подібних виборчих законів, це призводить до дискримінації дрібних партій та виборців - їх прихильників. Подібна дискримінація призводить до частих змін виборчого законодавства, які, за твердженням польського політолога М. Кота, свідчать про низьку якість демократії [14,115]. Однак коригування виборчого законодавства у постсоціалістичних країнах - неминучий захід, обумовлений особливостями трансформаційного періоду. Крім того, коригування тих чи інших механізмів виборчого процесу не має явних негативних наслідків, якщо це відбувається у межах однієї виборчої моделі. Якщо ж кожен виборчий процес супроводжується зміною типів виборчих систем, а не простим коригуванням, це вже свідчить про низьку якість демократії у цій державі. Саме подібні зміни були характерні донедавна для політичної системи України.

Ще одна проблема, пов'язана із запровадженням пропорційного виборчого законодавства з високим обмежувальним бар'єром, стосується втрати голосів виборців за рахунок тих, хто не пройшов до парламенту. В Західній Європі під час проведення виборів на пропорційній основі із застосуванням обмежувального бар'єру в середньому втрачається 6% голосів, тобто лише кожен двадцятий виборець голосує за партію, яка не проходить в парламент. Тимчасом як у постсоціалістичних країнах, які застосовують пропорційну виборчу систему, втрати становлять в середньому 17%, тобто кожен п'ятий виборець виявляється не представленим в парламенті. Якщо ця тенденція збережеться, то значна кількість виборців втратить віру у свої політичні симпатії і перестане брати участь у виборах. Відтак запровадження високого обмежувального бар'єру здатне викликати у цих країнах політичний абсентеїзм. Пропорційна виборча система може бути ефективною як для структурування парламенту, так і для структурування суспільства. Однак задля досягнення бажаного ефекту необхідно змінювати не лише принципи виборів, обмежувальні бар'єри, а й власне правила формування виборчих списків, створюючи, у термінах французького фахівця з електоральних процесів II. Мерло, «рівне ігрове поле» [2,190], пов'язане з практикою формування бюджетів виборчих кампаній політичними партіями, рівних конкурентних умов тощо.

Виборче законодавство має якнайповніше відображати суспільно-політичний спектр України і закладати основу для такої парламентської структуризації, яка б дозволила парламенту повною мірою виконувати свої обов'язки перед виборцями. Більшість політиків та науковців хоча й відзначають переваги пропорційної системи, проте не вважають, що потрібно було поспішати з її прийняттям. На думку В. Медведчука, наприклад, «перехід на суто партійну виборчу систему має відбутися тоді, коли ми будемо мати сильне та ефективне місцеве самоврядування. Лише за таких умов можна сподіватися, що специфічні місцеві (регіональні) інтереси громадян буде кому захищати» [15,262]. Не слід недооцінювати й ті переваги, які надає подвійна виборча система. На перспективу можна скористатися і німецьким досвідом - у ФРН вибори за партійними списками проводяться окремо у кожній федеральній (адміністративній) одиниці. Очевидно, що проблема обрання виборчої системи буде вставати ще не раз перед черговими та позачерговими виборами.

Між виборчою системою та формою державного правління існує тісний зв'язок. Тип виборчої системи послаблює чи посилює недоліки тієї чи іншої форми правління. У президентській чи президентсько-парламентській республіці мажоритарна виборча система робить главу держави та уряд незалежними від політичних партій і парламенту. Пропорційна виборча система за цією формою правління може поставити главу держави та уряд в залежність від політичних партій, що сприяє протистоянню президента і парламенту. Найоптимальнішими варіантами є поєднання президентської форми правління з мажоритарною виборчою системою відносної більшості, а парламентської форми правління з пропорційною виборчою системою Досвід держав Центрально-Східної Європи свідчить, що більшість держав з парламентською формою правління запровадила певні моделі пропорційної виборчої системи, в яких політичні партії, представлені парламентськими фракціями, формують уряд і розробляють програму його діяльності.

Виходячи з вищесказаного, можна зробити наступний висновок. Тип виборчої системи є основним чинником, який визначає ступінь залучення партій до державної діяльності через впровадження механізму політичного представництва у парламенті. Виборчі системи опосередковано визначають можливість створення дієздатної парламентської коаліції. Пропорційна виборча система веде до справедливого представництва в парламенті та забезпечує чітку і відносно стабільну структуру парламенту. За системою пропорційного представництва більшість урядів є коаліційними. Якість управління у цьому випадку залежить від вміння партнерів по коаліції домовлятися. Водночас найбільш ефективним видається політичне структурування парламенту у випадку поєднання пропорційної виборчої системи з парламентарною формою правління. Використання пропорційної формули із відкритими списками, встановлення багатомандатних виборчих округів в умовах партійної системи поляризованого плюралізму сприятиме не лише більш адекватному політичному представництву інтересів суспільства, але й встановленню тісного зв'язку між виборцями та парламентаріями.

парламентаризм пропорційний виборчий бар'єр

Література

1. Зеленько Г. І. «Навздогінна модернізація»: досвід Польщі та України. - К.: Критика, 2003. - 215 с.

2. Зеленько Г.І. Політична «матриця» громадянського суспільства: досвід країн Вишеградської групи та України / НАН України; Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса. - К.: Знання України, 2007. - 335 с.

3. Коровицына Н. В. Сравнительный опыт общественных преобразований в постсоциалистических странах // Социс. - 2002. - №5. - С.9-18.

4. Макаров А. М. Трансформація парламентаризму в Україні і державах Центральної та Східної Європи /Україна в сучасному геополітичному просторі: теоретичний та прикладний аспекти: [Кол. моногр.]: За ред. Ф.М. Рудича. - К.: МАУП, 2002. - 488 с.

5. Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. - М. : Академический проект. - 2002. - 560 с.

6. Сарторі Дж. Вертикальна демократія // Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. - К. : Смолоскип, 2005. - С.486-532.

7. Сарторі Дж. Теорія ухвалення рішень за демократії // Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. - К. : Смолоскип, 2005. - С.715-750.

8. Оффе К. Культурные аспекты консолидации: заметки об особенностях коммунистической трансформации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 1998. - №1. - С.9-13.

9. Мелешкина Е. Ю. Концепция социально-политических размежеваний: Проблема универсальности // Политическая наука. Социально-политические размежевания и консолидация партийных систем. Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. - М. : Наука, 2004. - №4. - С.11-29.

10. Липсет С., Роккан С. Структуры размежеваний, партийные системы и предпочтения избирателей // Партии и выборы: Хрестоматия / РАН. ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отв. ред. и сост. Н. Анохина, Е. Мелешкина. - Ч.1. - М.: Наука, 2004. - С.49-80.

11. Токвіль А. Тиранія більшості / Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. - К.: Смолоскип, 2005. - С.397-407.

12. Зеленько Г.І. Прогностичний ефект нового виборчого законодавства в Україні // Віче. - 2005. - №11. - С.16-21.

13. Закон від 12 квітня 2001 р. про Вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. - Міжнародна Фундація Виборчих Систем. - Вашингтон - Київ, 2002. - С.279-349.

14. Кот М. Чи вчаться політичні партії? Оцінка ефективності політичної гри польських партій у процесі прийняття виборчого закону 2001 року // Соціологія: теорія, методи, маркетинг. - 2005. - №2. - С.98-115.

15. Древаль Ю.Д. Парламентаризм у політичній системі України: (політико-правовий аналіз) - Х.: Видавництво національного ун-ту внутрішніх справ, 2003. - 280 с.

Размещено на Allbest.ru