Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ПОЛІТИЧНИХ І ЕТНОНАЦІОНАЛЬНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

Голишев Віктор Михайлович

УДК 328.12

ПАРЛАМЕНТСЬКІ ОБ'ЄДНАННЯ: СВІТОВИЙ ДОСВІД ТА УКРАЇНСЬКА ПРАКТИКА (ПОЛІТОЛОГІЧНИЙ АНАЛІЗ)

Спеціальність 23.00.02 - Політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Київ - 2004р.

Дисертацією є рукопис

Робота виконана

у відділі теоретичних та прикладних проблем політології Інституту політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, м. Київ.

Науковий керівник доктор політичних наук Смолянюк Володимир Федорович, Апарат Ради національної безпеки і оборони України, начальник відділу суспільно-політичного моніторингу.

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, професор Щедрова Галина Петрівна, Східноукраїнський Національний Університет ім. В.Даля, завідуюча кафедрою політології;

кандидат історичних наук, професор Білоус Василь Стефанович, Київський національний економічний університет, професор кафедри політології і соціології.

Провідна установа: Київський національний університет будівництва та архітектури Міністерства освіти та науки України, кафедра політичних наук, м. Київ.

Захист відбудеться “19” жовтня 2004 р. о 14.00 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 26.181.01 в Інституті політичних та етнонаціональних досліджень НАН України за адресою 01011, м. Київ, вул. Кутузова, 8, кімн. № 202.

З дисертацію можна ознайомитися у бібліотеці Інституту політичних та етнонаціональних досліджень НАН України (м. Київ, вул. Кутузова, 8, кімн. № 218).

Автореферат розісланий “16” вересня 2004 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради, доктор політичних наук Левенець Ю.А.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Посилення відповідальності владних структур, підвищення ефективності діяльності державних органів та взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади є одним з ключових завдань, що постають перед Україною у процесі реалізації стратегії економічного та соціального розвитку держави на 2002-2011 роки. Відповідно, на нинішньому етапі державотворення в Україні постала нагальна необхідність реформування політичної системи суспільства. Реформа має бути спрямована на зміцнення конституційного ладу, поглиблення демократичних засад державного управління, становлення інститутів громадянського суспільства, зміцнення національної безпеки та підвищення міжнародного авторитету держави.

Реалізація цих завдань передбачає оптимізацію системи державної влади шляхом вдосконалення представницької демократії та потребує ефективного виконання законодавчим органом своїх функцій законодавчої, установчої, представницької та контрольної. Повноцінна реалізація парламентом зазначених функцій значною мірою визначається як його конституційними повноваженнями, так і статусом, правовими засадами формування, організації та діяльності його структурних складових депутатських об'єднань (парламентських фракцій, груп та парламентських коаліцій).

Зважаючи на важливість дискусії, що розгорнулася в українському суспільстві довкола питань впровадження державно-політичної реформи, на активізацію діяльності широких політичних та громадських кіл щодо визначення напрямків та розробки основних засад реформування політичної системи держави, на суперечливість започаткованого за ініціативою Президента України Л.Кучми процесу внесення Верховною Радою України змін до Конституції України з метою переходу до парламентсько-президентської форми правління, тема дослідження ролі парламентських об'єднань в процесі становлення парламентаризму та еволюції системи влади в Україні є досить актуальною.

Актуальність теми дисертаційної роботи також зумовлена недостатньою розробленістю сучасною політичною наукою питання про значення парламентських обєднань в політичній системі суспільств перехідного типу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Науково-дослідна робота з теми дисертації проводилася відповідно до плану програми досліджень Центру перспективних соціальних досліджень Міністерства праці та соціальної політики та НАН України „Методичні підходи щодо прогнозування напрямків соціального розвитку” та у рамках наукової проблематики, що є предметом дослідження фахівців Всеукраїнської незалежної, неурядової, громадської організації “Фонд підтримки прогресивних реформ”. Тематика та напрямки дослідження є також складовою розробки експертних висновків до матеріалів суспільно-політичного моніторингу в Україні у 2002-2003 роках, підготовлених за участю автора Управлінням внутрішньополітичних аспектів національної безпеки Апарату Ради національної безпеки і оборони України. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювались на Всеукраїнських наукових конференціях “Парламент в Україні: тенденції та проблеми становлення” (м.Київ, 2003) та “Політична реформа в Україні: стан та перспективи” (м.Севастополь, 2003).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення ролі та значення парламентських об'єднань в організації політичної системи суспільства, аналіз особливостей політичного структурування українського парламенту, теоретичне обґрунтування способів оптимізації існуючого механізму взаємодії між законодавчою та виконавчою гілками влади в Україні.

За підсумками дослідження розроблено конкретні пропозиції щодо відповідного удосконалення чинного законодавства України у цій сфері, приведення його у відповідність до загальновизнаних стандартів організації влади демократичних країн з раціональним урахуванням національних традицій парламентської діяльності.

Для реалізації означеної мети у дисертаційній роботі через поставлені завдання досліджуються:

- сутність, правові засади формування, організації та діяльності парламентських об'єднань - депутатських фракцій (груп) та парламентських коаліцій;

- політичний детермінізм утворення коаліцій фракцій та їх функціональне значення в організації парламентського процесу;

- політична і правова природу інституту парламентської більшості та інституту парламентської меншості;

- особливості партійної системи в Україні, причини неефективної співпраці законодавчої та виконавчої гілок влади;

- основні тенденції становлення парламентаризму в Україні, принципи політичного структурування Верховної Ради в процесі еволюції українського парламенту;

- специфічні нормативні проблеми формування коаліційного уряду та вдосконалення механізму парламентського контролю в Україні.

Об'єктом дослідження є функції парламентських об'єднань в залежності від форми державного правління.

Предметом дослідження є політико-правова природа інституту парламентської більшості та інституту парламентської меншості як суб`єктів парламентського контролю за діяльністю уряду та складових механізму узгодженості дій між законодавчою та виконавчою гілками влади в Україні.

Методи дослідження. Методологія дослідження ґрунтується на принципах системного та структурно-функціонального аналізу. Використані загальнонаукові методи аналізу, синтезу, типології і спеціальні методологічні засоби порівняльної політології - методи порівняльного та історико-порівняльного аналізу.

Порівняльний політичний аналіз дає можливість з'ясувати за допомогою яких інститутів різні країни розв'язували завдання щодо організації співпраці законодавчої та виконавчої гілок державної влади.

Історико-порівняльний аналіз дозволяє оцінити умови, в яких складався той чи інший політичний інститут у конкретній країні, та дійти висновку про можливість його запозичення для оптимізації системи державної влади в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в постановці, аналізі та розв'язанні наступних наукових проблем:

1. Виявлено сучасне політико-правове наповнення феномену парламентської більшості та парламентської опозиції за президентської, парламентської та “змішаної” форм правління.

2. Розвинуто тезу, відповідно з якою принцип утворення парламентських об'єднань визначає адекватний характер представництва ними суспільних інтересів за наявності пропорційної системи виборів, стійкого політичного зв'язку між парламентськими партіями і членами кабінету міністрів, можливості притягнення уряду (чи його членів) парламентом до відповідальності.

3. Встановлено, що посилення відповідальності влади за змішаної форми правління досягається через розширення участі парламентських об'єднань у формуванні уряду та посилення парламентського контролю за діяльністю уряду. Для цього парламентські фракції повинні брати безпосередню участь у створенні парламентської більшості, формувати за її поданням коаліційний уряд та нести відповідальність за ефективність урядування перед виборцями.

4. Здійснено комплексне дослідження правових засад, етапів та суперечностей процесу інституційного оформлення парламентських об'єднань в незалежній Україні.

5. Систематизовано пропозиції щодо комплексного підходу до впровадження інститутів парламентської більшості та парламентської опозиції, вдосконалення механізму парламентського контролю з метою оптимізації системи влади в Україні в контексті конституційної реформи.

Теоретико-практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції можуть бути використані при розробці змін і доповнень до Конституції України, а також законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють питання парламентської діяльності та стосунки між гілками влади: проектів Законів України “Про парламентську більшість та парламентську опозицію у Верховній Раді України”, “Про Регламент Верховної Ради України”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про політичні партії в Україні” та ін.

Основні положення дисертації можуть застосовуватися для методичних рекомендацій з курсів „Політологія”, „Основи державного управління”, “Зв'язки з громадськістю” тощо.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації пройшли апробацію в Інституті політичних та етнонаціональних досліджень НАН України. Положення дисертації обговорювались на засіданнях відділу теоретичних та прикладних проблем політології зазначеної установи.

Накопичений у ході дослідження фактологічний і аналітичний матеріал використовувався секретаріатом депутатської групи “Європейський вибір” та депутатської фракції “Регіони України” у Верховній Раді України для підготовки матеріалів з питань діяльності депутатської групи та положень для виступів народних депутатів України з питань удосконалення парламентського процесу.

Окремі результати дослідження було використано секретаріатом депутатської групи “Європейський вибір” у Верховній Раді України спільно з автором в ході роботи над проектами Законів України “Про парламентську більшість та парламентську опозицію у Верховній Раді України”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про внесення змін до Конституції України”, для підготовки зауважень та пропозицій до проекту Політичної угоди між постійно діючою парламентською більшістю у Верховній Раді України четвертого скликання і коаліційним Кабінетом Міністрів України про співпрацю та солідарну відповідальність.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою розробкою здобувача.

Публікації. Результати досліджень опубліковані у п'яти наукових статтях, в тому числі у чотирьох виданнях, що за рішенням ВАК мають право публікації результатів дисертаційних досліджень з політології.

Структура дисертації зумовлена характером проблематики, постановкою мети та завдань дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку цитованих джерел та використаної літератури. Обсяг дисертації 180 сторінок, список використаної літератури та джерел включає 265 найменувань на 20 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДОСЛІДЖЕННЯ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовано його мету та завдання, визначено його теоретико-методологічну основу, сформульовано авторське бачення наукової новизни та практичного значення дисертаційного дослідження, а також містяться дані про його структуру, обсяги та апробацію одержаних результатів.

У першому розділі „Теоретичні основи дослідження парламентських об'єднань” визначаються базові категорії, головні теоретичні орієнтири дослідження, аналізуються механізми і форми організації роботи парламентських об'єднань, розглядаються особливості політичного структурування парламенту в країнах західної демократії та в Україні.

У першому підрозділі першого розділу „Феномен парламентських об`єднань: теоретичні основи та проблеми дослідження” розглядається українська та зарубіжна література за темою дисертаційного дослідження.

Питанню інституційного оформлення парламентських політичних об'єднань, їх ролі в конституційній регламентації і політичній практиці відносин між законодавчою та виконавчою гілками влади в українській та зарубіжній літературі приділяється помітна увага.

До питання аналізу політико-правової природи парламентських об'єднань звертались такі українські автори, як А.Бебік, А.Білоус, В.Кампо, М.Малишко, В.Шаповал, Р.Павленко, В.Полохало, В.Піховшек, М.Томенко та інші. Цій темі також приділено увагу в працях російських авторів, насамперед, В.Маклакова, А.Мішина, Б.Страшуна, В.Чіркіна, В.Юдіна й інших. Дану тему також розкривають дослідження численних американських (В.Когена, Е.Корвіна, Дж.Олдріча, Дж.Міллера, Р.Ротунди, П.Шейна, Х.Брафф), англійських (С.Бейлі, К.Веара, Д.Вернея, Дж.Каррета, Дж.Саймона, П.Уокера), німецьких (Р.Жоржеса, Г.Кречмера), французьких (Ж.Зіллера, П.Кретьєна) та ін. авторів.

Однак, роль парламентських об'єднань в організації політичної системи суспільства, значення їх інституційного оформлення для збереження і розвитку демократії, утримання стабільності урядування залишається багато в чому нерозкритими.

У другому підрозділі першого розділу „Парламентські фракції і коаліції фракцій як складові політичної структури парламенту: сутність, особливості утворення, засади діяльності” розглядаються особливості організації та політичного структурування законодавчого органу, розкриваються сутність, правові засади формування та діяльності парламентських об'єднань - депутатських фракцій (груп) та парламентських коаліцій.

Під політичним структуруванням парламенту розуміють визначений за відповідними критеріями засіб розміщення представлених у ньому політичних сил, які самостійно або шляхом об'єднання через інституційне оформлення свого парламентського статусу утворюють суб'єкти парламентського процесу парламентські групи, фракції, коаліції фракцій.

Парламентські коаліції є поширеним явищем у парламентських системах. Потужним стимулом для об'єднання фракцій і формування коаліцій є прагнення парламентських партій забезпечити контроль над урядом. У тому разі, коли жодній з партій не вдається самостійно створити більшість у парламенті, утворення коаліційного уряду забезпечує єдину можливість для фракцій та груп щодо впливу на процес управління державою.

Доцільність утворення парламентської коаліції залежить від форми правління у країні, яка значною мірою визначає роль та вплив парламентських фракцій при створенні уряду.

У країнах з парламентською формою правління правляча партія чи коаліція більшості у законодавчому органі має повний контроль над главою виконавчої влади, якого за рішенням парламенту можуть звільнити. Водночас у випадку як чисто президентської, так і змішаної систем іноді важко говорити про повноцінну правлячу коаліцію: обмеження повноважень парламенту щодо формування уряду та контролю за його діяльністю не сприяє розвитку об'єднавчого процесу серед парламентських партій та його інституційному оформленню в рамках існуючої політичної системи. Оскільки за президентської та президентсько-парламентської форми правління уряд формується позапарламентським шляхом, то представленим у парламенті партіям немає необхідності об'єднуватися з метою формування парламентської більшості та урядової коаліції.

Деякі норми парламентського процесу щодо утворення коаліцій фракцій визначаються конституціями та положеннями, що приймаються законодавчими органами. Проте, більшість їх базується на традиціях відповідальності парламентських партій перед виборцями.

У другому розділі дисертації „Парламентська більшість і парламентська меншість як політичні інститути законодавчої гілки влади: світовий досвід” розкриваються поняття, а також політико-правова природа парламентської більшості та парламентської меншості, розглядається актуальність їх утворення та інституційного оформлення в залежності від форми правління в державі, аналізується досвід конституційного регулювання і політичної практики застосування інституту парламентської більшості та парламентської меншості в сучасних демократичних країнах, зокрема, Франції, ФРН, Італії, Фінляндії, США.

У першому підрозділі розділу 2 „Парламентська більшість: принципи формування, роль та значення в організації стосунків між гілками влади” визначаються правові засади формування та діяльності парламентської більшості на основі коаліції фракцій, доводиться її значення в конституційній регламентації і політичній практиці відносин між законодавчою та виконавчою гілками влади.

Як свідчить світова парламентська практика, більшість формує партія, що перемогла на виборах або коаліція партій-переможниць, яка доволі швидко трансформується у коаліцію парламентських фракцій. Найскладніше завдання при формуванні більшості на основі коаліції фракцій - це зробити коаліцію постійною на весь період роботи парламенту.

Парламентська більшість, як свідчить багатовіковий європейський досвід, є важливим інститутом демократії, який має політико-правову природу. Проте, внаслідок нестабільного характеру політичної складової цієї природи, майже завжди вона є відносно нестабільним утворенням. Цю нестабільність посилює об'єктивно закладений у законодавчій діяльності парламентських фракцій конфлікт між двома чинниками: по-перше, прагненням до організації ефективної роботи парламенту шляхом утворення більшості та, по-друге, конституційною нормою щодо виконання представницьких обов'язків без обмежень депутатського мандату. Лише деякі правила парламентської політики щодо формування більшості визначаються конституціями та іншими документами конституційного рівня, що не абсолютизує феномен парламентської більшості у реальному політичному процесі західноєвропейських країн.

Актуальність утворення та вибір процедури інституційного оформлення парламентської більшості залежить від багатьох чинників, головним з яких є форма державного правління.

За президентської та президентсько-парламентської моделі правління внаслідок формування кабінету міністрів президентом, відсутності з боку парламенту дієвого впливу на уряд, а також порівняно незначної ролі політичних партій, - питання утворення парламентської більшості не є актуальним.

За парламентської моделі правління утворення стійкої парламентської більшості може забезпечувати найвищий рівень співпраці між парламентом і коаліційним урядом, водночас її відсутність має наслідком найвищий рівень урядової нестабільності.

За парламентсько-президентської форми правління парламент за поданням президента призначає прем'єр-міністра, який формує склад кабінету міністрів за поданням урядової коаліції. Така можливість надає парламентським фракціям стимулу до утворення більшості з метою участі партій у розподілі урядових місць, що створює підстави співпраці парламенту з урядом.

Подібно до парламентської системи, ця модель ставить стабільність уряду в залежність від кількості партій в уряді, зв'язків між ними та діючого формату парламентської більшості. При цьому незалежна роль глави держави здатна спрацювати як стабілізуючий чинник: у разі нездатності парламенту сформувати кабінет міністрів чи падіння уряду, глава держави має вирішувати, хто буде наступним прем'єр-міністром.

За парламентсько-президентської форми правління парламент може ефективно впливати на виконавчу владу тільки в разі формування більшості, члени якої притримуються однакових принципів, мають спільні інтереси та, відтак, здатні виступати як ціле у стосунках із президентом, змушуючи його до поступок в обмін на підтримку потрібних йому рішень. Без створення такої більшості вплив партій на уряд дуже незначний, що робить організацію ефективної взаємодії між гілками влади незадовільною.

У другому підрозділі розділу 2 „Парламентська більшість як політичний інститут демократії” розглянуто функціональну роль та значення парламентської більшості в механізмі взаємин між законодавчою і виконавчою владою, насамперед в таких його складових, як утворення стабільного коаліційного уряду та здійснення парламентського контролю за його діяльністю.

Зазначається, що роль парламентської більшості в контексті формування коаліційного уряду забезпечення стабільності його діяльності та впровадження механізму контролю за виконавчою владою з боку партій, які покликані бути представниками політичних інтересів та засобом вираження політичної волі громадян. Головною функцією парламентської більшості щодо організації парламентського процесу є узгодження та переведення в політичні рішення рівнодіючої різних впливів з боку чисельних груп тиску, парламентських партій і окремих політиків.

При цьому парламентський контроль за парламентської та змішаної форм правління реалізується у процедурі відмови парламентом через рішення більшості у довірі уряду або висловленні йому недовіри.

Механізм парламентського контролю застосовується лише через волевиявлення парламентської більшості та розвивається, виходячи з двох основних типів задач: з одного боку, забезпечити відповідальність виконавчої влади перед законодавчою, досягти згоди між парламентом і урядом щодо основних напрямків і способів здійснення політики, а з іншого забезпечити стабільність уряду, його незалежність від поточних змін політичної кон'юнктури.

Інституційне наповнення механізму парламентського контролю за діяльністю уряду за парламентсько-президентської форм правління тісно пов'язане із становленням інституту парламентської більшості та чинить суттєвий вплив на визначення і реалізацію способу поділу влади, а також здійснення поточної політики.

У третьому підрозділі розділу 2 „Парламентська меншість як складова механізму політичних стримувань і противаг в діяльності парламенту” досліджується роль та значення парламентської опозиції в організації політико-правового устрою держави, обґрунтовується рівність прав парламентської більшості та парламентської меншості в обговоренні та вирішенні будь-яких питань законодавчої діяльності.

Існування політичної опозиції в суспільстві є органічним явищем, необхідною характеристикою політико-правового устрою демократичної країни. Виступаючи повноправним інститутом політичної системи, опозиція є ефективним засобом цивілізованого розв'язання суперечностей між інтересами різних соціальних груп, висловлених на політичному рівні, невід'ємною складовою механізму стримувань і противаг у структурі владних відносин.

Узагальнюючи наявні положення стосовно суспільних функцій опозиції, які існують в сучасному політичному та політологічному обігах, можна виокремити наступні: (1) формулювання, висловлення та узагальнення інтересів соціальних груп, які пропонують альтернативні шляхи розвитку суспільства або зазнають утиску; (2) організована критика владних інститутів, внесення альтернатив офіційній політиці та здійснення контролю над діяльністю діючої влади; (3) спрямування існуючого в суспільстві невдоволення владою у демократичні, цивілізовані форми вирішення проблем замість ірраціональних, руйнівних дій; (4) підвищення ефективності політичної діяльності та ступеню легітимності влади.

В демократичних країнах опозиція є ефективним механізмом: (1) контролю над діючою владою; (2) захисту та просування інтересів соціальних груп, що не належать до більшості; (3) підготовки альтернативних програм соціально-економічного розвитку суспільства, що забезпечує вироблення більш виваженої стратегії державотворення та дозволяє уникнути серйозних помилок при прийнятті державних рішень; (4) демократичної, цивілізованої зміни влади; (5) використання управлінського досвіду та інтелектуального потенціалу представників політичної еліти, які не посідають владні посади, в інтересах суспільства.

Демократичний парламент повинен забезпечувати такі умови роботи, за яких більшість може приймати рішення, що визначаються її пріоритетами, одночасно захищаючи і права опозиції. Відповідно, сформована більшість повинна мати можливість реалізувати свої інтереси, але опозиція також повинна мати право на голос під час прийняття рішень. Регламент має забезпечувати досягнення цих двох цілей.

У розділі 3 дисертаційного дослідження “Український парламентаризм в умовах державної незалежності: досвід, проблеми, перспективи” аналізується політичний і конституційний контекст, у який включені парламентські об'єднання в Україні, вітчизняна історія становлення інституту парламентської більшості, а також пропонуються зміни до українського законодавства, спрямовані на оптимізацію системи влади в державі через інституційне оформлення засад формування, функцій та повноважень парламентської більшості і меншості.

У першому підрозділі розділу 3 „Особливості розвитку партійної системи в незалежній Україні” оглянуто основні закономірності розвитку суспільства, влади та політичних інститутів в незалежній Україні. Аналіз перебігу еволюції пострадянської влади в Україні свідчить, що особливості політичної культури та засоби здійснення суспільно-політичної трансформації в державі зумовлюють недовіру громадян до політичних партій і парламенту. Відзначається, що нинішня модель політичної системи в державі не відповідає демократичним принципам управління суспільством. Український істеблішмент за період незалежності продемонстрував відкриту непослідовність у формуванні цивілізованої партійної системи, яка б взяла на себе відповідальність за формування суто демократичних принципів влади.

Бажаний для України напрямок еволюції інститутів влади лежить через підвищення ролі політичних партій, що може бути забезпечено за умови впровадження парламентсько-президентської моделі змішаної форми правління.

Вважається, що такі демократичні зміни створять сприятливі політичні умови для становлення впливових партій, чисельних громадських організацій, громадянського суспільства загалом, адже природне структурування політичних сил, утворення міцних партій найкраще досягається в разі прямої участі парламентських фракцій у створенні уряду та контролі за його діяльністю.

Реалізація даних завдань призвела б до запровадження у суспільстві партійної влади суспільно-політичного феномену, поширеного в країнах парламентської демократії. Головний позитив партійної влади полягає в тому, що ця влада перестане бути анонімною, знеособленою, а принцип її формування стане прозорим і зрозумілим для суспільства.

В умовах партійної влади парламент цілком складається з партій-переможниць на виборах, а парламентська більшість формує кабінет міністрів. За таких умов громадянам стає зрозумілим: при владі перебуває коаліція певних партій. Якщо уряд не виконає передвиборчих обіцянок цих партій, то після наступних парламентських виборів новий уряд сформують уже інші партії. Крім цього, за таких умов спрацьовує механізм ротації правлячої еліти - необхідна умова демократизації суспільства.

Політичні партії, які спроможні досягти на виборах представництва в парламенті, стануть реальними засобами здобуття та втілення влади. Відповідно, спрацьовує механізм політичної “абсорбції”, коли в політичній системі суспільства формується більш-менш стабільне “ядро” традиційних парламентських партій, а їх кількість зменшується до функціонально необхідного для конкретного суспільства порогу.

У другому підрозділі розділу 3 “Основні тенденції становлення парламентаризму в незалежній Україні” розглянуто основні особливості онтогенезу українського Парламенту та визначена його поточна роль у політичній системі країни.

Відзначається, що Конституцією України закріплено незбалансований характер системи державної влади. Це обмежує вплив Верховної Ради на формування Уряду, зумовлює постійний політичний конфлікт між гілками влади за перерозподіл повноважень, призводить до зменшення ролі Парламенту в політичній системі країни.

Політичне структурування Верховної Ради часто відбувалося за критеріями, які відрізнялися від стандартів європейської парламентської демократії, коли депутатські фракції і групи формуються політичними силами, що отримують довіру виборців. Внаслідок цього представництво суспільних інтересів у Парламенті набуває все більш деформованого характеру. Фракційна структура Верховної Ради, внаслідок дії чинників нелегітимного характеру, не відповідає політичному вибору громадян. Якщо у Верховній раді І та ІІ скликань фракції і групи формувалися переважно за ідеологічною та партійною ознаками, то з 1998 року вони створюються у тому числі за корпоративною та регіональною ознаками, а також для просування особистих інтересів політичних лідерів. Зазначено, що основним критерієм політичного структурування Верховної Ради ІІІ та ІV скликань стає ставлення парламентських політичних сил до Президента України. Політична структура парламенту традиційно деформується також через вихід окремих депутатів зі складу фракцій тих партій і блоків, за списками яких вони були обрані, при тому, що самі фракції не припиняють свого існування.

За цих умов запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради України та конституційних обмежень переходу народного депутата України до іншої фракції стають конче необхідними заходами, які сприятимуть посиленню політичної відповідальності як парламентських партій, так і окремих народних депутатів та допоможуть запобігати спробам впливу на політичну структуру Парламенту шляхом тиску на депутатів, оскільки такі спроби втратять сенс.

У третьому підрозділі розділу 3 „Проблема інституційного становлення парламентської більшості та парламентської меншості в Україні” аналізується досвід утворення та закріплення в деяких нормативно-правових актах інституту парламентської більшості (“Меморандум про солідарну відповідальність між урядом та парламентом України” 2000 року, “Угода про утворення та основні засади постійно діючої парламентської більшості у Верховній Раді України четвертого скликання” від 27 вересня 2002 року, “Положення про постійно діючу парламентську більшість у Верховній Раді України четвертого скликання”, “Угода про співпрацю та солідарну відповідальність між парламентською більшістю та коаліційним урядом” від 7 грудня 2002 року) та інституту опозиції в Україні (“Меморандум солідарності демократичних сил” від 19 жовтня 2003 року, “Меморандум щодо політичної реформи” від 15 квітня 2003 року).

Відзначається, що український варіант “змішаної” форми правління передбачає існування посади президента з широкими повноваженнями щодо формування, діяльності та відставки уряду. Президент, який не очолює уряд, здатний втручатися у здійснення виконавчої влади та формування політики Кабінету Міністрів, а в разі потреби відмежовуватися від нього, уникаючи відповідальності. Уряд, сформований у позапарламентський спосіб, не пов`язаний із підтримкою парламентською більшістю, є заручником політичного змагання між парламентом і президентом.

За таких умов інститут парламентської більшості в Україні не набув того позитивного значення, яке він має в сучасних демократичних країнах. Це насамперед пояснюється тим, що такий інститут в Україні існує поза контекстом відносин між парламентом та урядом, у яких він діє в парламентських і парламентсько-президентських режимах. В Україні парламентські фракції не беруть участі у формуванні Кабінету Міністрів та здійсненні урядової політики. Ухвалення Верховною Радою Програми дій уряду, як показала конституційна і політична практика, реалізується насамперед як “індульгенція на рік” для уряду, а не як акт висловлення довіри курсові уряду політичною більшістю парламенту.

Відсутність політико-правових процедур щодо утворення Верховною Радою відповідального перед парламентом коаліційного уряду має наслідком наступні закономірності організації парламентського процесу:

1) основні політичні та економічні сили, представлені у парламенті, не мають політичних стимулів до об'єднання;

2) парламентська більшість є ситуативним утворенням, “геометрія” якої змінюється відповідно до поточних завдань законодавчої діяльності.

У свою чергу, це гальмує процес персоналізації політичних сил, що стоять за проведенням державної політики, та ускладнює можливість притягнення їх до відповідальності під час виборів.

У четвертому підрозділі 3 розділу “Шляхи оптимізації парламентської демократії в Україні в контексті державно-політичної реформи” узагальнено пропозиції щодо удосконалення інституту парламентської більшості в незалежній Україні. Підтверджується висновок про закріплений Конституцією України незбалансований характер системи державної влади, що гальмує вирішення нагальних проблем соціально-економічного розвитку країни.

Відзначається, що діяльність парламенту стає все більш контрольованою Президентом, який чинить значний вплив на політичне структурування Верховної Ради, формування більшості, а також на законодавчий процес, зокрема, через застосування права вето на закони, що визначають повноваження парламенту. Верховна Рада, яка за своєю природою є найдемократичнішим органом державної влади, не змогла протистояти авторитарним тенденціям, які розвивались в державі. Протягом 1990-2003 рр. вона еволюціонувала до стану, який можна визначити наступними ознаками: парламент не здатний в повному обсязі виконувати свої функції законодавчу, установчу, представницьку та контрольну; роль Верховної Ради є неадекватною потребам суспільства, неспівставною із значенням парламенту у розвинутих демократіях.

Такий характер розвитку парламентаризму в Україні визначає необхідність здійснення у державі конституційної та політичної реформ з метою переходу до парламентсько-президентської моделі правління. Основним напрямком такої реформи має стати збалансування повноважень у трикутнику “президент парламент уряд” та визначення функцій парламенту щодо контролю за діяльністю уряду відповідно до досвіду країн парламентської демократії.

У стратегічному плані це передбачає внесення змін та доповнень до Конституції та деяких чинних законів України, прийняття низки нових законодавчих актів, які б утворили демократичну політичну систему, згідно якої виборці на підставі пропорційної виборчої системи обирають представників політичних партій в парламент, фракції партій-переможниць на виборах утворюють більшість на основі коаліції (через укладання угоди), парламентська більшість формує коаліційний уряд та несе політичну відповідальність за його діяльність, меншість (опозиція) отримує право та можливість контролю, публічної критики дій уряду та внесення альтернативних пропозицій.

Однак, реформування політичної системи в Україні потрібно розпочинати з впровадження закону про вибори народних депутатів, який забезпечив би становлення розвинутої партійної системи. Цей закон має затвердити пропорційну систему виборів у багатомандатному загальнодержавному окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій з урахуванням регіональних преференцій. На думку автора, саме така виборча система на поточний момент забезпечує найбільш адекватний характер представництва парламентом суспільних інтересів.

З метою попередження внесення доповнень до запропонованого закону про вибори народних депутатів, які б змінили характер зазначеної виборчої системи до наступних парламентських виборів у 2006 році, відповідну систему виборів до Верховної Ради України доцільно закріпити в Конституції.

український парламент влада політичний

ВИСНОВКИ

1. Як свідчить світовий досвід, в країнах парламентської демократії побудова парламентських коаліцій, політичні компроміси та фракційна дисципліна є основними чинниками, що визначають життєздатність уряду, ефективність державної політики та загальну стабільність демократичного устрою з багатопартійними системами. Деякі норми парламентського процесу щодо утворення коаліцій фракцій визначаються конституціями та положеннями, що приймаються законодавчими органами. Проте, більшість їх базується на традиціях відповідальності парламентських партій перед виборцями.

2. Політичне структурування Верховної Ради часто відбувалося за критеріями, які відрізнялися від стандартів європейської парламентської демократії, за якої депутатські фракції і групи формуються політичними силами, що отримують довіру виборців. Відповідно, представництво суспільних інтересів у парламенті набуває все більш деформованого характеру. Фракційна структура Верховної Ради, внаслідок дії чинників нелегітимного характеру, не відповідає політичному вибору громадян.

3. Визначальними складовими політичної структури парламенту є парламентська більшість на основі коаліції фракцій та парламентська опозиція. Доцільність утворення, правовий вигляд і політичне наповнення інституту парламентської більшості залежать від форми правління в державі.

4. Необхідною складовою політичного устрою демократичної країни стає існування парламентської опозиції як повноцінного політичного інституту. Парламентська опозиція виступає основним організованим критиком владних інститутів, стимулює їх до самооновлення, пропонує альтернативи офіційній політиці, що дозволяє діючій владі уникати помилок при прийнятті державних рішень. Демократичний парламент повинен забезпечувати такі умови роботи, за яких більшість може приймати рішення, що визначаються її пріоритетами, а меншість має право захищати свої права. Регламент демократичного парламенту має забезпечувати досягнення цих двох цілей.

5. Для нових європейських постсоціалістичних держав із змішаною формою правління найбільш збалансованою та демократичною видається парламентсько-президентська модель правління, яка включає переваги парламентської (заохочення партій до контролю за урядом і відповідальності за наслідки урядування) і президентської (роль президента як арбітра). За парламентсько-президентської форми правління парламент може ефективно впливати на виконавчу владу тільки в разі формування більшості, члени якої притримуються однакових принципів, мають спільні інтереси і відтак здатні виступати як ціле у стосунках як із президентом, так і з опозицією.

6. Становлення президентсько-парламентської моделі “змішаної” форми правління в незалежній Україні має свої особливості, пов'язані з подвійною відповідальністю уряду перед главою держави і перед парламентом. За таких умов інститут парламентської більшості в Україні, хоч формально і проголошений, не діє. Як засвідчують реальні результати вітчизняного державотворення, це - неефективна модель організації державної влади, яка має бути подолана під час руху України до парламентсько-президентської республіки в процесі впровадження конституційної реформи.

7. Основним напрямком конституційної реформи в Україні має стати збалансування повноважень у трикутнику “президент парламент уряд”. Це передбачає внесення змін та доповнень до Конституції та деяких чинних законів України, прийняття низки законодавчих актів, які б утворили демократичну політичну систему, згідно якої виборці на підставі пропорційної виборчої системи обирають представників політичних об'єднань в парламент, фракції партій-переможниць на виборах утворюють парламентську більшість, парламентська більшість формує коаліційний уряд та несе політичну відповідальність з його діяльність, парламентська меншість (опозиція) отримує право та можливість контролю, публічної критики дій уряду та внесення альтернативних пропозицій. Відповідно, за результатами дисертаційного дослідження пропонується внесення таких змін до українського законодавства:

1) Запровадити норми, які б вдосконалили партійну систему в Україні, забезпечили адекватний характер представництва парламентом суспільних інтересів та сприяли більш чіткому структуруванню парламенту шляхом обмеження права депутатів “мандрувати” з фракції до фракції.

2) Запровадити процедуру формування у Верховній Раді України парламентської більшості, яка приймає безпосередню участь у формуванні складу Кабінету Міністрів України та несе відповідальність за здійснення державної політики.

3) Затвердити права парламентської меншості щодо здійснення контролю за діяльністю уряду та впливу на прийняття державних рішень.

4) Передбачити призначення Верховною Радою за поданням Президента України (після узгодження з парламентською більшістю) Прем`єр-міністра України, звільнення з посади та прийняття відставки Прем'єр-міністра України; затвердження за поданням Прем`єр-міністра України персонального складу Кабінету Міністрів України; затвердження на посадах або звільнення з посад окремих членів Кабінету Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

5) Запровадити призначення Верховною Радою на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України; призначення та звільнення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії України за поданням Президента України; надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державної прикордонної служби України, Голови Служби безпеки України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України; надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Кабінетом Міністрів України Голови Державної митної служби України, Голови Державної податкової адміністрації України, Голови Фонду державного майна України; надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України.

6) Встановити обмежений термін для підготовки урядом Програми своєї діяльності. Це змусить політичні сили, що змагатимуться на виборах до Верховної Ради і прагнутимуть отримати контроль над урядом, заздалегідь готувати програмні положення як позицію партії (блоку партій) щодо актуальних проблем суспільного життя та комплексу засобів їх вирішення.

7) Передбачити внесення Президентом України кадрових змін до місцевих держадміністрацій лише за поданням Прем'єр-міністра України.

8) Визначити додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради, якщо вона протягом 30 днів не сформує парламентську більшість, або протягом 30 днів не затвердить Прем'єра.

9) Передбачити, що зміна уряду співпадає з обранням нової Верховної Ради (яка, зрештою, несе відповідальність за створення більшості і формування уряду). Прем'єр-міністр вручає Президенту заяву про відставку Кабінету у перший день першої сесії новообраної Верховної Ради та виконує свої повноваження до інвеститури нового уряду.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Голишев В. Парламентські об'єднання: досвід демократичних країн Заходу та України // Людина і політика. - 2003. - №3. - С.13-19.

2. Голишев В. Становлення та проблеми розвитку парламентаризму в Україні Персонал . - 2003. - №4-5. - С.38-39.

3. Голишев В. Коаліції партій у парламентах // Політика і час. - 2003. - №5. - С.15-21.

4. Голишев В. Феномен парламентської більшості // Політика і час. - 2003. - №3. - С.3-10.

5. Голишев В. Середній клас в Україні: проблеми утворення та перспективи становлення / Соціальна безпека: пошук нової парадигми. Збірник наукових статей. - К.: Центр перспективних соціальних досліджень, Національна академія управління, 2003. - С.126-129.

АНОТАЦІЯ

Голишев В.М. Парламентські об'єднання: світовий досвід та українська практика (політологічний аналіз). - Рукопис (180 стор.)

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут політичних та етнонаціональних досліджень НАН України. - Київ, 2004.

Дисертацію присвячено вивченню інституту парламентської більшості та інституту парламентської меншості як суб'єктів парламентського контролю за діяльністю уряду та складових механізму стримувань і противаг при поділі державної влади.

Визначено роль та значення парламентських об'єднань в організації політичної системи суспільства, досліджено політико-правову природу інституту парламентської більшості та інституту парламентської меншості, розглянуто рівень ефективності функціонування цих інститутів в залежності від обраної форми правління. Проаналізовано особливості становлення інституту парламентської більшості та парламентської меншості в Україні в контексті стосунків між законодавчою та виконавчою гілками влади. Сформульовано пропозиції щодо оптимізації конституційного регулювання та політичного забезпечення ефективності інституту парламентської більшості в Україні.

Ключові слова: парламентська більшість, політичні партії, органи влади, парламент, уряд, виборча система.

SUMMARY

Golyshev V.M. Parliamentary associations: world experience and Ukrainian practice (the political analysis). - Manuscript (180 p).

The dissertation on achieve the scientific degree of the candidate of political sciences on a speciality 23.00.02 - political institutes and processes. - Institute of the political and ethnonational researches of the National Academy of Sciences of Ukraine. - Kiev, 2004.

The dissertation is devoted to research of institute of the parliamentary majority and institute of parliamentary minority as subjects of the parliamentary control behind activity of government and components of mechanism of stabilization at division of state power.

The role and importance of parliamentary associations in organization of political system of a society is determined, the politic-legal nature of institute of the parliamentary majority and institute of parliamentary minority is investigated, the level of efficiency of functioning of these institutes is considered depending on the elected form of government. The features of development of institute of the parliamentary majority and institute of the parliamentary minority in Ukraine in a context of the relations between legislative and executive branches of power are analysed. The offers concerning optimization of the constitutional regulation and political maintenance of efficiency of institute of the parliamentary majority in Ukraine are formulated.

Key words: the parliamentary majority, political parties, power bodies, parliament, government, election system.

АННОТАЦИЯ

Голышев В.М. Парламентские объединения: мировой опыт и украинская практика (политологический анализ). - Рукопись (180 стр.)

Диссертация на соискание научной степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Институт политических и этнонациональных исследований НАН Украины. - Киев, 2004.

Диссертация посвящена исследованию института парламентского большинства и института парламентского меньшинства как субъектов парламентского контроля за деятельностью правительства и составляющих механима сдерживаний и противовесов при разделении государственной власти.

Определены сущность, правовые основы формирования и деятельности парламентских объединений - депутатских фракций (групп) и парламентских коалиций. Проанализированы политический детерминизм образования коалиций фракций и их функциональное значение в организации парламентского процесса. Исследованы роль и значение парламентских объединений в организации политической системы общества.

Показано, что в странах парламентской демократии построение парламентских коалиций, политические компромиссы и фракционная дисциплина являются основными факторами, которые определяют жизнеспособность правительства, эффективность государственной политики и общую стабильность демократического устройства с многопартийными системами.

Определено, что политическое структурирование Верховной Рады Украины часто происходило по критериям, которые отличались от стандартов европейской парламентской демократии, в соответствии с которыми депутатские фракции и группы формируются политическими силами, которые получают доверие избирателей. В итоге представительство общественных интересов в парламенте приобретает все более деформированный характер. Фракционная структура Верховной Рады вследствие действия факторов нелегитимного характера не соответствует политическому выбору граждан.

Исследована политико-правовая природа института парламентского большинства и института парламентского меньшинства, рассмотрен уровень эффективности функционирования этих институтов в зависимости от избранной формы правления. Проанализированы особенности становления института парламентского большинства в Украине в контексте отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти. Доказано, что становление президентско-парламентской модели “смешанной” формы правления в независимой Украине имеет свои особенности, связанные с двойной ответственностью правительства - перед главой государства и перед парламентом. В таких условиях институт парламентского большинства в Украине, хотя формально и провозглашенный, не действует.

Обосновано, что для Украины на современном этапе государственного строительства наиболее приемлемой является парламентско-президентская модель правления, которая включает преимущества парламентской (стимулирование партий к контролю за деятельностью правительства и ответственности за последствия правления) и президентской (роль президента как арбитра) моделей. При парламентско-президентской форме правления парламент может эффективно влиять на исполнительную власть только в случае формирования большинства, члены которого придерживаются одинаковых принципов, имеют общие интересы и способны выступать как целое в отношениях как с президентом, так и с оппозицией.

Сформулированы предложения относительно оптимизации конституционного регулирования и политического обеспечения эффективности института парламентского большинства и парламентського меньшинства в Украине.

Обосновано внесение изменений и дополнений в Конституцию и некоторые действующие законы Украины, а также принятие ряда новых законодательных актов, которые бы способствовали созданию демократической политической системы, в соответствии с которой избиратели на основании пропорциональной избирательной системы выбирают представителей политических объединений в парламент, парламентские партии создают большинство на основе коалиции фракций, парламентское большинство формирует коалиционное правительство и несет ответственность за его деятельность, парламентская оппозиция получает право контроля за деятельностью Кабинета Министров, возможность публичной критики правительства и внесения альтернативных предложений.

...