Особливості інституалізації опозиційного уряду в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості інституалізації опозиційного уряду в Україні

Негуляєва Г.О.

Тіньовий кабінет явище в західній політиці далеко не нове та базується на багатовіковій політичній традиції, він займає провідне місце в процесі здійснення опозиційної діяльності та здатен суттєво впливати на її якість. Ефективність опозиційного урядування суттєво підвищується, якщо він повністю включений в парламентський процес, а необхідність його існування, місце та роль однаково сприймаються як опозицією, так і владою.

Реалії сучасного вітчизняного політичного процесу, ключовими характеристиками якого є конфронтація у полі «влада-опозиція», ситуативність опозиційної діяльності, слабкість опозиційного лідерства, невизначеність суб'єктів опозиційної діяльності, відсутність законодавчого регулювання опозиційної діяльності та низький рівень демократичної політичної культури суспільства, актуалізують потребу в розробці наукової основи діяльності опозиції в цілому, створення ефективних механізмів впливу на політичне поле. Така форма організації опозиційної діяльності в парламенті як тіньовий кабінет може стати суттєвим фактором забезпечення балансу та стабільності між про владною більшістю та парламентською меншістю, а також конкретним механізмом впливу на владу через організовану парламентську діяльність. Важливим в цьому аспекті стає питання чіткого розуміння сутності інституту тіньового кабінету, що зумовлює потребу теоретичного осмислення проблем формування та функціонування опозиційних кабінетів в Україні, оскільки існуючі наукові дослідження не вичерпали можливостей подальшої розробки даної тематики.

Відсутність ґрунтовних досліджень даної тематики пов'язана з тим фактом, що до недавніх пір існування даного органу вважалося можливим лише у обмеженому колі країн вестмінстерської політичної моделі, а ефективність роботи в інших політичних системах вважалася сумнівною. Вітчизняні автори праць, присвячених дослідженню тіньового кабінету, у своєму аналізі послуговувалися теоретичним здобутком західних дослідників. Інститут тіньового уряду, безперечно, згадується у великій кількості робіт, присвячених опозиційній діяльності взагалі, але ці згадки не виходять за межі загальних визначень інституту та окреслення його основних функцій. Зокрема, слід згадати наступні праці: аналітичні доповіді центру Разумкова, видання Центруполітико-правових реформ, праці В .Березовского «Тіні кабінета міністрів або тіньові кабінети як феномен російської політики», Конончук С. та Ярош О. «Парламентська опозиція в Україні: модель та провадження», Циганков А.П. «Сучасні політичні режими: структура типологія, динаміка», видання з конституційного права зарубіжних країн. З-поміж усіх вітчизняних дослідників найбільш системне бачення проблем, пов'язаних із можливістю створенням тіньових кабінетів в Україні, пропонують українські дослідники С.Конончук та О.Ярош. У праці «Уряд і «тіньовий кабінет» автори намагались окреслити як основні аспекти зарубіжного досвіду функціонування тіньового кабінету, так і основи та можливості формування та умови ефективної роботи такого органу в Україні. З огляду на наявний брак теоретичних досліджень щодо функціонування опозиційного уряду в Україні, в даній статті ставиться за мету висвітлити ключові особливості вітчизняних тіньових кабінетів, проаналізувати спроби законодавчого закріплення та виокремити чинники їх ефективності.

В Україні тіньові кабінети починають формуватися ще у 1997 році, коли свій альтернативний кабінет створила партія «Громада». Однак фактично до прийняття змін до Конституції, якими було суттєво підвищено статус парламенту, що, в свою чергу, сприяло його структуруванню, повноцінних органів не було створено. Найбільш наближеним до класичної концепції тіньового кабінету був орган, створений Партією Регіонів, який формувався та функціонував виключно в парламентському полі, проголосив чіткі принципи своєї діяльності, регулярно проводив засідання та оприлюднював їх протоколи, ухвалював відповідні заяви та проекти законів, створив громадську приймальню тощо. Крім того представники опозиції активно лобіювали прийняття змін до Регламенту Верховної Ради щодо діяльності опозиції, які були прийняті у 2008 році.

Отже, наразі відбувається активний процес формалізації роботи опозиційних партій, що дозволяє оптимізувати та раціоналізувати діяльність суб'єктів парламентського процесу. Неврегульованість законодавчого визначення прав парламентської опозиції, в свою чергу, стримують процес структурування парламенту, формування та функціонування парламентської опозиції, підвищує ймовірність серйозних конфліктів. Використання концепцію тіньового кабінету на вітчизняному грунті вимагає від політичних сил серйозної організованості та розуміння самої суті роботи в такому форматі. Як показує аналіз, формування опозиційного кабінету на монопартійній основі забезпечує стабільність його роботи та конструктивність діяльності.

Вітчизняний політикум неодноразово намагався закріпити статус опозиції на законодавчому рівні, підтвердження чого є чисельні проекти законів, більшість з який містить окремі розділи та статті щодо функціонування опозиційних кабінетів. Аналіз даних законопроектів показує, що більшість з них в цілому відповідає загальноприйнятим західним традиціям та нормам. Однак за відсутності демократичної політичної культури та відповідальної еліти регламентація діяльності опозиційного уряду (та опозиції в цілому) видається лише формальністю. Можна говорити про законодавче закріплення діяльності тіньового кабінету як органу опозиційної фракції та інструменту опозиційної боротьби в парламенті лише за існування чітких «правил гри», закріплення яких гарантує непорушність певних правил. Однак, вітчизняні політики намагаються піти іншим шляхом: зафіксувати безліч прав та можливостей за органом, ефективність та необхідність якого для багатьох експертів залишається сумнівною. Декілька спроб створення даної структури на вітчизняному ґрунті не сформували певних механізмів, правил та традицій адже опозиційних уряд був або популістським інформаційним приводом, який реально не існував, або реальним органом, який працював в умовах конституційних змін та підвищеної ролі парламенту. В умовах української нестабільності та політичної боротьби «до повного знищення» передбачається, що опозиційний уряд буде, перш за все, засобом контролю урядовців. Отже, в разі надання тіньовим міністрам широких повноважень втручатися в діяльність уряду, положення закону використовуватимуться для того, щоб ставити «палиці в колеса» конкурентам, що знаходяться при владі. Фактично, опозиційний кабінет має стати ефективним засобом парламентського контролю та трибуною для критики уряду. Надання йому більш широких повноважень дестабілізує і до того не завжди стабільну роботу парламенту. Перетворення опозиційного уряду в центр вироблення альтернативної політики вимагає значних інтелектуальних і фінансових ресурсів. Його вплив на прийняття урядових рішень обмежується та обмежуватиметься можливостями впливу політичних сил, які його створять, на ситуацію в парламенті, або мірою підтримки цих ініціатив Президентом [2,с.27].

Сьогодні утвердженню в Україні тіньового кабінету як центрального консультативно-дорадчого органу опозиційної партії заважає низка чинників, серед яких: нестабільність політичної системи (зокрема, конституційні зміни останніх років президентсько-парламентської системи до парламентсько-президентської та назад), слабкість опозиційних лідерів, недостатній кадровий потенціал, боротьба між суб'єктами опозиційної діяльності, відсутність законодавчого регулювання опозиційної діяльності, низький рівень політичної культури як політиків, так і суспільства.

На відміну від розвинених демократичних країн, де відданість демократії, лояльність до політичних інститутів та орієнтація на конституційні шляхи захисту своїх інтересів є базовими принципами розвитку країни, українське суспільства наразі знаходиться на етапі трансформації політичної культури, що включає в себе трансформацію політичної свідомості, поведінки мас та культури діяльності політичних інститутів. Формування демократичної політичної культури на рівні функціонування політичних інститутів починається з встановлення плюралізму політичної діяльності, невід'ємним елементом якої виступають політичні партії через артикуляцію різних політичних інтересів [I.e. 134]. В вітчизняних умовах партії слабко впливають на прийняття державних рішень (особливо це проявлялось до 2004 року, коли владна еліта, зокрема. Президент, не був представником жодної партії), вони мало чисельні та не представляють інтереси певних груп. З іншого боку. Верховна Рада, яка має бути ареною політичної боротьби між політичними силами, не змогла ствердитися в системі державної влади як впливовий незалежний орган. Це пов'язано, в першу чергу, з політичною системою, яка тяжіє до суперпрезидентської республіки, де законодавчий орган перетворюється на підконтрольний президенту орган та законодавчий придаток до Кабінету Міністрів.

Вітчизняна багатопартійна система, безперечно, також створює суттєві перепони на шляху утвердження в Україні традиції створення опозиційних урядів, і законодавче закріплення прав та обов'язків опозиції та надання їй офіційного права створення даного органу з певним набором додаткових можливостей ніяких суттєвих змін не внесе. Однак виключати взагалі можливість ефективної роботи тіньового кабінету в українських реаліях не варто. Власне, в умовах багатопартійності можна виділити три шляхи розвитку інституту опозиційного уряду:

1. Найбільша опозиційна фракція формує опозиційний уряд на моно партійній основі (якщо дозволяє кадровий потенціал).

2. Формування кількох «напівмертвих» опозиційних кабінетів низкою опозиційних сил, жоден з який не має достатнього кадрового резерву для якісної роботи, обмежується популістськими заявами та обіцянками.

3. Формування коаліційного опозиційного кабінету кількома опозиційними фракціями.

Перший шлях забезпечить стабільність роботи даного органу. Опозиційна команда розподіляє зони впливу між тіньовими міністрами, формує стратегію роботи, готує альтернативні програми розвитку тощо та навіть за відсутності будь-якої законодавчої регламентації може ефективно опонувати владі. Створення опозиційних кабінетів іншими партіями меншості особливо не буде впливати на його роботу.

Другий варіант в результаті спричинить повну профанацію та дискредитаціє самої ідеї опозиційного уряду. Конструктивний діалог з владою, в якому головним чином полягає діяльність опозиційної команди, зокрема, в Великобританії, в нашій країні може трансформуватися в постійні спори одного тіньового уряду з другим, їх загальним опонуванням третьому, невизнанням діяльності четвертого та угодою про співпрацю з п'ятим. Поки опозиційні команди будуть вирішувати питання, хто є наразі головним, уряд залишиться без опонентів та зможе в повній мірі використати власну «необмежену» владу [5,с.28].

Третій шлях, з одного боку, є компромісом та можливістю структурувати роботу парламенту, може забезпечити чіткий розподіл обов'язків та конструктивну критику, однак на практиці, виходячи з західної концепції опозиційного уряду, за таких умов змінюється сама суть тіньових кабінетів, які в багатопартійних системах стають органом власне парламентських опозиційних сил в широкому розумінні. З іншого боку, у вітчизняних умовах, коаліційний опозиційний кабінет створює широке опозиційне лобі та стає праобразом майбутньої урядової коаліції, яка може бути створена за умови перемоги на наступних виборах. Однак, практика доводить, що вітчизняним політичним силам важко домовитись про формування офіційного уряду та розподіл державних посад, не говорячи вже про опозиційний уряд та умовні посади міністрів без реальних повноважень.

Виходячи з цього, можна виокремити низку факторів, які доводять доцільність формування та функціонування опозиційних кабінетів в рамках вітчизняної політичної система, зокрема, даний орган забезпечує:

• утвердження сучасних форм та вироблення традицій конструктивної діяльності політичної опозиції;

• інформування суспільства щодо альтернативних шляхів політичного, соціального, економічного, культурного розвитку Української держави;

• формування та збереження професійної команди, кожен член якої постійно та системно працює над програмою розвитку відповідної галузі та формує безпосередні зв'язки з реальними урядовими департаментами;

• розширення правових засобів для вираження й захисту інтересів виборців-прихильників опозиційних політичних партій.

• посилення публічного контролю за діяльністю урядових структур, стимулювання відповідальної й виваженої діяльності чинного уряду за допомогою критичних зауважень з боку опозиційного уряду [4].

Отже, вітчизняна система розподілу владних повноважень не сприяє утвердженню концепції тіньового урядування. Зокрема, вестмінстерська модель політичної системи не передбачає формального розподілу влади на виконавчу і законодавчу гілки. Уряд працює в Парламенті і через Парламент. Парламентська більшість виконує функцію легітимації рішень уряду, а опозиція виступає опонентом і критиком уряду, пропонує альтернативні рішення. З іншого боку, в Україні діє відмінна політична модель та система правовідносин: існує розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову; уряд користується значною автономією щодо прийняття політичних рішень; суттєві повноваження має глава держави Президент; правові відносини регулюються Конституцією, законами України та іншими правовими актами. Через відмінності в політичній моделі в Україні неможливе у повному обсязі запозичення британського досвіду діяльності парламентської опозиції, адже це вимагало б докорінної зміни політичної системи в нашій країні. Натомість, окремі процедурні моменти і політичні практики «вестмінстерської моделі», зокрема, ті, що стосуються співпраці Уряду і опозиції (в тому числі, створення опозиційного кабінету), на наш погляд, будуть корисними для української політичної системи, парламентської опозиції.

Основною проблемою в процесі формування опозиційних кабінетів знаходяться не в правовому полі (поточні права та можливості опозиційних депутатів є достатніми). Вітчизняні політична еліта в основному не розуміє специфіку та завдання роботи тіньового кабінету: партії використовують даний орган скоріше для власної реклами та привернення уваги електорату, ніж для організації та підвищення якості власної роботи. Основною помилкою в подібних дискусіях є думка про те, що формування та функціонування опозиційного уряду можливе поза стінами парламенту.

Все перелічені формати в цілому можуть бути в тій чи іншій мірі ефективними, однак з огляду на забезпечення стабільної роботи даного органу та структуризації парламенту найоптимальнішим є шлях формування опозиційного уряду на моно партійній основі, ефективність якого доведено практикою Партії Регіонів. При цьому ключовими питаннями в цьому руслі є, з одного боку, недостатній кадровий потенціал, який змушує партії формувати блоки та коаліції, з іншого, питання механізмів визначення офіційної опозиції. Однак всі процеси, що наразі відбуваються у вітчизняному політичному полі, від практики формування тіньових кабінетів до запропонованих положень щодо закріплення існування та функціонування даного інституту на законодавчому рівні, свідчать про початок інституціоналізації опозиційного уряду в державі, метою якої є стабілізація політичної системи та парламентського процесу.

Список використаних джерел

інституалізація опозиційний уряд

1. Дмитренко М. Особливості сучасної української політичної культури: проблема визначення /М.Дмитренко //Политический менеджмент. 2005. -№ 5. С. 134-138

2. Конончук С. Уряд і «тіньовий кабінет»: як можлива вестмінстерська модель у політичному полі України? / С. Конончук, О. Ярош. K., [Український незалежний центр політичних досліджень], 2007. 44 с.

3. Конончук C., Ярош О. Сто днів «тіньового уряду» Януковича. Уроки для опозиції. [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/ articles/2008/04/9/3413134/

4. Лагутов Ю. Особливості створення та функціонування «опозиційного уряду» в умовах парламентсько-президентсьвої моделі державного устрою. Електронний ресурс]. Режим доступу : http://sd.net.ua/2009/09/09/opozicjjnijj_uijad_v_suchasnikli_ umovakh.html

5. Проблеми подальшої інституціоналізації коаліції та опозиції у Верховній Раді України . Матеріали круглого столу (м. Київ, 12 червня 2008 року) / За заг. ред. В.П. Крижанівський, Е.Р Рахімкулов ; Програма сприяння парламенту України II. K.: «К.І.С.», 2009.-72 с.

Размещено на Allbest.ru