Демократичні механізми підготовки і прийняття державно-політичних рішень

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

ДК: 328.18.008.1

Демократичні механізми підготовки і прийняття державно-політичних рішень

23.00.02 - політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Мірошниченко Юрій Романович

Київ 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.

Захист дисертації відбудеться “ 10 ” листопада 2006 р. о14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) політичних наук при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України: 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розіслано “ 9 ” жовтня 2006 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат політичних наук М.Д. Ходаківський

державний політичний управління

АНОТАЦІЇ

Мірошниченко Ю.Р. Демократичні механізми підготовки і прийняття державно-політичних рішень. - Рукопис (225 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - Київ, 2006.

У дисертації здійснено комплексний політологічний аналіз теоретико-методологічних і практично-політичних засад підготовки і прийняття державно-політичних рішень у контексті демократизації системи державного управління в Україні. Розглянуто кваліфікаційні ознаки й характеристики державно-політичного рішення як ідеального результату діяльності й оптимального засобу досягнення мети в роботі державних інституцій, а також імперативу для визначення їхньої компетентності.

Переосмислено уявлення та підходи щодо формування базових цілей держави, засобів і способів їх реалізації. Доведено, що внутрішні і зовнішні державно-політиччні рішення мають враховувати особливості конкретно-історичної ситуації, в якій вони формуються і реалізуються, а також культурно-національну специфіку і традиції суспільства. З'ясовано, що державно-політичне рішення виступає індикатором реальних політичних інтересів суб'єктів політики.

Визначено, що забезпечення подальшого розвитку процесу демократичної законотворчості в Україні неможливе без уміння державної влади керувати результатами прийняття рішення. Доведено, що процес підготовки і прийняття державно-політичних рішень має стати необхідним елементом політичної доктрини сучасної України, синтезувати й раціоналізувати політичне управління країною.

Ключові слова: державна політика, державно-політичне рішення, управлінське рішення, суб'єкти підготовки державно-політичних рішень, законодавчий процес, політичні інтереси, ціннісні детермінанти, групи тиску, лобізм, державно-політична стратегія.

Мирошниченко Ю.Р. Демократические механизмы подготовки и принятия государственно-политических решений. - Рукопись (225 стр.).

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. -Институт государства и права им. В.М.Корецкого НАН Украины. - Киев, 2006.

В диссертации осуществлен комплексный политологический анализ теоретико-методологических и политико-практических оснований подготовки и принятия государственно-политических решений в контексте демократизации системы государственного управления в Украине. Рассмотрены квалификационные признаки и характеристики государственно-политического решения как идеального результата деятельности и оптимального средства достижения цели в работе государственных институтов, а также императива для определения их компетентности.

Переосмыслены представления и подходы относительно формирования основных целей государства, средств и способов их реализации. Проводится мысль о том, что скоординированные усилия законодательной и исполнительной ветвей власти, в том числе центральных и местных органов, определяют исполнение и воплощение единой национальной политики. Доказано, что внутренние и внешние государственно-политические решения должны учитывать особенности конкретно-исторической ситуации, в которой они формируются и реализуются, а также культурно-национальную специфику и традиции общества. Вместе с тем они должны основываться на национальном интересе и служить целям его реализации, обеспечивать национальную безопасность страны и формироваться на почве тех тенденций, которые сегодня определяют развитие человеческой цивилизации. Доказано, что одной из таких тенденций есть то, что в наше время судьбы человечества, стран и народов все чаще зависят от глобальных процессов. Исходя из этого, Украина должна гармонизировать свою национальную идею, систему законодательства, принятие государственно-политических решений с основными направлениями и принципами развития человечества.

Определено, что государственно-политическое решение выступает индикатором реальных политических интересов, что дало возможность в полной мере, системно подойти к определению “групп давления” в современной Украине как существенного фактора влияния на политическую деятельность. Утверждается мысль о том, что обеспечение дальнейшего развития процесса демократического законотворчества в Украине невозможно без способности государственной власти руководить результатами принятия решения, ситуацией, которая создается решением. Доказано, что процесс подготовки и принятия государственно-политических решений должен стать необходимым элементом политической доктрины современной Украины, синтезировать и рационализировать политическое управление страной.

Ключевые слова: государственная политика, государственно-политическое решение, управленческое решение, субъекты подготовки государственно-политических решений, законодательный процесс, политические интересы, ценностные детерминанты, группы давления, лоббизм, государственно-политическая стратегия.

Miroshnychenko Y.R. Democratic mechanisms of preparation and taking public political decisions. - Manuscript (225 pages).

Thesis to obtain the scientific degree of candidate of science under the specialty 23.00.02 - political institutes and processes. - Volodymyr Koretskyi Institute of State and Law, National Academy of Sciences of Ukraine. - Kyiv, 2006.

In the represented thesis we have carried out a complex political analysis of theoretical-and-methodological grounds as well as of political and practical grounds for preparation & taking public political decisions in the contexts of democratization of the Ukrainian public administration system. Qualification criteria have been defined as well as characteristics of the public political decision as an ideal result of the activity and essential source to achieve objectives of public institutions, and also an imperative for examining their competence.

New approaches regarding formulation of the main goals (objectives) of the state, sources and ways of their realization. Here it is postulated, that the coordinated efforts of the legislative and executive branches of power, including central and local bodies, promote execution and realization of the unique national policy. It has been proved, that internal and external public political decision should take into account peculiarities of a concrete historical background, where it is to be formulated and realized, as well as cultural and national specificity and traditions of the society. It has been postulated, that public political decision is an indicator of the real political interests, that made it possible to perform system approach to the definition of “groups of pressure” in modern Ukraine as an essential factor of influence on political activity.

We state, that providing further development of the process of democratic law-drafting in Ukraine is impossible without a capability of the public authority to manage the results of the taken decisions, and the whole situation as well, that is to be formed by such a decision. It has also been proved, that the process of preparation and taking of public political decisions should become an essential element of the political doctrine of the modern Ukraine, to synthesize and rationalize political administration within the country.

Keywords: state policy, public political decision, administrative decision, subjects of preparation of public political decisions, legislative process, political interests, valuable criteria, groups of pressure, lobby, public policy strategy.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. На межі ХХ-ХХІ століть спостерігається зростання уваги до проблем державного управління, усвідомлення його як окремого виду діяльності й самостійної галузі науки. Цьому сприяли значні зміни на політичній карті світу, зокрема виникнення нових незалежних держав, їх прагнення втілити у життя найкращі здобутки минулого та попередити повторення помилок у процесі своєї розбудови. Серед них і Україна, політична еліта якої активно вивчає світовий історичний і сучасний досвід, передусім високорозвинутих європейських країн, та власні традиції державотворення з метою побудови демократичної, соціальної, правової держави.

Процес становлення державності в Україні набув сталого й безповоротного характеру. У зв'язку з цим усе більша увага приділяється питанням розвитку науки і практики управління суспільними системами й процесами, насамперед розробленню та впровадженню нових ідей і підходів, спрямованих на підвищення ефективності державно-управлінської діяльності. Підтвердженням цього є перехід до стратегічного управління соціально-економічним розвитком країни, посилення роботи з підвищення якості й систематизації правотворчої діяльності, а також увага до механізмів підготовки і прийняття державно-політичних рішень.

У зв'язку з вищезазначеним підвищення ефективності державного управління останнім часом пов'язується з удосконаленням існуючих і розробленням нових методів і процедур прийняття й реалізації управлінських рішень, застосуванням сучасних засобів їх підтримки. Теорія прийняття рішень сформувалася протягом кількох десятків років у рамках досліджень у сфері науки управління. Вона охоплює різні напрями, підходи, концепції та ідеї. Отримані при цьому теоретичні та методологічні напрацювання не втрачають своєї актуальності й використовуються на практиці та в наукових дослідженнях як сучасного менеджменту, так і державного управління. В цьому контексті проблема вдосконалення підготовки й прийняття державно-політичних рішень залишається однією з найактуальніших у соціально-гуманітарних студіях. Перспективи її дослідження зумовлюють численність і неоднорідність управлінських циклів, ситуацій, суб'єктів та об'єктів управління, різноманітних зв'язків між ними, здебільшого неможливість однозначного визначення критеріїв їх ефективності, а також динаміки змін зазначених факторів у процесах розвитку.

Все це й визначає необхідність з'ясування особливостей процесу та демократичних механізмів підготовки і прийняття державно-політичних рішень. Тим паче, що для України в сучасних умовах реструктуризація і наповнення змістом системи державного управління є чи не найважливішою проблемою. А це, в свою чергу, потребує цілеспрямованого поєднання зусиль теоретиків і практиків.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових науково-дослідних тем відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України “Теоретико-методологічні проблеми співвідношення політики, права і влади” (№ держреєстрації РК 0102U007073) та “Держава і громадянське суспільство в Україні: проблеми взаємодії” (№ держреєстрації 010SU000792).

Мета і завдання дослідження. Метою даного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування підготовки і прийняття державно-політичних рішень і визначення шляхів застосування отриманих наукових результатів у практиці державного управління в Україні. Для досягнення поставленої мети було визначено такі завдання дослідження:

- проаналізувати із застосуванням політологічного інструментарію стан теоретико-методологічних досліджень з проблем підготовки і прийняття державно-політичних рішень з метою їх узагальнення та виявлення найбільш суттєвих вихідних умов, вимог, принципів, а також напрямів подальшого дослідження;

- сформулювати визначення та основні ознаки державно-політичних рішень в рамках загальної моделі процесу державного управління; розробити схему класифікації цих рішень;

- запропонувати нові підходи, методи, засоби вдосконалення механізму підготовки і прийняття державно-політичних рішень;

- визначити оптимальний алгоритм, технологію, суб'єктів та основні детермінанти підготовки і прийняття державно-політичних рішень;

- охарактеризувати проблеми і перспективи вдосконалення законодавчого процесу в контексті потреб забезпечення адекватності стратегічних рішень у сфері державного управління;

- розглянути й конкретизувати проблему вдосконалення підготовки і прийняття державно-політичних рішень у контексті розвитку теорії і практики реалізації державного управління в Україні.

Об'єктом дослідження є державно-політичні рішення як основа демократичного забезпечення процесу державного управління.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні і практично-політичні засади підготовки і прийняття державно-політичних рішень у контексті демократизації системи державного управління в Україні.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі було використано загальнонаукові та спеціальні методи пізнання політичних явищ. Вибір предмета дослідження здійснено шляхом аналізу розвитку процесу державного управління в Україні та наукової думки за проблемою дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять діалектичний метод пізнання суспільних явищ і процесів та міжгалузевий підхід, зорієнтований на виявлення сутнісних ознак досліджуваної проблеми. У роботі використовуються різноманітні методи кількісного і якісного аналізу, інтерпретаційного та біхевіористського підходів. Це дало змогу створити цілісну картину підготовки і прийняття державно-політичних рішень, поетапно відстежити процес їх реалізації, уточнити понятійно-категоріальний апарат і запропонувати основні напрями оптимізації зазначеного процесу.

Збір наукової інформації за темою роботи, її комплексний аналіз і систематизація дозволили визначити вихідні умови, конкретизувати напрями проведення дослідження. При розробленні теоретичних моделей управлінських процесів використані окремо або в комплексі системний, ситуаційний і діяльнісний підходи, структурно-логічне моделювання, загальні методи аналізу й синтезу (індукція та дедукція, аналогія, декомпозиція, суперпозиція тощо), спеціальна методологія, що застосовується у галузях менеджменту й державного управління. В окремих сегментах дослідження використовується компаративний аналіз, який дав можливість порівняти різні підходи щодо розуміння та практично-політичного моделювання державно-політичних рішень.

Наукова новизна одержаних результатів. Загальним результатом даного дослідження є визначення та комплексне розроблення теоретико-методологічних засад підготовки і прийняття державно-політичних рішень на основі розвитку сучасних положень політичної науки, теорії і практики державного управління, систематизації досвіду формування соціально значимих рішень. У межах здійсненого дослідження одержано результати, які відзначаються науковою новизною.

1. Здійснено комплексне дослідження державно-політичного рішення як універсального феномена суспільно-політичного життя і засобу забезпечення функціонування раціонально-демократичної моделі держави. Зафіксовано й описано механізм процесу реалізації державно-політичного рішення, основу якого становлять наступні етапи: оцінка ситуації, виявлення проблеми, її постановка й розробка, вибір мети й засобів, обговорення, прийняття рішення. У процесі аналізу даного механізму конкретизовано елементи структури через введення обов'язкових чинників, таких як інформація, рівні рішення, групи тиску, переклад тексту рішення юридичною мовою, боротьба в парламенті тощо. Запропонований підхід дозволив втілити розуміння державно-політичного рішення як процесу, в рамках якого елементи його структури, послідовно розвиваючись, передають накопичену інформацію й вироблені команди один одному.

2. Розглянуто кваліфікаційні ознаки й характеристики державно-політичного рішення як ідеального результату діяльності й оптимального засобу досягнення мети в роботі державних інституцій, а також імперативу для визначення їхньої компетентності. Запропоновано підхід, згідно якого під державно-політичними рішеннями розуміються всі політичні рішення, які приймають вищі та центральні органи державної влади з метою визначення і реалізації державних цілей, стратегії їх досягнення, основних функцій, державної політики, організації державної влади. До основних функцій державно-політичних рішень віднесені: визначення пріоритетів, цілей та напрямів діяльності держави у певний період її розвитку; розроблення, корекція і реалізація державної політики та її окремих складових; реформування структури органів державної влади; формування щорічних державних бюджетів та планів соціально-економічного розвитку; реформування системи державної служби.

3. Доведено, що внутрішні і зовнішні державно-політичні рішення мають враховувати особливості конкретно-історичної ситуації, в якій вони формуються і реалізуються, культурно-національну специфіку і традиції суспільства. Вони повинні базуватися на національному інтересі та служити цілям його реалізації, забезпечувати національну безпеку країни і разом з тим формуватися на ґрунті тих тенденцій, які сьогодні визначають розвиток людської цивілізації. Визначено, що однією з таких тенденцій є те, що у наш час долю людства, країн і народів дедалі більше починають визначати глобальні процеси. Виходячи з цього, Україна має гармонізувати свою національну ідею, систему законодавства, ухвалення державно-політичних рішень з основними напрямками і принципами розвитку людства.

4. Переосмислено вихідні уявлення та підходи щодо формування базових цілей держави, а також засобів і способів їх реалізації. Зазначається, що успіху можна досягти лише приймаючи науково обґрунтовані державно-політичні рішення, які стосуються чіткого визначення основних засад держави, вибору цілей та їх пріоритетів, виділення проблем, правильного вибору стратегії та політики їх досягнення, виходячи з об'єктивної оцінки існуючої ситуації. Розкриття механізму прийняття рішення дає змогу науці, з одного боку, здійснювати критично-дослідницьку функцію, тобто зменшувати частку таємних політичних ігор у демократичній державі, а з іншого - допомагати при вирішенні організаційних питань державної влади, тобто раціоналізувати механізм прийняття державно-політичних рішень.

5. Визначено, що скоординовані зусилля законодавчої і виконавчої гілок влади, у тому числі центральних і місцевих органів, визначають вироблення і проведення єдиної національної політики країни. Процес її формування і реалізації необхідно здійснювати програмно-цільовим методом, що базується на системному підході до організації, міжвідомчої координації і управління, в основі якого знаходиться система ППБ (“стратегічного планування - програмування - розробки бюджету”). Дана система покликана забезпечити трансформацію цілей і завдань національної політики, положень стратегічних концепцій економічного, соціального, військового, науково-технічного, господарського розвитку країни в конкретні заходи, програми, проекти і бюджетні категорії. Система ППБ є своєрідною формою зв'язку між стратегічним плануванням розвитку країни, формуванням програм, які спрямовані на вирішення першочергових державних проблем, завдань соціально-економічного розвитку і національної безпеки, та розробкою державного бюджету.

6. У процесі дослідження проблеми з'ясовано, що в Україні необхідно створити вітчизняну теорію державно-політичних рішень з урахуванням історії, самобутності, політичної культури, традицій України. В цій теорії слід розкрити і проаналізувати процес прийняття рішень за всіма його складовими, структурою. Теорія рішень повинна бути націлена на створення логічної схеми, що спирається на різні науки, досліджує факти політичної дійсності заради вирішення політичних проблем. Розробка теорії політичних рішень дасть змогу зафіксувати ряд моделей стандартних політичних ситуацій і систему динамічних показників, які адаптують модель до реально існуючої ситуації. Зафіксовані стандарти політичної, соціально-психологічної поведінки та дій лідерів, партій, груп тиску дадуть змогу прогнозувати рішення з тим, щоб рекомендувати наукові засоби запобігання патовим ситуаціям, пропонувати альтернативні варіанти подолання кризових явищ. Раціоналізація діяльності політичної влади засобом посилення її технології дасть змогу українській демократії розвиватися за кращими європейськими зразками.

7. В ході аналізу процесу підготовки і прийняття державно-політичного рішення наочно проглядається система політичних інтересів та цілей, які або панують, або підпорядковані існуючим в Україні політичним силам. Отже, державно-політичне рішення виступає індикатором реальних політичних інтересів. Це дає змогу досить повно й системно підійти до визначення “груп тиску” в сучасній Україні як істотного чинника впливу на політичну діяльність. З'ясовано, що суб'єкт прийняття державно-політичного рішення є динамічною системою, в якій постійно відбувається перерозподіл сил та впливу, ціннісних орієнтацій, ресурсів влади. Основою стабільного функціонування суб'єкта прийняття рішень є пропорційне поєднання легітимності й законності як характеристик його діяльності та її суспільної оцінки.

8. Стверджується думка про те, що забезпечення подальшого розвитку процесу демократичної законотворчості в Україні неможливе без уміння державної влади керувати результатами прийнятого рішення, ситуацією, яка створюється рішенням. Важливо впливати на ситуацію, конструювати політичне середовище так, щоб прийняття рішення з необхідністю вимагало продовження законотворчості, планування та прогнозування майбутніх державно-політичних рішень як логічних наслідків рішень, раніше прийнятих. Тому треба по можливості виключити елемент раптовості із законодавчого процесу, нейтралізувати спровоковані деструктивними політичними силами обговорення випадкових проблем у парламенті. Процес підготовки і прийняття державно-політичних рішень має стати необхідним елементом політичної доктрини сучасної України, синтезувати й раціоналізувати політичне управління країною.

Теоретичне і практичне значення роботи. Запропоновані в роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть бути використані: у діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади, спрямованій на реалізацію стратегії економічного і соціального розвитку України та втілення адміністративної реформи; у роботі центральних органів виконавчої влади при формуванні державно-політичних рішень, плануванні й систематизації нормотворчої діяльності; у навчальному процесі на соціально-гуманітарних відділеннях вищих навчальних закладів України, зокрема, за програмами підготовки фахівців з державного управління, державних службовців, політологів і правознавців.

Особистий внесок дисертанта. Дисертація є самостійною науковою розробкою здобувача.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Дисертація обговорювалась у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Окремі положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження, викладені дисертантом у роботі, були апробовані на методологічному семінарі “Теорія і практика політичного аналізу та прогнозування” в Національному інституті стратегічних досліджень (Київ, 23 червня 2006 р.); науково-практичній конференції “Конституційні засади державотворення і правотворення в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 26 червня 2006 р.). На концептуальні підходи і результати дисертаційного дослідження значний вплив справила практично-політична діяльність автора як президента Всеукраїнського громадського об'єднання “Нова Генерація”, члена Громадської колегії Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва, заступника голови Національної ради молодіжних організацій України, ректора Всеукраїнської школи молодіжних лідерів, народного депутата України.

Публікації. За темою дисертації опубліковано 7 робіт, з них 4 у фахових виданнях ВАК України в галузі політичних наук.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (202 позиції, з них 19 - іноземними мовами). Загальний обсяг дисертації становить 225 сторінок, основна частина дисертації - 208 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У “Вступі” обґрунтовуються актуальність і новизна теми дослідження, характеризуються теоретико-методологічні основи, формулюються мета і завдання; обґрунтовується практичне значення даного дослідження; окреслюється рівень апробації її результатів; подається структура дисертації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічне обґрунтування процесу підготовки і прийняття державно-політичних рішень” - розкриваються поняття, принципи і класифікація державно-політичних рішень; обґрунтовуються методологія і фундаментальні характеристики процесу реалізації управлінського потенціалу; визначається місце державно-політичних рішень у механізмі влади і управління.У даному розділі проаналізовано здобутки наукових досліджень зарубіжних та вітчизняних учених, присвячених проблемам підготовки і прийняття державно-політичних рішень. На основі міжгалузевого підходу здійснена систематизація наявних політологічних концепцій.

З'ясовано, що до проблеми адекватного забезпечення управлінських рішень різного рівня останнім часом (особливо у 90-і роки ХХ - на початку ХХІ століття) в рамках теорії державного управління активно звертаються такі зарубіжні вчені як Дж. Андерсон, Е. Бардах, Д. Баскін, Д. Белл, П. Браун, Е. Вайнінг, К. Вайс, Д. Веймер, П. Гай, Л. Ган, М. Говлет, Б. Гогвуд, В. Дан, Р. Дарендорф, Ж. -М. Денкен, Р. Джессоп, М. Еддоуз, М. Кастельс, К. Кернс, Г. Лассуелл, Дж. Лембрух, Г. Міллер, Л. Пал, В. Парсонс, Г. Пейдж, К. Портні, Г. Райт, М. Рамеш, Т. Сааті, Г. Саймон, Р. Стенсфілд, Д. Стоун. На основі аналізу наукових підходів зазначених вчених розглянуті визначальні характеристики державного управління, державно-політичних рішень, поведінки державних службовців у процесі прийняття управлінських рішень; особливості діяльності основних суб'єктів втілення державної політики; роль уряду та його структур у процесі забезпечення рішень; головні підходи до класифікації і поетапного циклу їх реалізації.

В рамках розділу також систематизовано наукові підходи вітчизняних вчених щодо розуміння окремих аспектів даної проблеми. З цією метою узагальнено здобутки таких авторів як Т. Алєксєєва, О. Бойко, В. Брустінов, В. Горбатенко, Г. Дашутін, Г. Зеленько, М. Михальченко (теоретичні засади політичної модернізації суспільства); В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, О. Валевський, Д. Гвішіані, С. Кисіль, А. Коваленко, І. Коліушко, В. Макаренко, Н. Нижник, С. Наумкіна, В. Цвєтков, О. Шушпанніков, О. Юлдашев (політико-правові проблеми розвитку теорії і практики державного управління); А. Аблов, В. Бебик, Л. Бляхер, І. Варзар, В. Бабкін, О. Бабкіна, О. Іщенко, О. Карпов, С. Катеруша, О. Ковлер, І. Кресіна, Р. Матвєєв, Р. Молибога, Н. Наумова, Є. Перегуда, В. Погорілко, Ф. Рудич, С. Рябов, В. Сіренко, Ю. Шемшученко (проблеми трансформації влади і демократизації суспільства); В. Бакуменко, А. Бобро, І. Бутовська-Ілюшко, К. Ващенко, А. Гірник, А. Дєгтярьов, Л. Євланов, І. Ібрагімова, Р. Калюжний, Ю. Кальниш, М. Карданська, Д. Керімов, О. Кордун, Б. Краснов, Б. Литвак, В. Матвієнко, Р. Павленко, Г. Почепцов, В. Ребкало, О. Соловйов, О. Сонечко, В. Тертичка, Ю. Тихомиров, Р. Фатхутдінов, О. Шаян, О. Ющик (технологія підготовки і прийняття державно-політичних і управлінських рішень).

Здійснений аналіз дозволив з'ясувати, що специфіка державного управління полягає в його спрямуванні на унікальний об'єкт, яким виступає суспільство в цілому, в охопленні значного масштабу діяльності соціальних суб'єктів; в монополії на встановлення норм права; у значному впливі політичних факторів на рішення державних органів. Ці та інші особливості державного управління насамперед виявляються при реалізації стратегічних рішень, що стосуються проблем державного рівня, зокрема при розробці стратегії розвитку держави, нормативно-правового, програмно-цільового та організаційного забезпечення відповідної політики.

Доведено, що становлення управління як окремої наукової галузі об'єктивно призвело до формування теорії прийняття рішень. Відповідно до цього розвивається тенденція щодо виокремлення теорії прийняття рішень державного рівня. Незважаючи на важливість і значну кількість таких рішень у державно-владній діяльності, досі не виділені та не узагальнені теоретико-методологічні напрацювання щодо їх формування. Під останнім розуміється сукупність різних аспектів їх підготовки та прийняття, зокрема, формалізаційного, проблемного, системно-ситуаційного, змістовного, функціонального та процедурного характеру.

Сучасні зарубіжні й вітчизняні дослідження в цьому напрямі здійснюються переважно в межах теорії прийняття рішень та аналізу політики й присвячені окремим їх аспектам. Проблема виділення й подальшої розробки теорії та методології формування таких рішень, нових їх схем і регламентів набуває особливої актуальності у зв'язку з тим, що в Україні ще приймається чимало державно-політичних рішень, яким бракує стратегічності, системності та обґрунтованості. Вирішення цієї проблеми також пов'язується з проведенням адміністративної реформи, спрямованої на посилення дієздатності держави, ефективного виконання нею своїх функцій в умовах реалізації політики економічного зростання.

Другий розділ - “Систематизація досвіду моделювання і технологічного забезпечення державно-політичних рішень” - присвячений висвітленню світового досвіду моделювання процесу підготовки та прийняття державних і корпоративних політичних рішень; з'ясуванню оптимального алгоритму і технології підготовки державно-політичних рішень; розкриттю специфіки діяльності суб'єктів їх підготовки, а також механізму і ціннісних детермінант процесу їх прийняття.

Вироблення моделі розвитку України, взаємозв'язків її державної політики, яка буде враховувати об'єктивні сьогоднішні реалії і перспективи, зумовлює необхідність розгляду найбільш важливих аспектів досвіду підготовки і прийняття державно-політичних рішень у розвинутих країнах. Методи і механізми впливу державних органів влади і управління на розвиток економіки і промислового виробництва в кожній країні мають свої особливості, обумовлені конкретною оцінкою з боку керівництва країни політичних, економічних, соціальних і науково-технічних умов, а також інших факторів. Аналіз сукупного досвіду розвинених західних країн засвідчує, що важливими складовими державної політики на сучасному етапі є:

1) висока ступінь участі держави в процесі накопичення капіталу, створення конкурентоздатних галузей промисловості, спрямування державних капіталовкладень на розширення і модернізацію тих галузей господарства, капіталовкладення в які для приватних компаній не є привабливими через тривале повернення коштів і низьку прибутковість; розробка на основі відпрацьованих урядом країни стратегічних цілей довгострокових, на 5, 10 і більше років, планів-прогнозів соціально-економічного розвитку, які дозволяють ефективно використовувати науковий потенціал і практичний досвід підприємців та фахівців при розробці великих стратегічних концептуальних документів, закладають основу прийняття конкурентних управлінських рішень на загальнодержавному рівні; залучення до процесу розробки загальнодержавних планів соціально-економічного розвитку країни всіх урядових закладів, науково-дослідних організацій, значного кола найбільш досвідчених фахівців і експертів; використання в довгостроковому програмуванні магістральних моделей, які чітко вказують на опорні точки макроекономічної збалансованості для кожного періоду розвитку країни й інформація про які доступна не тільки органам державного регулювання, а й практично кожній фірмі і кожному підприємству (Японія);

2) розробка і введення в дію “системи контролю виконання”, основне завдання якої полягає у визначенні фактичних результатів шляхом контролю за досягненням цілей; розробка бюджету на нульовій основі, відповідно до якої кожна програма повинна щорічно розглядатися та затверджуватися заново (“з нуля”) і оцінюватися за критеріями необхідності, результативності та ефективності; розробка і застосування математичних моделей для обґрунтування рішень по державних програмах, що включають реконструкцію міст, розвиток транспорту, освіти, охорони здоров'я, житлового будівництва, боротьбу зі злочинністю, проблеми в сільському господарстві та в сфері використання природних ресурсів; розподіл відповідальності бізнесу і держави за результати національного економічного розвитку (США);

3) взаємодія основних форм власності (державної, кооперативної і приватної), внаслідок чого забезпечується: наявність органів державного регулювання економікою і її складовими частинами; курс на конкурентоздатність і експорт продукції; використання досвіду централізованого планування розвитку економіки на далеку і середню перспективи; розвиток кооперативного сектору; стимулювання зайнятості, яка гарантує людям роботу, прибуток, збереження кваліфікації, допомагає уникнути депресії і деградації; розвиток виробництва і сфери послуг на основі поєднання і взаємодії приватної, державної і кооперативної форм власності, при визначальній ролі держави в розподілі благ серед усіх громадян держави; економічна і соціальна політика скорочення розривів у доходах високо- і низькооплачуваних верств населення, для чого використовується продумана державна податкова політика; розгалужена і цілеспрямована політика на ринку праці по забезпеченню повної зайнятості (не нижче 98%); гармонізація рівня життя всіх груп населення (Швеція);

4) консенсус всіх внутрішньополітичних сил (політичних партій, профспілок, підприємців, громадських організацій), які заради порятунку держави і суспільства, запобігання конфліктів укладають угоду з основних питань внутрішньополітичного життя; введення загальнодержавного, галузевого і регіонального планування; трипартизм (держава, профспілки, асоціації підприємців) в управлінні економікою на всіх рівнях, встановлення на цій основі демократичного контролю за економікою, надходженнями в держбюджет і його витратами; наявність соціальної програми перерозподілу доходів на користь середнього класу на основі приватної і державної власності; збільшення витрат на наукомісткі види виробництва; справедливий розподіл доходів між центром і регіонами (Іспанія).

Результативність, ефективність і якість управлінських рішень досягаються тільки за умови дотримання певної послідовності їх підготовки, прийняття та реалі зації. Узагальнений досвід процесу підготовки і прийняття державно-політичних рішень з урахуванням потреб, можливостей і перспективного розвитку української реальності орієнтує на проходження наступних етапів: усвідомлення (формулювання) проблеми (виявлення ознак, тенденцій, фактів, що свідчать про її зародження, розвиток чи існування); формулювання державно-політичного рішення (врахування пропозицій, вивчення й оцінювання різних варіантів вирішення проблеми); внесення рішення до порядку денного (процедурне оформлення); процес набуття законного статусу у вигляді нормативно-правового акта, постанови, розпорядження; механізм впровадження політики в життя шляхом створення рекомендацій, визначення організацій чи органів для забезпечення ефективного вирішення проблеми, нагромадження ресурсів, фінансів і кадровий добір; оцінювання результатів політики (в тому числі визначення її наслідків).

Успіх на кожному окремому етапі не означає автоматично перехід до наступного етапу, оскільки ми є свідками постійної зміни політичних поглядів, пріоритетів, орієнтирів чи ситуацій у суспільстві (особливо це характерно для сьогоднішньої України), що на практиці означає призупинення чи переорієнтацію (зміну цілі) процесу аналізу на будь-якому етапі (незалежно від кількості та якості аналізу і значення вихідного матеріалу - порад-рекомендацій). Однією з найважливіших проблем в умовах процесу демократизації, що захопив у своє силове поле від початку 90-х років минулого століття і Україну, є з'ясування характеру діяльності суб'єктів політики, оскільки саме вони визначають, хто є головним, хто другорядним, а хто статистом на політичній арені. Структура суб'єкта підготовки державно-політичного рішення включає три елементи: 1) суб'єкт влади; 2) експерти чи експертні організації, які безпосередньо беруть участь у прийнятті рішення; 3) засоби масової інформації, які беруть опосередковану участь в ухваленні рішень.

Політична діяльність детермінована інтересами суб'єктів політики. Політичний інтерес - це спрямованість дій суб'єкта політики на постановку й досягнення політичної мети залежно від можливості вирішення того чи іншого політичного завдання. Він постає вирішальним мотивом, що мобілізує суб'єкта політики на боротьбу за збереження чи зміну певних умов і форми його політичної діяльності. Безсумнівно, що державно-політичне рішення є реалізацією політичного інтересу. Тому, розглядаючи процес його підготовки та прийняття, необхідно враховувати механізм соціальної діяльності взагалі, під яким розуміють реалізацію інтересів. У зв'язку із зазначеним процес розвитку державно-політичного рішення від постановки й до прийняття та реалізації слід розуміти як здійснення політичного інтересу.

Підготовка й розробка державно-політичного рішення змінюється етапом прийняття, який не є простим актом голосування й підтвердження рішення, а є складною системою відносин, дій, цінностей. В цій системі ідея законності все більше починає визнаватися основою демократії, легітимність і справедливість рішень - важливим чинником позитивного сприйняття й виконання державно-політичних рішень. Суспільство з готовністю сприймає ідею законності лише через ідею легітимності, й обов'язок теоретиків та політиків полягає у використанні цього каналу для утвердження демократичних цінностей.

Політичні й економічні реформи можуть здійснюватися тільки через законні рішення. Забезпечення подальшого розвитку процесу демократичної законотворчості в Україні неможливе без уміння державної влади керувати результатами прийнятого рішення, ситуацією, яка створюється рішенням. Важливо впливати на ситуацію, конструювати політичне середовище так, щоб прийняття рішення з необхідністю вимагало продовження законотворчості, планування та прогнозування майбутніх державно-політичних рішень як логічних наслідків рішень, раніше прийнятих.

У третьому розділі - “Основні напрями вдосконалення демократичних механізмів підготовки і прийняття державно-політичних рішень в Україні” - здійснено аналіз потенціалу і систематизацію досвіду України у сфері оптимізації державно-політичних рішень; показано принципи і основні складові процесу практичної реалізації державно-політичної стратегії.

В даний час в Україні відбувається складний процес трансформації господарської системи і системи державного управління, створення нових управлінських структур, які ще далекі від стану стабільного функціонування. За цих умов основним завданням державних органів, вчених є розробка і реалізація прогресивного шляху відродження країни за рахунок попереднього і наполегливого проведення в життя довгострокового стратегічного планування і управління розвитком економіки і суспільства на всіх рівнях на основі використання відповідного світового і вітчизняного досвіду, що спирається планування і управління, що спирається на ефективні методи і технології, всебічне використання інтелектуального потенціалу суспільства, систему загальнонаціонального консенсусу і партнерства.

Прийняття найважливіших політичних рішень неможливе без урахування і реалізації національних інтересів України. Інтереси України вимагають скоординованих зусиль законодавчої і виконавчої гілок влади, у тому числі центральних і місцевих органів у виробленні і проведенні єдиної національної політики країни. Процес її формування і реалізації необхідно здійснювати програмно-цільовим методом, який базується на системному підході до організації, міжвідомчої координації і управління і в основі якого знаходиться система ППБ (“стратегічного планування - програмування - розробки бюджету”).Це комплексний багатоцільовий інструмент управління, який передбачає таку послідовність дій:

- стратегічне планування (формування національних стратегічних цілей і політики національної безпеки, стратегічних концепцій економічного, соціального, військового, науково-технічного і господарського розвитку країни, визначення національних пріоритетів і потреб, формування концепції розвитку конкретних галузей промисловості);

- програмування (розробка довгострокової, єдиної загальнонаціональної програми соціально-економічного розвитку країни, яка конкретизується в Державному плані створення і розвитку техніки, технологій, виробництв, що у свою чергу складається з комплексно-цільових програм, які поєднують сукупність цільових програм і проектів);

- розробка бюджету (підготовка на основі програм соціально-економічного, науково-технічного і господарського розвитку проекту державного бюджету на черговий фінансовий рік).

Сучасний етап розвитку суспільних відносин в усьому світі характеризується усвідомленням того, що поряд із процесами децентралізації, усе більш помітне місце займає реформування традиційної системи прийняття державних рішень, що передбачає: а) участь у процесі вироблення рішень не тільки професіоналів, й громадськості; б) оцінку наслідків прийнятих рішень, яка повинна здійснюватися до їх ухвалення.

Глибоке знання об'єктивних умов, у яких формується державна політика, дає можливість розробити стратегію (концепцію, програму) дій на певний період (наприклад, на період діяльності обраного народом президента). Розробку програми доцільно починати з пошуку та формування екстраординарної мети, тобто такої, яка, по-перше, є найбільш важливою для країни, і, по-друге, яка була б привабливою для всіх груп населення і неможливою для втілення якоюсь однією соціальною чи політичною силою.

Незалежно від того, як сформульована екстраординарна мета, обов'язковими принципами побудови змісту програми, поряд з її конкретністю та ясністю, є: акумуляційний, інноваційний та мобілізаційний принципи. Акумуляційний принцип передбачає формулювання таких положень у програмі, які б могли кваліфіковано акумулювати і адекватно відображати інтереси різних соціальних та національних груп. Інноваційний принцип передбачає висування в програмі нових ідей, які ще не опанували широкі маси населення. Мобілізаційний принцип передбачає консолідовані зусилля різних верств населення.

Процеси державного управління у різних сферах діяльності потребують встановлення чітких правил, процедур та обмежень, що, звичайно, досягається застосуванням відповідного законодавства, підзаконних актів і нормативних документів (постанов, розпоряджень, декретів, директив, регламентів, правил), необхідних як для впровадження законів, так і для оперативного правового врегулювання питань, що залишаються поза їх межами. Саме тому велика увага приділяється не тільки створенню таких документів, а й управлінню нормотворчістю.

Одним з основних елементів управління нормотворчістю є її прогнозування та планування. Для створення ефективної системи, що базується на цих механізмах, необхідно доповнити відпрацьовані загальні методологічні підходи проблемно-орієнтованими підходами, що враховуватимуть особливості окремих сфер, напрямів і видів суспільної діяльності. На сьогодні створення такої системи в Україні перебуває на стадії становлення та потребує розвитку і вдосконалення. Проведений нами аналіз проблеми дозволяє зауважити наступне.

Відбираючи пропозиції до програми діяльності уряду та відомчого плану нормотворчості, як мінімум, потрібно мати: 1) серйозне обґрунтування необхідності правового регулювання певної проблеми діяльності, чіткість і прозорість поставлених при цьому цілей; 2) обґрунтування обраного шляху правового регулювання, зокрема вибору відповідного виду нормативно-правового акта; 3) обов'язкове визначення нормотворчого органу та посадової особи, відповідальних за реалізацію нормативно-правового акта; 4) оцінку необхідних ресурсів та їх достатності для розроблення та узгодження нормативно-правового акта.

Таким чином створення узагальненої моделі підготовки державно-політичних рішень передбачає врахування процесів структуризації суспільства, специфіки розвитку соціальних та етнонаціональних угруповань, належне інформаційне забезпечення розробки концепцій, планів, програм, проектів. У процесі прийняття рішень з метою досягнення необхідної рівноваги слід неодмінно враховувати рівень нестабільності, характерний для держав перехідного типу, до яких належить сучасна Україна. Що стосується забезпечення ефективності державного управління, то вона тісно пов'язана з процесом встановлення чітких правил, процедур та обмежень, що досягаються впровадженням відповідної нормативно-правової бази. Для забезпечення її якості має значення не лише професіоналізм тих, хто готує нормативно-правові акти, а й налагодження чітко відпрацьованого процесу їх підготовки, що включає системний аналіз норм, уніфікацію нормотворчої діяльності, створення графіків комплексної розробки законів і вторинних актів. врахування базових критеріїв сучасної нормотворчості.

У “висновках” обґрунтовано механізм підготовки і прийняття продуманих, спланованих державно-політичних рішень. Вищезазначене дозволило відзначити наступне.

Дослідження державно-політичного рішення як універсального феномена суспільно-політичного життя, що проявляється системою закономірностей, незалежних від часу й місця дії, дозволило систематизувати досвід забезпечення функціонування раціонально-демократичної моделі держави. Остання передбачає чітку фіксацію механізму функціонування державно-політичних рішень. Як основа здійснення державної політики вони відіграють надзвичайно важливу роль у суспільстві, оскільки є результатом діяльності суб'єктів політичного процесу і спрямовані на вирішення проблем державного рівня.

Як внутрішні, так і зовнішні державно-політичні рішення обов'язково мають враховувати особливості конкретно-історичної ситуації, в якій вони формуються і реалізуються, культурно-національну специфіку і традиції суспільства.

Вони мають будуватися на національному інтересі і служити цілям його реалізації, забезпечувати національну безпеку країни, але при цьому внутрішні і зовнішні рішення держави мають формуватися на ґрунті тих тенденцій, які сьогодні визначають розвиток людської цивілізації (глобалізація, пріоритет забезпечення прав і свобод людини, соціальний плюралізм, забезпечення справедливості).

Певні труднощі в реформуванні економічного устрою та державного управління в Україні викликають необхідність переосмислення вихідних уявлень та підходів щодо формування базових цілей держави, а також засобів і способів їх реалізації.

За сучасними висновками науки управління успіху можна досягти лише приймаючи науково обґрунтовані державно-політичні рішення, що стосуються чіткого визначення основних засад держави, вибору цілей та їх пріоритетів, виділення проблем, правильного вибору стратегії та політики їх досягнення, що ґрунтується на об'єктивній оцінці існуючої ситуації.

Політичний розвиток незалежної України ставить проблему державно-політичного рішення в ряд найактуальніших завдань вітчизняної науки державного управління.

Розкриття механізму прийняття рішення дає змогу раціоналізувати механізм прийняття державно-політичних рішень. В ході аналізу процесу підготовки і прийняття державно-політичного рішення наочно проглядається система політичних інтересів та цілей, які або панують, або підпорядковані існуючим в Україні політичним силам. Отже, державно-політичне рішення здатне виступати індикатором реальних політичних інтересів.

Це дає змогу системно підійти до визначення “груп тиску” в сучасній Україні як істотного чинника впливу на політичну діяльність.

Створення в Україні системи прийняття державно-політичних рішень дозволить звести до мінімуму елемент випадковості в політичному управлінні, подолати домінування спонтанних проблем, які виникають випадково чи внаслідок невиправданого прагнення парламентської фракції. Доцільно створити перспективний проект політичних і законодавчих реформ у державі.

В ньому слід накреслити першочергові та перспективні рішення. Інтереси України вимагають скоординованих зусиль законодавчої і виконавчої гілок влади, у тому числі центральних і місцевих органів у виробленні і проведенні єдиної національної політики країни.

Процес її формування і реалізації необхідно здійснювати програмно-цільовим методом, який базується на системному підході до організації, міжвідомчої координації і управління, в основі якого знаходиться система ППБ (“стратегічного планування - програмування - розробки бюджету”), завдання якої полягає в тому, щоб слугувати формою зв'язку між стратегією і тактикою вирішення першочергових державних проблем та розробкою державного бюджету.

В Україні необхідно створити вітчизняну теорію державно-політичних рішень з урахуванням історії, самобутності, політичної культури, традицій України.

Особливе значення в ній слід надати розвитку суб'єктів прийняття державно-політичних рішень, оскільки саме вони утворюють динамічну систему, в якій постійно відбувається перерозподіл сил та впливу, ціннісних орієнтацій, ресурсів влади.

Поряд з цим важливе значення має забезпечення подальшого розвитку процесу демократичної законотворчості в Україні. Останній неможливий без уміння державної влади керувати результатами прийнятого рішення.

Важливо впливати на ситуацію, конструювати політичне середовище так, щоб прийняття рішення з необхідністю вимагало забезпечення спадкоємності в законотворчості, планування та прогнозування майбутніх державно-політичних рішень як логічних наслідків попередніх рішень.